代建制模式下招標(biāo)選擇代建單位的風(fēng)險(xiǎn)及控制

□文/杜 濤 高俊芳 楊敏捷

代建制在我國(guó)作為工程建設(shè)管理改革的新起點(diǎn)，已經(jīng)從起步探索階段，正在進(jìn)入不斷完善和逐步推廣階段，并且在政府投資領(lǐng)域中取得了很大成效。在代建制模式推行中采用招投標(biāo)方式選擇代建單位是代建制模式的發(fā)展趨勢(shì)，然而，招標(biāo)選擇代建單位的過(guò)程中存在著大量的風(fēng)險(xiǎn)，影響代建單位的代建積極性和項(xiàng)目代建的效果，一定程度上制約了代建制模式的進(jìn)一步推廣。因此，研究和控制招標(biāo)選擇代建單位的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為推進(jìn)代建制模式的重要任務(wù)。

一、代建制模式下招標(biāo)選擇代建單位的作用

2004年7月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)出臺(tái)了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)［2004］20號(hào)文），決定中要求對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，對(duì)政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目進(jìn)行投資管理和建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。

項(xiàng)目“代建制”是相對(duì)于以往傳統(tǒng)的政府項(xiàng)目“自建制”而言的。長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資項(xiàng)目的管理和建設(shè)模式通常是由政府有關(guān)部門抽調(diào)人員成立“籌建處”、“指揮部”、“項(xiàng)目辦”，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期報(bào)批立項(xiàng)、施工建設(shè)實(shí)施、組織竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)管理。而這樣的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)可能不具有更專業(yè)化、系統(tǒng)化的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目的建設(shè)管理中，處理各種施工和合同管理問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)和能力不夠豐富，最終將會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目管理水平不高、投資效益低下。政府投資項(xiàng)目采用“代建制”模式后可以克服傳統(tǒng)管理模式所帶來(lái)的種種弊端，同時(shí)選擇專業(yè)的代建單位可以避免外行管內(nèi)行的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)向社會(huì)化和專業(yè)化管理的重要轉(zhuǎn)變，以保證工程質(zhì)量、提高投資效益。

二、招標(biāo)選擇代建單位中的風(fēng)險(xiǎn)分析

目前，代建制模式選擇代建單位主要通過(guò)招標(biāo)方式。由于代建制模式在我國(guó)還處在探索過(guò)程，法規(guī)和管理機(jī)制還不完善，招標(biāo)選擇代建單位存在眾多風(fēng)險(xiǎn)，主要?dú)w納如下：

（一）道德與誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。招標(biāo)方式選擇代建單位涉及到委托方、被委托方（招標(biāo)機(jī)構(gòu)）和投標(biāo)人（代建單位）三方，它們之間都存在道德和誠(chéng)信的風(fēng)險(xiǎn)。

1、委托人和被委托人之間的道德與誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。委托方可能授意給被委托方某種信息或意愿，操縱招標(biāo)結(jié)果，導(dǎo)致中標(biāo)的代建單位，并非是信譽(yù)最好，實(shí)力最強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)最豐富的競(jìng)爭(zhēng)者，給代建項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，這是委托方出現(xiàn)的道德誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。

2、投標(biāo)人之間的道德與誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。投標(biāo)人之間為了實(shí)現(xiàn)各自的利益，通過(guò)各種形式的串標(biāo)、圍標(biāo)，形成相互之間的利益共同體，達(dá)成某種默契，然后，通過(guò)招標(biāo)的合法程序中標(biāo)。在這種背景下選擇的代建單位，導(dǎo)致代建項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。這是投標(biāo)人出現(xiàn)的道德誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。

3、招標(biāo)機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人之間的道德與誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。招標(biāo)機(jī)構(gòu)有可能受利益驅(qū)使，和投標(biāo)人串通，違背招投標(biāo)法律法規(guī)，向某一特定的潛在投標(biāo)人泄漏有可能影響到公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)信息，使其中標(biāo)后從中分羹。而中標(biāo)后的代建單位，要將利益風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到將來(lái)的代建項(xiàng)目中去。這是招標(biāo)機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人之間的道德與誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。

（二）招投文件的風(fēng)險(xiǎn)。招標(biāo)文件內(nèi)容編制風(fēng)險(xiǎn)。招標(biāo)文件內(nèi)容的全面、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、合理直接影響委托方對(duì)代建單位的選擇和代建單位對(duì)代建目標(biāo)和要求認(rèn)識(shí)程度。即關(guān)系到能否選擇到一個(gè)實(shí)力強(qiáng)和信譽(yù)好的代建單位，關(guān)系到將來(lái)合同條款的約定，關(guān)系到雙方在項(xiàng)目實(shí)施中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的劃分。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)代建項(xiàng)目還沒(méi)有統(tǒng)一的招標(biāo)文件版本，招標(biāo)文件中的合同條款也沒(méi)有統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，雙方的權(quán)利、義務(wù)只能是根據(jù)委托方的要求擬定，難免有考慮不夠全面，出現(xiàn)疏漏現(xiàn)象，給將來(lái)項(xiàng)目代建的執(zhí)行帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。評(píng)標(biāo)專家對(duì)招投標(biāo)法律法規(guī)的熟悉程度、專業(yè)水準(zhǔn)以及評(píng)標(biāo)技巧和職業(yè)道德，決定著評(píng)標(biāo)過(guò)程和評(píng)標(biāo)結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)。而項(xiàng)目代建單位評(píng)標(biāo)專家的專業(yè)要涵蓋法律、咨詢、造價(jià)、項(xiàng)目管理、工程施工、合同管理、經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)等諸多方面，能力與水平要求非常高。根據(jù)目前的專家?guī)旖Y(jié)構(gòu)，完成代建項(xiàng)目的評(píng)審工作，顯然存在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，如果評(píng)標(biāo)專家由于主觀原因，違背職業(yè)道德，偏離招投標(biāo)法規(guī)和評(píng)標(biāo)辦法，都有可能給代建項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）代建單位資質(zhì)設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)。代建單位的資質(zhì)設(shè)定對(duì)選擇代建單位同樣存在風(fēng)險(xiǎn)。資質(zhì)設(shè)定過(guò)高，有可能把一些綜合實(shí)力最強(qiáng)的代建單位拒之門外；資質(zhì)設(shè)定低，有可能魚目混珠，使能力、經(jīng)驗(yàn)不是最優(yōu)的代建單位中標(biāo)。況且，國(guó)家目前還沒(méi)有代建單位的綜合資質(zhì)認(rèn)定。工程咨詢資質(zhì)目前由國(guó)家發(fā)改委審定，工程造價(jià)、監(jiān)理、施工資質(zhì)由國(guó)家住建部審定，工程施工實(shí)力強(qiáng)的單位可能沒(méi)有工程咨詢資質(zhì)；工程監(jiān)理實(shí)力強(qiáng)單位可能沒(méi)有工程造價(jià)咨詢資質(zhì)；而有工程造價(jià)、工程咨詢資質(zhì)的單位又可能沒(méi)有工程施工資質(zhì)，這樣給選擇代建單位帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。

（五）配套法規(guī)不完善帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。招標(biāo)選擇代建單位需要一系列相關(guān)政策法規(guī)的約束和指導(dǎo)，否則在執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有制度保障。目前，工程建設(shè)項(xiàng)目的施工和貨物招標(biāo)，分別有國(guó)家七部委頒發(fā)的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》和《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》；工程建設(shè)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)等服務(wù)招標(biāo)，有國(guó)家八部委頒發(fā)的《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》。同時(shí)，地方還配套出臺(tái)了一系列相關(guān)實(shí)施細(xì)則，唯獨(dú)代建制項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，至今沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)范性文件，必將對(duì)實(shí)施環(huán)節(jié)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

三、招標(biāo)選擇代建單位的風(fēng)險(xiǎn)控制

（一）建立道德誠(chéng)信信息平臺(tái)。針對(duì)可能出現(xiàn)的道德誠(chéng)信缺失風(fēng)險(xiǎn)，一方面要加強(qiáng)對(duì)委托方和被委托方的道德誠(chéng)信教育，使其做到自律約束。尤其是對(duì)被委托方，要強(qiáng)化職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的約束和誠(chéng)信約束，一旦出現(xiàn)道德誠(chéng)信缺失行為，將按照招投標(biāo)法律責(zé)任對(duì)其懲戒；另一方面政府相關(guān)部門要強(qiáng)化監(jiān)管作用，要建立統(tǒng)一的道德誠(chéng)信體系信息平臺(tái)，對(duì)于投標(biāo)單位的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，列入黑名單，并在今后一年內(nèi)或一定時(shí)期內(nèi)暫停其投標(biāo)資格，使其為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為付出成本。

（二）招標(biāo)文件規(guī)范化。政府主管部門研究代建項(xiàng)目統(tǒng)一的招標(biāo)文件版本，制定統(tǒng)一可供參考合同條款；招標(biāo)文件中應(yīng)相對(duì)淡化投標(biāo)報(bào)價(jià)所占權(quán)重比例，更多權(quán)重應(yīng)當(dāng)是對(duì)代建單位項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)的資質(zhì)、能力與經(jīng)驗(yàn)、項(xiàng)目管理大綱、工程實(shí)施細(xì)則、風(fēng)險(xiǎn)控制、合同管理等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容提出具體要求?？傊?，招標(biāo)文件應(yīng)該是委托人意愿的真實(shí)表達(dá)和體現(xiàn)，是選擇專業(yè)化水平高、技術(shù)力量強(qiáng)、履約信譽(yù)好的代建單位的重要文件。

（三）建立代建制項(xiàng)目專家?guī)?。針?duì)代建項(xiàng)目招投標(biāo)的復(fù)雜性和特殊性，涉及專業(yè)領(lǐng)域廣這一特點(diǎn)，對(duì)評(píng)標(biāo)專家的專業(yè)技能和知識(shí)、能力要求更高，因此建議有關(guān)部門應(yīng)建立專門的代建項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家?guī)?，使更多專業(yè)豐富、有代建項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的專家入庫(kù)。這樣，選擇代建單位的評(píng)標(biāo)工作才不至于流于形式。

（四）配套出臺(tái)代建制項(xiàng)目資質(zhì)管理辦法。根據(jù)代建項(xiàng)目的特征，科學(xué)合理地確定代建單位的資格標(biāo)準(zhǔn)，使真正有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)又滿足資質(zhì)條件的代建單位入選。鑒于目前國(guó)家有關(guān)部委資質(zhì)管理的現(xiàn)狀，建議國(guó)家發(fā)改委、住建部等部門共同出臺(tái)代建單位的資格標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見或規(guī)定，作為選擇代建單位的法律法規(guī)依據(jù)。

（五）代建制項(xiàng)目招投標(biāo)配套政策。自2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于投資體制改革的決定》至今，沒(méi)有一部指導(dǎo)代建項(xiàng)目招投標(biāo)的辦法或細(xì)則，因此國(guó)家有關(guān)部委應(yīng)當(dāng)在廣泛調(diào)研和了解各地代建項(xiàng)目開展情況的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)相關(guān)的配套政策，指導(dǎo)代建制的健康發(fā)展。

[1]向強(qiáng)，杜蕾.代建制的風(fēng)險(xiǎn)與防范措施[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2005.4.

[2]逄萍，董海燕，牟成崗.政府投資項(xiàng)目代建制的思考[J].中國(guó)審計(jì)，2008.22.

[3]馬云玲，董迎娜.政府投資項(xiàng)目代建制的風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)防范[J].中國(guó)工程咨詢，2008.5.