勞動合同法實施以來我國勞動關系面臨的問題與對策——針對湖北省三市的調查思考

● 王長城

一、面臨的主要問題

2008年開始實施的 《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱勞動合同法)進一步明確了勞動合同的法律地位,為規(guī)范勞動合同雙方當事人的權利和義務,保護勞動者的合法權益,提供了法律依據(jù)。但新法的實施是否實現(xiàn)了勞資雙方的合作共贏，又產生了哪些新問題。為此，筆者利用企業(yè)問卷和職工問卷的調查方式，對湖北省A、B、C市的部分中小型勞動密集型民營企業(yè)進行了為期半個月的調查。本次調查在每個地區(qū)選取了3-6家企業(yè)，每個企業(yè)抽選20－30名職工為調查對象。其中，發(fā)放企業(yè)問卷40份，回收25份，發(fā)放職工問卷354份，回收221份。調查企業(yè)17家，涉及制造、化工、紡織、商貿、食品、餐飲服務等，其中制造業(yè)占70%，商貿及餐飲業(yè)占25%，其他行業(yè)占5%。涉及職工361人，其中本地城鎮(zhèn)職工占60%、本地農村職工占30%，外地城鎮(zhèn)職工占2%、外地農村職工占8%。男性占40%、女性占60%。職工年齡31-50歲的占76%、30歲以下的占22%、51歲以上的占4%，職工大專以上學歷的占40%以上。

另外，此次調查還走訪了A市的勞動監(jiān)察大隊、B市的勞動仲裁院和C市的經(jīng)貿委等政府相關管理部門，分別舉行了職工、工會主席、企業(yè)經(jīng)營者座談會，聽取匯報、進行實地考察。調查發(fā)現(xiàn)了如下幾方面的問題：

（一）勞動關系短期化的格局沒有根本改變

有些調查報告指出，《勞動合同法》關于勞動合同期限以及經(jīng)濟補償金方面的規(guī)定，致使以往那些只簽三年以下勞動合同的企業(yè)開始重新設計期限，目前勞動合同期限在3年左右的已占60%以上。而根據(jù)我們的調查，勞動合同短期化的狀況依然非常明顯。問卷調查結果顯示：A、B、C三市勞動合同期限多集中在1年以內和1-3年兩個區(qū)域。其中，A市1年以內勞動合同簽訂率最高，達到72.22%，B和C市1-3年勞動合同的簽訂率分別為60.53%和52.38%。從整體上來講，無固定期限的勞動合同簽訂率較低，A、B、C 三市分別為：5.66%，2.63%，14.29%。在未簽訂勞動合同比例中,B市達到17.11%。同時我們發(fā)現(xiàn)，一些勞動密集型的紡織行業(yè)進入門檻較低，工人受利益驅動，以收入為導向，經(jīng)常變換企業(yè)流動。因此，這類勞動者往往自身不愿意簽訂勞動合同來約束自己，即使簽訂也是短期合同，如圖1所示。從不同年齡職工的勞動合同期限分布看，24歲以下的勞動者傾向與企業(yè)簽訂短期合同一年以內的居多，35－44歲的勞動者簽訂勞動合同的區(qū)段多分布在3－5年的區(qū)段。

調查中還發(fā)現(xiàn)，不少企業(yè)選擇了延長單次合同期限的方法。這意味著有相當一部分企業(yè)，涉及無固定期限勞動合同的問題很可能會延遲暴露。此外，勞動者持有勞動合同的情況也不樂觀。在已簽訂勞動合同的員工中，有44.81%的勞動者手中未持有勞動合同。

（二）勞動者勞動報酬偏低，勞動時間過長

我國勞動定額既無國家標準，行業(yè)標準也很少，通常是企業(yè)自行隨意確定定額標準，多數(shù)企業(yè)都存在勞動定額標準過高侵犯勞動者合法權益的問題。如在調查中的紡織、加工制造等中小型勞動密集型企業(yè)，大部分實行計件工資制度。這類企業(yè)雖然名義工資高于最低工資標準，但是職工每天只有通過加班工作才能完成勞動定額拿到高于最低工資標準水平的工資，超時工作現(xiàn)象嚴重。如B市多家棉紡織企業(yè)員工一般每天都要工作8小時以上，并且超過8小時之外的工作并不是全都會給加班工資，而且加班工資，標準較低，支付混亂。有34.4%的被調查者認為他們的加班工資支付是沒有標準可循的，還有34.4%的被調查者加了班沒有得到加班工資。員工每月1000多元的收入，要以高強度的勞動才能拿到。許多中小型民營企業(yè)一線員工反映企業(yè)沒有休息日、法定假日，一周休息一天算是很“奢侈”，往往一月休一日。此次調查顯示，48%的員工平均每月要工作26到29天，34.4%的員工需要全月工作。此外，大多數(shù)農民工基本上沒有年休假。顯然，盡管我國規(guī)定了較高的工時標準，但實際情況卻是超時勞動成為普遍現(xiàn)象；盡管法律規(guī)定了較高的加班工資標準，但多數(shù)勞動者卻根本領不到加班工資。

（三）勞務派遣問題亟待解決

勞務派遣起源于西方發(fā)達國家，是一種靈活就業(yè)的形式，是對正規(guī)就業(yè)的補充。但勞務派遣進入我國后，其內容和形式都發(fā)生了質的變化?！秳趧雍贤ā芬?guī)定，勞務派遣只能在臨時性、輔助性和替代性崗位上實施，而目前我國各行各業(yè)使用派遣工情況非常普遍，勞務派遣已成為一種成規(guī)模的用工形式。統(tǒng)計分類的20個行業(yè)和七類所有制單位都或多或少使用派遣工。勞務派遣規(guī)模之大，涉及的行業(yè)之廣，成為我國獨有的現(xiàn)象。如何看待和規(guī)范我國勞務派遣，成為《勞動合同法》實施以來勞動關系領域必須關注和解決的一個問題。

（四）社會保障制度難以適應勞動關系的變化

一是勞動力流動率高與社會保障制度覆蓋面窄、轉移不暢之間存在矛盾。由于國有企業(yè)與民營企業(yè)社會保障待遇不同，接轉不暢，使得勞動力難以在不同地區(qū)自由合理流動，有些員工甚至提出退保要求。二是勞動關系多元化與單一社會保障制度之間存在矛盾。電腦、網(wǎng)絡等信息技術帶來的社會生活和工作方式的變化，彈性就業(yè)、階段性就業(yè)等就業(yè)形式與多重勞動關系的出現(xiàn)，使得目前基于傳統(tǒng)勞動關系的單一社會保障制度無法適應具有雙重或多重勞動關系的勞動者的情況。三是勞動關系靈活多樣性與社會保障管理體制落后之間存在矛盾。一些新興行業(yè)和服務如自由職業(yè)者、個體經(jīng)濟、鐘點工、保姆工等主要就業(yè)領域采用的是靈活用工制度，勞動者就業(yè)地點不固定，流動性高，收入不穩(wěn)定。在目前社會保障主要依托用人單位的情況下，這部分勞動者大多數(shù)難以享受。四是勞動關系動態(tài)變化與社會保障管理僵化之間存在矛盾。按現(xiàn)行規(guī)定，員工入職后企業(yè)就必須履行交納社保費用的義務。許多企業(yè)反映，如果企業(yè)在試用期為員工繳費，員工試用期滿后離職，會給企業(yè)帶來管理成本。一些流動性員工（如農民工）沒有和公司解除勞動合同自行離職后，由于合同沒有解除，還得繼續(xù)為其繳納社會保險，這種惡意離職也增加了企業(yè)成本。此外，也有些企業(yè)通過瞞報職工人數(shù)、低報繳費工資總額、用臨時用工替代正式職工等手段故意拖欠和偷逃社會保險費，在政府監(jiān)管不力時引發(fā)了不少勞動關系問題。

（五）商貿、服務企業(yè)勞動關系問題復雜

在調查中，許多商貿企業(yè)反映，為了統(tǒng)一經(jīng)營管理，商貿企業(yè)往往會給供應商的員工發(fā)放統(tǒng)一服裝，并替供應商代發(fā)工資。而一旦發(fā)生勞動爭議，雖然勞動者勞動關系歸屬供應商，但勞動者會投訴商貿企業(yè)。而按現(xiàn)行規(guī)定，勞動者可以通過工作服、工資條等證據(jù)來認定勞動關系，這導致商貿企業(yè)敗訴的可能性非常大；有些勞動者甚至采取惡意投訴來獲取補償金，從而使勞動關系問題更加復雜化。

此外，在商貿服務企業(yè)內部，勞動合同簽訂率僅為59.1%；95.5%的員工表示被扣押金、證件或者兩者都扣；47.7%的員工未參加任何社會保險；許多商貿服務企業(yè)通常只招收35歲以下員工，不愿意與員工簽訂長期合同。在調查中，這類企業(yè)三年以下合同占所有簽合同員工的84.6%。

二、問題產生的主要原因

（一）勞動密集型企業(yè)用工量大，勞工短缺

調查發(fā)現(xiàn)，A、B、C三市勞動密集型企業(yè)均存在以下問題：一是企業(yè)規(guī)模小、管理水平低；二是企業(yè)生產技術設備落后；三是產業(yè)鏈配套不完善，配套產業(yè)滯后。因此，這些企業(yè)的發(fā)展和盈利，主要是通過超時勞動和加班加點維持價格競爭，而不像高新技術產業(yè)那樣主要通過改進技術來提高勞動生產率。在當前企業(yè)面臨用工短缺、員工流動頻繁、員工工資偏低的情況下，勞動者勞動時間過長、休息時間缺少的現(xiàn)象更加普遍。如B市一家企業(yè)，很多農民工為了多賺錢不要求休息而要求加班，企業(yè)為了留住職工“不得不”增加勞動時間。

（二）企業(yè)人工成本加大

《勞動合同法》對企業(yè)人工成本及用人行為的影響一直存在爭論。根據(jù)調查，大多數(shù)企業(yè)認為《勞動合同法》實施后首先增加了企業(yè)的解雇成本，而且解雇難度加大，違法解雇風險增加。其次，員工的頻繁流動既增加了企業(yè)的招募成本，也增加了企業(yè)的培訓成本。再次，許多由國有企業(yè)改制成為民營企業(yè)面臨加班費和社保費用的歷史欠賬問題，如果要補齊以前的歷史欠賬會給企業(yè)增加相當大一部分用人成本。

值得注意的是，不同企業(yè)應對人工成本上漲的手段具有多樣性特征，特別是一些企業(yè)通過調整勞動者崗位讓勞動者主動離職、企業(yè)欠薪逃匿等手段引發(fā)的勞動關系問題比較突出。

（三）員工覆蓋面窄、接續(xù)不暢社會保障

調查顯示，在未參加任何保險的調查員工中，47.4%員工表示沒有參加任何社會保險是因為沒有和公司簽訂勞動合同，36.8%的員工表示雖然簽訂了勞動合同，但是公司不給予辦理社會保險，10.5%員工表示沒有參加任何社會保險是公司聲稱需要工作滿一定期限后方予辦理。企業(yè)不愿意給職工參加保險，主要是為了減少人工成本。盡管在調查中，部分農民工特別是短期工和季節(jié)工，農忙時要回到農村去，在社會保障接轉不暢時擔心拿不到保險金而對參保有顧慮。從本次調查情況來看，多數(shù)農民工是關心社會保障的，參加社會保障到主要是企業(yè)沒有盡繳納社會保障義務，這種情況影響了勞動關系的和諧穩(wěn)定。

（四）企業(yè)管理落后

《勞動合同法》從關注人的生存和發(fā)展質量入手，終結了我國的廉價用工時代。企業(yè)的管理者必須在經(jīng)營理念上從企業(yè)發(fā)展轉向企業(yè)和勞動者共同發(fā)展，在人力資源管理模式上把勞動者從管理對象轉向競爭和合作伙伴，在企業(yè)競爭模式上從靠低人工成本競爭轉向靠創(chuàng)新能力競爭，以適應經(jīng)濟全球化趨勢，改變現(xiàn)有不合理管理方式，向國際通用標準靠近，和世界通用游戲規(guī)則相一致。而《勞動合同法》實施以來，許多企業(yè)難以適應這一要求和變化，從而代時無法應對勞動關系的新形勢。

（五）勞動行政執(zhí)法力度不夠

調查發(fā)現(xiàn)，《勞動合同法》的實施后，用人單位守法的自覺度、勞動者權利意識的覺醒度、勞動保障監(jiān)察的力度等都得到了一定程度的加強。在員工問卷調查中顯示，54.5%的人表示如果發(fā)生爭議會通過勞動仲裁或政府部門維權，可見，政府在員工中仍具有一定公信力。不過，調查也發(fā)現(xiàn)勞動行政部門的執(zhí)法力度仍顯不夠。有勞動者反映，當?shù)匦姓块T不能及時有效地掌握企業(yè)的用人情況，僅靠勞動者舉報才作為；還有些地方存在地方保護主義。由于勞動行政部門執(zhí)法不到位，使得企業(yè)用人行為不規(guī)范的問題，比如勞動合同短期化、社會保險缺失，企業(yè)投保范圍窄、員工工資待遇差等難以得到及時快速的改進，從而引發(fā)勞資沖突。

三、解決問題的對策建議

（一）促進企業(yè)轉變觀念，實現(xiàn)勞資雙贏

首先，要推進規(guī)范企業(yè)用人制度建設。有關部門要督促企業(yè)以勞動合同法為依據(jù)，通過召開職工代表大會，依法制定企業(yè)的規(guī)章制度，修改和完善勞動管理制度，細化考核方案，履行告知義務，并組織員工學習和討論，力爭做到用人規(guī)范，程序合法，從而為構建和諧穩(wěn)定勞動關系，維系企業(yè)長期穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)勞資共贏創(chuàng)造條件。其次，要建立勞動法律法規(guī)宣傳教育的長效機制?！秳趧雍贤ā奉C布實施后，全社會掀起了學習該法的熱潮，但在一些地方，也存在著一些用人單位主動學習后不是自覺地貫徹和落實，而是千方百計規(guī)避勞動合同法；勞動者雖然了解了一些勞動合同法的內容，但對維權的手段和便捷路徑知之不多等問題。因此，要經(jīng)常、持續(xù)地宣傳《勞動合同法》的內容和作用，形成《勞動合同法》等相關勞動法律法規(guī)宣傳教育的長效機制，逐漸減少勞動關系雙方對《勞動合同法》相關條款的理解差異和片面認識，使包括廣大勞動者、企業(yè)主、政府官員、學者以及其他群眾，普遍形成對《勞動合同法》的客觀、全面、統(tǒng)一認識，為勞動關系的穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展營造良好的氛圍。

（二）進一步完善社會保障制度

《勞動合同法》將訂立書面勞動合同作為規(guī)范勞動關系的重點。其實，用人單位對書面勞動合同的規(guī)避并不是對認定勞動關系的恐懼，而主要是對勞動關系存續(xù)后果即勞動關系附帶法定義務的恐懼。因為一旦認定勞動關系，用人單位就必須履行勞動關系存續(xù)期間為勞動者繳納社會保險的義務。在需要繳納的社會保險費用遠超過其目前盈利，社會保險成為很多中小企業(yè)不能承受之重時，通過規(guī)避勞動關系，不與勞動者簽訂書面勞動合同，改用勞務派遣用工，不讓勞動者掌握能夠證明勞動關系存在的證據(jù)，進而規(guī)避社會保險就成為用人單位的不得已選擇。

此外，農民工寧愿用“用腳投票”的方式來保護自己的權利，而不愿意受到勞動合同的束縛，也與社會保障制度有關。按現(xiàn)行政策規(guī)定，外來人員要在同一個城市繳費滿l5年，方可辦理退休手續(xù)按月領取養(yǎng)老金，而農民工比較集中的餐飲服務等行業(yè)本身就是一個流動性很強的行業(yè)，很難在一個城市干滿15年。因此，完善我國現(xiàn)行的社會保障制度顯得尤為必要。一方面，要做好勞動者的工作變動與社會保障關系轉移接續(xù)的協(xié)調，要打破社會保險制度的地區(qū)分割，使保險帳戶可以跨地區(qū)轉移，讓社會保險制度切實惠及每一個勞動者；另一方面，在制度安排上，要做好勞動合同制度與社會保險申報制度的協(xié)調，加強對社會保險全額申報、全額繳費的審查和稽核，防止企業(yè)通過謊報、瞞報職工人數(shù)、工資基數(shù)欠繳、偷逃社會保險費行為。

（三）強化執(zhí)法監(jiān)察，維護勞動者的合法權益

首先，要加強勞動執(zhí)法隊伍建設，擴大勞動保障執(zhí)法編制，提高勞動執(zhí)法人員素質，增強責任意識，提高執(zhí)法水平。勞動保障行政執(zhí)法應當針對用人單位無故拖欠或者克扣勞動者工資、強迫勞動者加班加點不發(fā)加班工資等這些難點問題，依據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》，組織力量，開展執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)問題，依法糾正。其次，要調整、規(guī)范勞動保障監(jiān)察職能。目前，我國勞動保障監(jiān)察的事項范圍寬泛，包括用人單位制定的內部勞動保障規(guī)章制度、用人單位與勞動者訂立勞動合同等9項內容，而且勞動監(jiān)察與勞動仲裁事項交叉重合。導致勞動監(jiān)察往往將本屬于查處范圍內的事項像皮球一樣踢給勞動仲裁，監(jiān)察責任一推了之。因此，要細化監(jiān)察職能，增強監(jiān)察剛性和硬度。再次，要加強重點領域的勞動保障監(jiān)察，壓縮違法用人企業(yè)的違法空間，提高違法用人成本，為勞動關系的和諧穩(wěn)定創(chuàng)造一個干凈、良好的環(huán)境。當前，要特別加大對餐飲服務業(yè)、建筑業(yè)、休閑娛樂業(yè)等就業(yè)方式靈活、農民工集中等問題較多行業(yè)的執(zhí)法監(jiān)察，切實保障勞動者的勞動權益不受損失。

（四）完善勞動關系三方協(xié)商機制

勞動關系三方協(xié)商機制是保障勞動關系正常發(fā)展的重要機制和原則。我國于1990年批準了國際勞工組織通過的《三方協(xié)商促進貫徹國際勞工標準公約》。2001年8月，原勞動和社會保障部、全國總工會、中國企業(yè)聯(lián)合會聯(lián)合宣布，全面啟動勞動關系三方(國家、企業(yè)、職工)協(xié)商機制，以協(xié)商的形式解決勞動關系中存在的各種問題。2001年10月27日新修正的工會法第34條也對三方機制作了具體規(guī)定，然而我國的三方協(xié)商機制建設始終不夠理想。今后，應細化三方主體代表資格，規(guī)范協(xié)商程序與內容，促使其在勞動關系領域發(fā)揮更加積極的作用。

（五）健全勞動法律法規(guī)，規(guī)范勞動關系運行

一是對 《勞動合同法》規(guī)定中的部分原則、抽象、空洞條款進行細化。如對《勞動合同法》第14條中的“連續(xù)”、第22條中的“專業(yè)技術培訓”、第63條中的“同工同酬”等如何，眾說紛紜。人們翹首期待的《勞動合同法實施條例》對以上概念也沒有進一步解釋直接影響了勞動關系的規(guī)范化。建議勞動行政部門通過制定行政規(guī)章對以上概念予以闡釋，從立法層面推動勞動合同法的順暢運行。

二是建立勞務派遣立法。由于勞務派遣產生于改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，又在改革深化、市場經(jīng)濟中發(fā)展壯大。因此，對勞務派遣立法應堅持宜疏不宜堵原則，不能限制得太死，一定要在促進社會經(jīng)濟和企業(yè)發(fā)展與更好地保護勞動者合法權益之間找到一個平衡點?！秳趧雍贤ā返?6條簡單用“臨時性、輔助性或者替代性”進行約束，有待進一步思考和完善。

三是對“罷工”進行立法。在我國，“罷工”仍然非一項法定的勞動權利，筆者認為，要規(guī)范罷工行為就必須確立勞動者的罷工權。首先，要認識罷工權與我國“和諧社會”建設的理念并不矛盾。罷工權的確認可以為化解人民內部矛盾、保證國家長治久安注入法律上的、政治上的強心劑。從法律上設立罷工權，其出發(fā)點和落腳點都是為了構建社會主義和諧社會。其次，要通過立法明確規(guī)定罷工權利。罷工權是勞動權，其本質是勞動能力權，是一種天賦的基本人權。由于我國憲法沒有規(guī)定罷工權，也沒有對罷工權保護的相關規(guī)定，因此，要在憲法中明文規(guī)定勞動者享有罷工的自由或權利，在勞動法中明確規(guī)定罷工權的行使和保障。

四是確立特殊行業(yè)與特殊情況下的豁免條款。鑒于勞動密集型中小企業(yè)有用工量大、用工成本低、用工方式靈活、經(jīng)營利潤薄的特點，同時又考慮勞動密集型民營企業(yè)在解決社會就業(yè)，特別是農村勞動力就業(yè)中的重要作用，可以考慮參照我國在金融危機時期采取的對特定企業(yè)社會保障繳納義務減緩政策一樣，為勞動密集型中小企業(yè)設置實施法律的過渡期或對其增加用人數(shù)量給予減稅的激勵措施。

1．梁自存：《勞動合同法實施兩周年學術研討會綜述》，載《中國工人》，2010年第3期。

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