海南省跨縣域國庫模式探討

□文/闕傳保 馬曉英

隨著海南省國庫信息化系統(tǒng)不斷發(fā)展，國庫業(yè)務(wù)無紙化操作的程度越來越高，國庫部門的工作效率和質(zhì)量得到了極大地提高。但由于人力資源不足和基層國庫業(yè)務(wù)分散等原因，基層國庫的履職水平依舊薄弱。為了解決這種困局，根據(jù)海南的實際情況，我們提出組建海南省跨縣域國庫的構(gòu)想，并針對具體情況和可行性分析結(jié)果提出實際操作措施，逐步解決基層國庫人員短缺與履行國庫職責(zé)之間的矛盾。

一、海南基層國庫現(xiàn)狀

（一）人員少，素質(zhì)相對低下。海南基層國庫機構(gòu)現(xiàn)狀不容樂觀，改革顯得十分必要。基層國庫人員老化嚴重，普遍都在40歲以上；學(xué)歷偏低，大專以上學(xué)歷人員更少；數(shù)量不足，基層支庫的國庫專職從業(yè)人員普遍在2～3人，遠遠不能滿足國庫業(yè)務(wù)處理和國庫發(fā)展的需要。

（二）兼崗程度高，資金風(fēng)險防范薄弱。海南基層國庫信息化的迅速發(fā)展，對國庫風(fēng)險防范要求越來越高。隨著國庫信息化的發(fā)展，在國庫內(nèi)控手段中，相當(dāng)一部分人工控制程序被計算機控制所替代。但由于存在大量兼崗、替崗、崗位得不到輪換等人力資源不足的現(xiàn)象，國庫信息化條件下的內(nèi)控程序不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，風(fēng)險反而更大。特別是基層支庫的資金清算方式由原來的中心支庫劃轉(zhuǎn)的方式轉(zhuǎn)變成自行直接劃轉(zhuǎn)，國庫資金風(fēng)險加大。

（三）業(yè)務(wù)分散，國庫履職能力不強?，F(xiàn)階段，海南省基層國庫的監(jiān)管問題越來越凸顯，不能滿足國庫職能發(fā)展的需要。雖然國庫信息化將一部分國庫從業(yè)人員從體力勞動中解放出來，但由于業(yè)務(wù)在各縣市國庫部門間極度分散，再加上各縣市國庫人力資源較少，存在大量的“一人多崗”現(xiàn)象，使國庫人員的國庫工作深度不夠，基本上只是本能地做些國庫業(yè)務(wù)的具體操作，在國庫監(jiān)督與國庫資金管理方面存在不足，更談不上開展深入的國庫課題調(diào)研。

二、跨縣域國庫模式的基本特征

鑒于縣市支行人力資源少、崗位需求又多的情況，海口中心支行進行了大量基層機構(gòu)與崗位整合的嘗試，但是收效不大。為解決目前遇到的實際問題，充分發(fā)揮國庫機構(gòu)履職水平，海南省分庫在充分考慮全轄國庫信息化程度比較高的條件下，提出跨縣域國庫的業(yè)務(wù)處理機構(gòu)模式。其基本特征主要表現(xiàn)為以下方面：

（一）成立跨縣域國庫機構(gòu)部門。根據(jù)地域相近的原則，?？谥行闹性谌》秶鷥?nèi)組建到3～5個處理國庫業(yè)務(wù)的跨縣域國庫機構(gòu)部門。每個跨縣域國庫隸屬當(dāng)?shù)厝嗣胥y行機構(gòu)，業(yè)務(wù)對國家金庫海南省分庫負責(zé)?？缈h域國庫不設(shè)下級機構(gòu)。

（二）監(jiān)督和管理跨縣域的國庫業(yè)務(wù)。在職能方面，跨縣域國庫機構(gòu)負責(zé)該區(qū)域內(nèi)的所有國庫業(yè)務(wù)處理（包括國庫收支業(yè)務(wù)的會計核算和國庫資金管理等），并發(fā)揮對區(qū)域內(nèi)各縣市財政資金的管理和對各縣市征繳機關(guān)、國庫代理機構(gòu)進行監(jiān)督的職能作用?？缈h域國庫作為國庫金庫的下設(shè)機構(gòu)，還需負責(zé)人民銀行總行的各種調(diào)研任務(wù)，接受總行國庫局和省分庫的業(yè)務(wù)考核。

（三）設(shè)立跨縣域的國庫會計核算主體。在國庫會計核算方面，跨縣域國庫機構(gòu)作為一個獨立的國庫會計核算主體對該區(qū)域的國庫會計業(yè)務(wù)進行核算。在國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)和國庫信息處理系統(tǒng)等國庫信息化系統(tǒng)中，單個跨縣域國庫設(shè)立唯一的國庫核算主體代碼。區(qū)域內(nèi)的各縣市級國庫機構(gòu)實體不再存在，在國庫信息化系統(tǒng)中也不單獨設(shè)立國庫會計核算主體代碼。

（四）堅持“一級財政、一級國庫”的原則設(shè)立國庫主體。在對各縣市財政資金的監(jiān)督與管理中，跨縣域國庫機構(gòu)堅持“一級財政、一級國庫”的原則，保證每級財政機關(guān)對應(yīng)一級人民銀行國庫主體，保證每級財政資金歸屬唯一的國庫主體。在國庫信息化系統(tǒng)中，跨縣域國庫實行“一機多庫”的會計核算方式，在每個跨縣域國庫的會計核算主體內(nèi)設(shè)立多個國庫主體，履行多個行政級別的財政資金收支業(yè)務(wù)的會計核算職責(zé)，并確保每一項財政收支的國庫主體歸屬無誤。

（五）設(shè)置跨縣域國庫機構(gòu)崗位?？缈h域國庫設(shè)置國庫會計主管崗、國庫會計核算崗與國庫管理會計崗等崗位。其中，國庫會計核算崗包括國庫會計錄入員和國庫會計復(fù)核員，國庫管理會計崗包括系統(tǒng)管理員、國庫會計分析員和國庫課題調(diào)研員。國庫會計核算崗和國庫管理會計崗都向國庫會計主管崗負責(zé)。

三、跨縣域國庫模式可行性分析

（一）設(shè)立跨縣域國庫的必要性分析

1、“十二五”規(guī)劃中基層國庫職能的定位要求。國庫“十二五”規(guī)劃強化了基層國庫監(jiān)管職能。規(guī)劃要求各級國庫要著力推行國庫會計標(biāo)準(zhǔn)化管理，依法履行國庫監(jiān)管職責(zé)，不斷提高國庫現(xiàn)金管理水平，深入挖掘國庫數(shù)據(jù)資源，不斷提高國庫統(tǒng)計分析能力，逐步將國庫建設(shè)成為現(xiàn)代化的嶄新服務(wù)型國庫。規(guī)劃還提到：在國庫從業(yè)人員中，本科學(xué)歷以上人員將占比達到85%，組織機構(gòu)體系將進一步完善。“十二五”規(guī)劃為加強基層國庫的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、強化基層國庫監(jiān)管職能給出了新的定位。這將對基層國庫在利用現(xiàn)有國庫資源的條件下，很好地履行國庫職能提出了更高的要求。

2、國庫“3T”系統(tǒng)的運行要求?！?T”系統(tǒng)內(nèi)置了系統(tǒng)用戶角色及角色權(quán)限等崗位職責(zé)控制程序、業(yè)務(wù)處理的錄入與復(fù)核不兼容操作的業(yè)務(wù)操作控制程序以及重要事項的會計主管授權(quán)控制程序，因而也基本確定了國庫崗位的需求數(shù)量。根據(jù)系統(tǒng)操作規(guī)程，TCBS系統(tǒng)至少需要設(shè)置6個系統(tǒng)用戶，TMIS系統(tǒng)需要設(shè)置4個用戶，基層國庫在TIPS系統(tǒng)中還需設(shè)置1個用戶。考慮到不同國庫信息系統(tǒng)間可以進行合理兼崗，一個獨立的國庫會計核算主體至少需要8個國庫業(yè)務(wù)人員。這對當(dāng)前各縣市支庫的人力資源造成相當(dāng)大的壓力。

3、國庫內(nèi)控制度的要求。近年來，新的內(nèi)控制度對基層崗位控制提出了更嚴格的要求。《中國人民銀行關(guān)于進一步加強國庫資金管理切實防范國庫資金風(fēng)險的通知》（銀發(fā)［2011］68號）的文件明確規(guī)定：各級國庫必須認真落實好國庫崗位責(zé)任制，必須按規(guī)定建立國庫經(jīng)辦人員、國庫業(yè)務(wù)主管、國庫部門負責(zé)人和國庫主任的內(nèi)控制約機制，并確保崗位間的相互制約、相互控制，不相容崗位職責(zé)不能出現(xiàn)兼職或兼崗情況。制度的規(guī)定為國庫業(yè)務(wù)崗位設(shè)置提供了先決條件，也對國庫崗位的內(nèi)控制度執(zhí)行提出了更高的要求。

（二）現(xiàn)階段國庫可利用資源分析

1、人力資源及機構(gòu)設(shè)置分析。目前，在海南省各級國庫機構(gòu)中有國庫專職人員63人。其中：省分庫有12人，大專以上學(xué)歷占85%；三亞市中心支庫有8人，大專以上學(xué)歷占70%以上；其他縣市支庫國庫專職人員共有43人左右，平均每縣市有2～3人，大學(xué)以上學(xué)歷偏低。全省除?？谑兄行闹旌腿齺喪兄行闹煊歇毩⒌膰鴰鞓I(yè)務(wù)機構(gòu)外，其他縣市支庫都設(shè)在人民銀行營業(yè)室內(nèi)，沒有獨立的國庫業(yè)務(wù)處理機構(gòu)，國庫內(nèi)部管理很難加強。

2、國庫信息化系統(tǒng)資源分析。除代理支庫使用國庫會計核算系統(tǒng)（TBS）或商業(yè)銀行系統(tǒng)外，海南省其他各級國庫現(xiàn)有專門用于處理國庫會計核算的國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）；有專門與財政、稅務(wù)、銀行進行聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)部門間信息共享的國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）；有專門對國庫會計核算信息進行統(tǒng)計分析的國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）；還有用于處理部分紙制稅票信息并實現(xiàn)收入電子信息處理的國庫電子影像系統(tǒng)等，國庫信息化系統(tǒng)優(yōu)勢非常明顯。

3、基層國庫業(yè)務(wù)信息化程度分析。目前，海南省國庫會計核算業(yè)務(wù)信息化程度非常高。國庫收入業(yè)務(wù)基本實現(xiàn)信息化處理。其中：財政收入的80%是通過電子稅票（TIPS稅票信息）的形式將收入款項繳入國庫，財政收入的19%是通過國庫影像系統(tǒng)將稅票信息導(dǎo)入國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)并報解，只有少數(shù)異地稅款的稅票需手工處理。國庫支出和集中支付退回業(yè)務(wù)也全部通過電子聯(lián)網(wǎng)（TIPS信息）實現(xiàn)信息化處理。需要手工處理的國庫會計核算業(yè)務(wù)只有收入退庫以及少量更正和表內(nèi)轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)，其中業(yè)務(wù)量較多的退庫業(yè)務(wù)基本集中在省分庫。用于國庫調(diào)研的相關(guān)財政收支數(shù)據(jù)也可以從TMIS系統(tǒng)中獲取。

（三）跨縣域國庫模式對可用資源的整合優(yōu)勢分析

1、人力資源的整合優(yōu)勢。經(jīng)過跨縣域國庫模式的國庫機構(gòu)重組，除省分庫不進行大范圍機構(gòu)和人事變動外，海南省人行國庫系統(tǒng)在全省范圍內(nèi)組建5個跨縣域國庫機構(gòu)。在充分利用現(xiàn)有國庫人力資源的條件下，每個跨縣域國庫的專職國庫業(yè)務(wù)人員可達到10人左右，其中高素質(zhì)的國庫業(yè)務(wù)人員也可以重新得到配置，可以充分解決目前海南省國庫系統(tǒng)人力資源貧乏的問題。

2、信息系統(tǒng)與會計核算業(yè)務(wù)的整合優(yōu)勢?？缈h域國庫模式改變了每個縣市支庫都設(shè)立一個國庫會計核算主體的狀況，每個跨縣域國庫只設(shè)一個會計核算主體，其國庫信息系統(tǒng)按“一機多庫”的規(guī)則進行設(shè)置、維護和操作。在進行系統(tǒng)參數(shù)變更維護時，只需在跨縣域國庫的會計核算主體內(nèi)進行統(tǒng)一的維護，不必按每個縣市支庫進行單獨調(diào)整，降低國庫信息系統(tǒng)維護的工作量。

由于系統(tǒng)的整合，再加上收支業(yè)務(wù)在國庫信息系統(tǒng)中實現(xiàn)了信息化操作，單個跨縣域國庫收支業(yè)務(wù)的處理時間，相對其轄內(nèi)單個縣市收支業(yè)務(wù)處理的時間也不會增加很多，大大降低了人均工作量。系統(tǒng)與業(yè)務(wù)的整合還可盡量避免人多手雜的問題，降低了國庫信息系統(tǒng)維護和系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作的差錯率，提高國庫工作效率。

3、國庫監(jiān)督管理的整合優(yōu)勢?？缈h域國庫重組后，現(xiàn)有國庫人力資源可以充分滿足每個國庫會計核算主體的內(nèi)控制度要求。每個跨縣域國庫不但能擁有足夠的從事國庫會計核算的業(yè)務(wù)人員，還能滿足單獨設(shè)立統(tǒng)計分析崗、國庫監(jiān)督管理崗和國庫調(diào)研崗的人力資源需求，從而為國庫強化監(jiān)管職能提供了物質(zhì)條件。其次，由于基層國庫實體的存在，可以避免當(dāng)前營業(yè)室對基層國庫監(jiān)管職能的形同虛設(shè)，從而加強基層國庫的監(jiān)督與管理。

（四）設(shè)立跨縣域國庫模式可能出現(xiàn)的問題

1、跨縣域國庫組建的政策制度壓力。國庫組織機構(gòu)的重組需要制度的支持?？缈h域國庫是一種嶄新的基層國庫組織，不僅是其自身組建行為和過程，而且伴其產(chǎn)生的機構(gòu)崗位重新分類、基層國庫內(nèi)部管理、因管轄范圍擴大的對外監(jiān)管與對賬工作以及國庫無紙化業(yè)務(wù)處理等都是需要有制度進行規(guī)范管理的內(nèi)容。

2、國庫管轄空間范圍較大，對部分國庫工作造成不便?？缈h域國庫需要處理3～4個縣市的國庫業(yè)務(wù)，在當(dāng)前紙制與信息并行的情況下，對國庫收支業(yè)務(wù)的紙制憑證傳遞造成相當(dāng)?shù)牟槐?。其次，現(xiàn)階段各級國庫與征繳機關(guān)的對賬也大部分停留在紙質(zhì)對賬階段，沒有真正地運用國庫系統(tǒng)中的電子對賬功能?？缈h域國庫模式也對當(dāng)前采取的對賬方式帶來壓力。

3、機構(gòu)精簡，為人員的調(diào)動帶來較大的壓力。組建跨縣域國庫機構(gòu)必須對目前各縣市的國庫機構(gòu)進行調(diào)整，撤銷各縣市國庫業(yè)務(wù)在該縣人行營業(yè)部辦理的模式，將業(yè)務(wù)集中到跨縣域機構(gòu)進行處理。然而，機構(gòu)的組建還必須解決其人力資源的來源問題。為充分利用當(dāng)前的國庫資源，機構(gòu)重組必須將現(xiàn)階段各縣市的國庫業(yè)務(wù)人員集中到各個跨縣域國庫。但目前各縣市國庫業(yè)務(wù)人員大多不是剛從學(xué)校出來的畢業(yè)生，基本上成家立業(yè)，進行跨縣市的人事調(diào)動不容易。

四、跨縣域國庫模式實施措施

為加強在實際中的可操作性，增強實施的效果，在綜合分析跨縣域國庫的模式特征、當(dāng)前可利用的資源情況、模式對可用資源的整合優(yōu)勢以及組建可能出現(xiàn)的問題后，下面分別針對各種情況提出以下實施措施：

（一）率先制定配套的跨縣域國庫業(yè)務(wù)政策制度。為了能控制基層國庫資金的風(fēng)險，強化國庫監(jiān)督管理職能，在跨縣域國庫成立之初就必須及時制定其配套政策制度。首先，從政策上允許跨縣域國庫的組建。當(dāng)前，沒有任何國庫制度允許國庫組織機構(gòu)可以像企業(yè)一樣將幾個縣市的國庫組織部門合并成一個管轄范圍更大的國庫實體，從而實現(xiàn)對國庫會計核算主體的重組。其次，制定跨縣域國庫組建制度，規(guī)范跨縣域國庫的組建過程，控制組建過程中出現(xiàn)的風(fēng)險。再次，重新制定基層國庫管理與業(yè)務(wù)制度。跨縣域國庫的重組必將導(dǎo)致國庫業(yè)務(wù)處理流程和國庫資金防范風(fēng)險產(chǎn)生變化，需要制度重新進行規(guī)范。

（二）重新定位基層國庫機構(gòu)的角色與職能。目前，基層國庫職能主要局限在國庫收支業(yè)務(wù)的會計核算和部分對外監(jiān)管方面，遠遠不能滿足“十二五”規(guī)劃對國庫職能發(fā)展的要求，必須進行重新定位。首先，跨縣域國庫的重組必須在考慮“十二五”規(guī)劃的前提下，組建獨立的基層國庫實體，并將其確定為唯一的國庫會計核算主體，承擔(dān)區(qū)域內(nèi)縣市的國庫會計核算、國庫資金管理及國庫對外監(jiān)管等國庫職能；其次，將區(qū)域內(nèi)單個縣市國庫確定為一個國庫主體，并將其定位為跨縣域國庫會計核算主體內(nèi)的一個核算組成部分，用于歸集對應(yīng)級別的財政收支數(shù)據(jù)信息。

（三）采取合理的機構(gòu)整合尺度。首先，在充分考慮工作便利的條件下，根據(jù)全省的管轄面積大小以及各市縣間距離的長短等因素，將全省跨縣域國庫的個數(shù)確定為5個（除省分庫），每個跨縣域國庫管轄3～4個縣市的國庫業(yè)務(wù)；其次，并根據(jù)“中心輻射”的原理，將每個區(qū)域的中心位置選定為跨縣域國庫機構(gòu)所在地，將離中心位置2個小時車程的縣市作為跨縣域國庫的管轄范圍；再次，為確保全省跨縣域國庫組建工作的順利進行和控制組建過程中出現(xiàn)的風(fēng)險，全省跨縣域國庫機構(gòu)的組建工作不能一次性完成，必須合理確定組建的時間尺度，保證做到“成功一個后，再組建一個”。

（四）確定跨縣域國庫的崗位及崗位職責(zé)。為充分履行國庫職能，跨縣域國庫應(yīng)改變現(xiàn)階段的崗位設(shè)置，調(diào)整崗位職責(zé)。首先，將國庫部門真正地視為一個獨立的財務(wù)部門，按現(xiàn)代財務(wù)會計制度的標(biāo)準(zhǔn)對其進行崗位設(shè)置和崗位職責(zé)的分配。根據(jù)現(xiàn)代財務(wù)會計制度標(biāo)準(zhǔn)，跨縣域國庫機構(gòu)可分別設(shè)立會計核算崗，包括業(yè)務(wù)錄入員和業(yè)務(wù)復(fù)核員，主要負責(zé)原始憑證的審核及國庫會計核算系統(tǒng)的操作；管理會計崗，包括負責(zé)國庫所有信息系統(tǒng)維護的系統(tǒng)管理員、負責(zé)統(tǒng)計分析的會計分析員和課題調(diào)研的國庫調(diào)研員；會計主管崗，負責(zé)管理國庫會計事務(wù)。其次，為節(jié)省人力資源的占用，在國庫信息系統(tǒng)中取消國庫負責(zé)人崗位，其對角色、角色權(quán)限等用人權(quán)限的審批轉(zhuǎn)移到會計主管崗職責(zé)中。

（五）合理配置跨縣域國庫的人力資源?？缈h域國庫機構(gòu)人力資源解決方案必須堅持“經(jīng)濟、合理、高效”的原則。首先，必須充分利用海南省現(xiàn)有的人力資源。為減輕阻力，大部分國庫人員可以按“就近”的原則進行調(diào)動，并對調(diào)動的員工進行一定的經(jīng)濟補償；其次，對一些調(diào)動特別困難的人員可以在原營業(yè)室內(nèi)進行置換，將一些新近的畢業(yè)生作為國庫人員調(diào)入跨縣域國庫；再次，為增加國庫人力資源系統(tǒng)的新鮮血液，可以進行社會招聘，將合格的社會人員錄入跨縣域國庫系統(tǒng)；最后，在跨縣域國庫成立之初，應(yīng)該集全省國庫之力進行支援，以確保機構(gòu)成立一段時間之后，其人力資源配置與國庫業(yè)務(wù)處理都保持在穩(wěn)定狀態(tài)。

（六）優(yōu)化整合各縣市支庫的國庫業(yè)務(wù)。國庫機構(gòu)重組應(yīng)對當(dāng)前各縣市支庫的業(yè)務(wù)進行優(yōu)化，減少人均國庫業(yè)務(wù)量，提高業(yè)務(wù)的信息化處理水平。首先，重組后的基層國庫應(yīng)盡量減少需要手工處理的業(yè)務(wù)，將目前需要大量手工處理的收入退付業(yè)務(wù)、國債業(yè)務(wù)上收省分庫，降低手工業(yè)務(wù)處理時間；其次，在國庫信息系統(tǒng)中，按跨縣域國庫設(shè)立國庫會計核算主體，實行“一機多庫”的業(yè)務(wù)處理模式，將收入電子信息處理、系統(tǒng)維護等業(yè)務(wù)集合在一起，統(tǒng)一進行一次性處理，從而實現(xiàn)降低跨縣域國庫的人均工作量。

（七）使用先進的國庫業(yè)務(wù)處理手段。為規(guī)避跨縣域國庫模式的局限性，跨縣域國庫應(yīng)與相關(guān)單位協(xié)調(diào)，采取專業(yè)、電子信息的方式突破空間距離的限制。首先，在充分利用國庫信息化的條件下，運用市場化的手段將各種紙質(zhì)憑證的傳遞工作外包給專業(yè)、安全、經(jīng)濟、快捷的物流公司承擔(dān)；其次，在目前國庫信息化基礎(chǔ)上，積極采取無紙化處理國庫業(yè)務(wù)的方式，并開發(fā)出新的國庫對賬軟件，擺脫對紙質(zhì)資料的依賴。

（八）撤并國庫代理機構(gòu)。首先，除洋浦代理支庫使用TBS系統(tǒng)外，其他代理國庫的商業(yè)銀行基本使用自己的業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理國庫業(yè)務(wù)，與國庫機構(gòu)使用信息系統(tǒng)不一致，收支業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不能被國庫部門直接采用。即使在轉(zhuǎn)換成國庫信息后，也會造成國庫收支信息存在時間上的誤差，導(dǎo)致決策的失誤；其次，商業(yè)銀行處理國庫業(yè)務(wù)人員的素質(zhì)參差不齊，并且經(jīng)常對處理國庫業(yè)務(wù)人員進行換崗，造成沒有真正熟悉國庫業(yè)務(wù)的從業(yè)人員，容易導(dǎo)致國庫資金發(fā)生風(fēng)險，或致使國庫信息采集有誤。因此，為避免此類情況繼續(xù)發(fā)生，跨縣域國庫重組后，國庫部門可以利用跨縣域國庫的優(yōu)勢，撤并國庫代理機構(gòu)，將代理的國庫業(yè)務(wù)并入跨縣域國庫。

[1]中國人民銀行國庫局編.國家金庫制度選編（第7輯）.

[2]中國人民銀行國庫局編.國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)操作手冊.