“小金庫”的新動向及審計方法

□文/劉媛媛

自上世紀(jì)八十年代以來，我國已開展過10余次小金庫清理，其中包括1989年和1995年兩次大規(guī)模的全國性整飭。2009年黨中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》，決定在全國范圍內(nèi)深入開展“小金庫”治理工作。2010年按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，“小金庫”治理工作從黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位逐步延伸到社會團(tuán)體和國有及國有控股企業(yè)。截至2010年12月10日，全國黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位共清理出“小金庫”25，738個，涉及金額127億余元，在整改處理的基礎(chǔ)上抓緊構(gòu)建防治“小金庫”的長效機(jī)制；社會團(tuán)體和國有及國有控股企業(yè)自查自糾階段的工作基本結(jié)束，自查發(fā)現(xiàn)“小金庫”19，855個，涉及金額88億余元，現(xiàn)已轉(zhuǎn)入重點(diǎn)檢查階段。

一、“小金庫”的定義

1995年在國務(wù)院辦公廳《關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》中將“小金庫”定義為:凡違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項資金均屬“小金庫”。2009年黨中央、國務(wù)院出臺的《意見》對“小金庫”的定義進(jìn)行了修改，意見規(guī)定:違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)稱為“小金庫”。對比兩個定義，我們可以明顯感覺到其中的差別，主要體現(xiàn)在三個方面:一是不突出設(shè)立“小金庫”的手段和方法；二是不區(qū)分單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)或預(yù)算管理，強(qiáng)調(diào)符合規(guī)定的單位賬簿；三是“小金庫”不僅僅局限在資金，強(qiáng)調(diào)各項資金及其形成的資產(chǎn)。簡言之，此次“小金庫”的概念更加強(qiáng)調(diào)資金的完整性和賬簿的規(guī)范性，凡是脫離了預(yù)算體系的就是“小金庫”。

二、“小金庫”呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)

（一）“小金庫”手段的隱蔽性。部分單位設(shè)置“小金庫”的手段越來越隱蔽，由收入不入賬到虛列支出套取現(xiàn)金，為防止被查處，有的做賬外賬，有的做假賬，有的甚至干脆不做賬，只有一包白紙條。調(diào)查取證難度很大，如無知情人舉報并與往來單位核對賬目，難以發(fā)現(xiàn)。即使有少數(shù)虛假發(fā)票被發(fā)現(xiàn)，也不易暴露“小金庫”的整體情況。

（二）“小金庫”行為“集體負(fù)責(zé)”，具有共伙性。利用“小金庫”實(shí)施違紀(jì)違法行為，由主要領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)人員等極少數(shù)相互勾結(jié)發(fā)展到單位領(lǐng)導(dǎo)不再個人承擔(dān)風(fēng)險，而是領(lǐng)導(dǎo)班子集體與財務(wù)人員串通，讓單位全體干部職工共同以獎金和補(bǔ)助等名譽(yù)私分國有資產(chǎn)，可謂是“利益均占，風(fēng)險集體共擔(dān)”。

（三）“小金庫”形式的分散性、多樣性。有的部門為了小團(tuán)體利益，將部門內(nèi)部劃小核算單位，通過多頭開設(shè)銀行賬戶，把本應(yīng)該作為單位收入納入財務(wù)部門統(tǒng)一核算的資金，分散核算，以多本賬作掩蓋，借此逃避監(jiān)督；有的是投李報桃，把經(jīng)費(fèi)以合法名義撥到所屬單位，公私不分，“小金庫”成了小集體或某些個人的錢包。

三、查處“小金庫”的審計方法

“小金庫”違規(guī)違紀(jì)行為的存在危害極大，使國家、集體大量資產(chǎn)流入個人腰包，嚴(yán)重擾亂了正常的經(jīng)濟(jì)秩序。審計人員對于小金庫的查處負(fù)有不可推卸的責(zé)任，結(jié)合工作實(shí)際介紹幾種可操作性較強(qiáng)的審計方法。

（一）系統(tǒng)分析判斷法。對單位的財務(wù)管理狀況、會計核算情況以及業(yè)務(wù)活動進(jìn)行對比分析，確定存在“小金庫”的概率及查處方向。針對不同的被審計單位，對其業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍進(jìn)行了解，在此基礎(chǔ)上對其財務(wù)賬表的收入項目、收入與支出的配比關(guān)系等進(jìn)行分析性復(fù)核，據(jù)以確認(rèn)該單位是否存在“小金庫”。然后，結(jié)合單位的部門設(shè)置和職能職責(zé)，確定突破口。如在對某單位的審計中，針對該單位收入來源情況，選定對房租收入進(jìn)行抽查，調(diào)閱了該單位審計期間簽訂的租賃合同，加總合同金額與單位實(shí)際收到的金額進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)其賬面反映的房租收入小于其合同金額。經(jīng)查實(shí)，該單位以部分單據(jù)直接抵頂了應(yīng)入賬的房租收入，其收支均未納入賬內(nèi)核算，形成資金體外循環(huán)。

（二）延伸審計法。在分析判斷或發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)的基礎(chǔ)上，向其下屬單位進(jìn)行延伸審計。如在對某單位的審計中，發(fā)現(xiàn)單位財務(wù)管理不規(guī)范，內(nèi)部控制制度執(zhí)行不嚴(yán)格，且有大量的資金向其二級單位下?lián)堋＝?jīng)了解，其下屬單位近年來基本沒有開展什么業(yè)務(wù)，只留下數(shù)人管理該機(jī)構(gòu)，但仍下?lián)艽罅康臉I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和?？?。針對此種情況，對其撥付的經(jīng)費(fèi)和?？钸M(jìn)行了延伸審計。通過認(rèn)真、仔細(xì)地核對每一筆撥款金額和對方所有的收款收據(jù)，發(fā)現(xiàn)該單位采取轉(zhuǎn)移資金、虛列支出、收入不入賬等手段，私設(shè)“小金庫”，主要用于發(fā)放加班費(fèi)、水電補(bǔ)助和招待送禮等違規(guī)支出。

（三）票據(jù)審核法。以票據(jù)領(lǐng)購、使用、繳銷、結(jié)存登記為線索，通過審核，尋找差異。近年來，隨著財政、稅務(wù)、審計等部門對收費(fèi)票據(jù)監(jiān)管力度的加大，對于開具正規(guī)收費(fèi)票據(jù)收費(fèi)行為進(jìn)行舞弊的可操作性減少，所以審計重點(diǎn)應(yīng)放在一般收據(jù)即三聯(lián)單的使用上。檢查票據(jù)購買登記簿，核對被審計單位提供的票據(jù)是否完整，有無缺本或缺號；審查票據(jù)本身的真假，有無用假發(fā)票套取現(xiàn)金；核實(shí)票據(jù)存根與會計記賬聯(lián)是否相符，看開出的收據(jù)是否全部入賬。如，同一張收款收據(jù)的發(fā)票聯(lián)和入賬聯(lián)金額不一致，套取款項。某撥款單位，收據(jù)存根聯(lián)顯示撥付金額為40，000元，而收款單位收據(jù)入賬聯(lián)為4，000元，兩張發(fā)票金額相差36，000元。財務(wù)人員采取開具陰陽發(fā)票的手段將36，000元轉(zhuǎn)到賬外支出形成“小金庫”。

（四）調(diào)查詢證法。在分析判斷或掌握一定證據(jù)的基礎(chǔ)上，向相關(guān)財務(wù)人員就特定事項詢問、尋找蛛絲馬跡。但是，由于不少單位的財務(wù)人員不予配合，常會使“小金庫”問題的確認(rèn)取證困難重重。面對這種情況，審計人員應(yīng)當(dāng)注重外圍突破。如，在審計某單位時，該單位賬面非常的“干凈”，據(jù)審計人員掌握的情況則不然，該單位經(jīng)常發(fā)放各種福利及補(bǔ)助，資金的來源是什么呢？為查證核實(shí)情況，審計人員通過外圍進(jìn)行調(diào)查取證，并與有關(guān)人員進(jìn)行座談，最后查實(shí)該單位采取出售固定資產(chǎn)、收取房屋租金等不入賬手法，私設(shè)“小金庫”亂發(fā)補(bǔ)助、實(shí)物。

（五）庫存現(xiàn)金盤點(diǎn)法。對財務(wù)、業(yè)務(wù)等部門保管現(xiàn)金的場所突擊盤點(diǎn)，將實(shí)物與賬面數(shù)核對查證。單位私設(shè)的“小金庫”多數(shù)由財務(wù)人員掌管，少部分由工會、辦公室、人事等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員掌管。審計人員在初步掌握單位財務(wù)管理部門和人員以及收入支出配比情況后，應(yīng)在事先不通知有關(guān)人員的情況下，對單位財務(wù)、業(yè)務(wù)等場所進(jìn)行突擊盤點(diǎn)。當(dāng)盤點(diǎn)調(diào)整后的賬面余額與實(shí)際不符時，可能是正常的貨幣資金與“小金庫”資金混放造成的，存在小金庫的可能性較大。當(dāng)然，現(xiàn)金盤點(diǎn)的重點(diǎn)不能僅限于現(xiàn)金，對于存放于保險柜、辦公桌的以會計、出納等財務(wù)人員個人名義開設(shè)的存折、存單，其他單位的公章，流水賬登記簿等其他會計資料都要重點(diǎn)加以關(guān)注，在發(fā)現(xiàn)這些資料后，要有策略的詢問財務(wù)人員，若其表現(xiàn)緊張、答非所問、急于拿回會計資料時，往往這些物品都是小金庫查處的重要線索?，F(xiàn)金盤點(diǎn)時間的選擇也應(yīng)謹(jǐn)慎，審計初期可選擇在審計剛進(jìn)點(diǎn)的時候，此時被審計單位一般沒有進(jìn)入角色，很多東西還沒有來得及清理，選擇這個時間盤點(diǎn)往往會取得較好的效果；若是發(fā)現(xiàn)被審計單位比較有迎接審計經(jīng)驗、防范心理較強(qiáng)，就應(yīng)該在審計即將結(jié)束時進(jìn)行盤點(diǎn)，會得到事半功倍的效果；在涉及多家單位時，應(yīng)選擇同步進(jìn)行，一個審計組分成幾個審計小組，協(xié)調(diào)工作，對這些單位同時實(shí)施盤點(diǎn)，避免被審計單位之間相互串通、轉(zhuǎn)移違規(guī)資料。當(dāng)然，以上現(xiàn)金盤點(diǎn)的前提是必須確認(rèn)出納在現(xiàn)場后再說明自己的來意，防止被審計單位以出納外出為名拖延現(xiàn)金盤點(diǎn)時間隱藏審計線索。

（六）銀行賬戶核查法。以銀行賬戶為線索順藤摸瓜。在審計過程中，應(yīng)當(dāng)注意觀察分析被審計單位的賬戶往來情況，并與單位提供的銀行開戶情況和銀行對賬單進(jìn)行核對。如果發(fā)現(xiàn)單位在提供的銀行賬戶以外還有其他賬戶，審計人員應(yīng)對此深查細(xì)究，弄清其資金的來源和去向。另外，對銀行對賬單中一增一減且金額較大的款項，要加以重點(diǎn)關(guān)注。

（七）審計信息共享法。審計機(jī)關(guān)以及內(nèi)設(shè)各部門密切配合，將發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)資料及時互相通報予以查處。日常工作中，雖然審計機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能科室的審計對象、審計范圍各不相同，但被審計單位之間的經(jīng)濟(jì)活動與業(yè)務(wù)往來卻存在著或多或少的聯(lián)系。建立審計機(jī)關(guān)之間以及內(nèi)設(shè)各部門之間的信息共享制度，借助相互間審計發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)和線索，查處“小金庫”。采用此方法有利于整合審計機(jī)關(guān)全員力量，進(jìn)一步集思廣益，在發(fā)現(xiàn)“小金庫”線索方面發(fā)揮著不可替代的作用。

四、審計人員應(yīng)注意的問題

一是要善于觀察。就是對被審單位自然環(huán)境、組織機(jī)構(gòu)、人員分布、作業(yè)流程等情況進(jìn)行觀察，來了解一些線索。

二是要掌握詢問技巧。詢問要講究方式方法，不要直白去問，以閑談、嘮家常的方式，消除對方戒備心理，從交談中發(fā)現(xiàn)漏洞，并善于抓住漏洞，與之進(jìn)行心理較量，有理有據(jù)的查出問題線索。

三是要善于分析。在審計過程中，對于看到的、聽到的表面現(xiàn)象進(jìn)行深刻分析，準(zhǔn)確判斷可能出現(xiàn)的問題類型與范圍。

四是要關(guān)注會計資料以外的各類信息。審計實(shí)施中要關(guān)注被審計單位職能、會議記錄、有關(guān)合同協(xié)議及辦公室會議安排等，這些賬外資料中往往隱藏著會計賬簿里看不到的東西。

五是要對審計情況進(jìn)行公示。讓被審單位同志知道已經(jīng)有審計部門來審計，且知道審計的內(nèi)容、審計人員的工作地點(diǎn)、聯(lián)系電話等，以便其提供審計線索。審計人員切忌到一個單位后，悶坐在辦公室，埋頭于賬本中，到審計結(jié)束被審計單位也沒有多少人知道，要多出來轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，爭取多渠道的獲取外圍的審計信息。

[1]《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（中辦發(fā)[2009]18號）.

[2]《關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》（國辦發(fā)[1995]29號）.

[3]朱堯平.違反財經(jīng)法規(guī)行為審計定性和處理處罰向?qū)?中國時代經(jīng)濟(jì)出版社.