城鎮(zhèn)化進程中的地方政府融資問題

□文/劉延杰 王 娟

實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是我國現(xiàn)代化建設的重要任務，如何推進城鎮(zhèn)化進程成為各界關注的焦點。當前，隨著城鎮(zhèn)大批住宅和城市基礎設施項目的建成和投入使用，帶動了相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拉動了經(jīng)濟增長，但與此同時，城市現(xiàn)代化建設中，各地都不同程度地存在著公共財力不足、進一步改革城建投融資體制的問題。

一、地方政府融資必要性分析

地方政府融資，是指以地方政府為主體，以信用為手段，以實現(xiàn)特定政策為目的，為實現(xiàn)地方經(jīng)濟增長和社會發(fā)展目標而進行的資金融通活動。

（一）市場失靈與政府干預。根據(jù)經(jīng)濟學理論，在完全競爭市場上，由于價格和競爭等市場機制的作用，廠商和消費者在追求自身利益最大化的過程中，自愿達成了雙方均能接受的合約，商品的價格達到了均衡，市場使資源得到了合理配置，能夠?qū)崿F(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。但現(xiàn)實中并不存在真正意義上的完全競爭市場，因而市場優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟效率的作用受到了限制——市場失靈了。公共產(chǎn)品供給不足是城市建設中市場失靈的突出表現(xiàn)。公共產(chǎn)品一般具有一次性投資需求大、建設周期長、回收緩慢、預期利潤低或經(jīng)濟效益外溢的特點，因此私人投資意愿較低，但其社會收益大，需要政府介入來實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（二）現(xiàn)實發(fā)展的需要。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國城市化率從1978年的17.92%提高到2009年的46.59%。而根據(jù)國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃，2020年城市化率將達到60%。根據(jù)這一預測，平均每年至少有1，000多萬人口要進入城鎮(zhèn)生活，這對城市基礎設施投資建設提出了集中的、大規(guī)模的需求。而現(xiàn)實情況是，地方政府財力相對薄弱，大部分收入都為正常的預算支出所占用。同時，2009年為應對國際金融危機，中央政府迅速反應，4萬億元救市計劃出臺。這一計劃大概需要20萬億元左右的配套資金加以配合實施。很明顯，城市建設投資存在一個相當大的資金缺口，這一缺口的存在就決定了目前我國地方政府的融資需要。

二、地方政府融資現(xiàn)狀分析

地方政府融資方式有很多，但地方政府融資平臺貸款無論是在債務規(guī)模還是地方政府使用意愿上都處于絕對主導地位，因此本文也主要分析地方政府依托融資平臺進行的融資。所謂地方政府融資平臺，主要是政府搭建的，通過注入資本金、劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)和股權(quán)、授權(quán)經(jīng)營等方式，包裝出一個從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達到融資標準的公司，以實現(xiàn)籌集資金的目的，用于城市重大基礎設施建設、電網(wǎng)改造、民生工程、醫(yī)療衛(wèi)生和教育事業(yè)發(fā)展、節(jié)能減排和生態(tài)建設工程等項目的大規(guī)模投資。

（一）融資規(guī)模與構(gòu)成。關于地方政府融資債務的規(guī)模，至今還沒有官方的最終統(tǒng)計數(shù)據(jù)公布。中金公司研究報告估計，2009年末地方政府融資平臺貸款余額約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元，預計2010年和2011年后續(xù)貸款約為2～3萬億元，2011年底貸款余額達到約10萬億元。

地方政府融資平臺最早產(chǎn)生于1998年，多集中于省級政府，2008年金融危機后，平臺的層級逐步向下擴展，由省級政府向地市級、區(qū)縣級政府移動，甚至集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設立了政府融資平臺。據(jù)央行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)，全國有3，800多家地方融資機構(gòu)，其中有70%集中在區(qū)縣級政府。

（二）地方政府融資主要方式。地方政府融資平臺最主要的融資途徑是銀行貸款，達到總?cè)谫Y金額的85%左右。地方政府通過財政性資金注入、土地收益、注入資產(chǎn)以及賦予特許經(jīng)營權(quán)等方式對融資平臺進行扶持，在地方政府承諾、地方人大同意納入地方財政預算確保還本付息的前提下，獲得國家開發(fā)銀行及國有商業(yè)銀行的貸款。

（三）地方政府融資用途。資金的使用主要有三方面:一是投資于完全沒有收入的公益性建設項目，如城市道路和橋梁、城市綠化、廣場、大型引水工程、公共文化設施等。這類項目既需要財政注入資本金，并通過向銀行貸款滿足建設資金的需要，也要財政償還建設性貸款的本息；二是投資于有少量的經(jīng)營性收入的準公益性建設項目，這些項目不能完全自負盈虧，除了項目資本金需要財政投入以外，還需要財政在盈虧上給予差額補貼，主要包括地鐵、城市綜合開發(fā)等項目；三是投資于經(jīng)營性項目，如開發(fā)新區(qū)、建設高速公路以及城市供水、供電、供熱、供氣等，這類政府投資公司或開發(fā)公司可以自負盈虧，只有項目資本金靠財政來投入，其余主要通過向銀行貸款等途徑來滿足項目建設所需資金，并可以用項目建成后產(chǎn)生的收益來償還銀行貸款的本息。

三、存在的主要問題

地方政府融資平臺是我國投融資領域的重大機制創(chuàng)新，滿足了經(jīng)濟建設快速發(fā)展的巨大資金需求，彌補了地方政府財力不足的缺陷，大大推進了我國的城鎮(zhèn)化進程。但由于對地方政府融資平臺的經(jīng)營、融資行為缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管和規(guī)范，融資平臺經(jīng)營中存在一些需要關注的問題。

（一）管理體制不健全，多頭管理，多頭授信。地方政府融資決策主體多樣化、多頭管理，是地方政府融資體制層面的問題。地方政府基礎設施等項目的建設往往牽涉到不同的部門，從而地方融資平臺往往歸口不同政府部門。交通投資平臺隸屬于交通部門，建設投資平臺歸屬于發(fā)改委，土地儲備類平臺公司又可能是國土部門管理。各部門為了自身的利益，爭相成立融資平臺，在融資前也沒有與財政部門進行充分事先溝通，不受地方政府預算約束，也沒有一個部門去協(xié)調(diào)和約束。不僅如此，地方政府往往就同一個項目（或打包項目）通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，導致地方政府的財力與其擔保和債務償還的資金規(guī)模不匹配。

（二）市場化程度低，融資渠道過于單一。我國地方政府融資平臺由政府獨資或控股，市場化程度很低，融資平臺貸款的主要來源是銀行信貸，其他融資形式發(fā)展不充分。2009年一些城投公司在銀行間市場發(fā)行了中期票據(jù)。這些資金可以像企業(yè)債券那樣作為投資項目的資本金，但由于資金規(guī)模有限，與地方政府投資需求差距甚遠。而在國際上被普遍運用的項目融資模式，如 BOT、TOT、BT、PPP 等，在我國應用程度也不高。此外，信托股權(quán)投資方式近年來比較受地方政府歡迎，但受總的融資規(guī)模的限制，目前仍難成氣候。

（三）風險管控不到位，債務預警機制缺失。一些地方政府并沒有對債務風險進行有效的管理和控制。出于多方面的原因，財政無法及時準確地把握債務總額以及各期應償還的債務本息情況。在沒有納入預算管理的情況下，財政也往往難以及時安排充足的資金。此外，在實際操作中，地方政府脫離實際，為獲取更多的貸款資金而進行與本級財力不匹配的擔保的現(xiàn)象并不少見。目前的問題是，地方財政擔保和人大出具的承諾函的效力仍在爭論當中。一旦被認定無效或者今后不再具有法律效力，對地方政府和銀行來說都是一個不小的沖擊。此外，地方政府不同的平臺交叉擔?，F(xiàn)象也不少見，一旦某個公司出現(xiàn)風險，連帶的風險就比較大。同時，由于地方政府融資缺乏有效的債務預警機制，往往出現(xiàn)地方政府進行與本級財政不相匹配的融資情況。

（四）過度依賴土地出讓收入，債務償還機制缺失。地方政府融資資金的投向大多是公共性項目或準公共性項目，這些項目本身產(chǎn)生現(xiàn)金流的能力比較弱，依靠預期收益難以滿足還款需要。為了應對這一問題，地方政府通常在土地上做文章，直接將國有土地收儲、開發(fā)和使用權(quán)劃給平臺，在進行一定的整理開發(fā)之后予以轉(zhuǎn)讓，以土地預期出讓收入作為償債來源。此前，國有土地使用權(quán)出讓收入作為地方政府性基金，長期游離于政府預算之外，使得地方政府對“賣地收入”支配始終得不到應有的監(jiān)督。在實際操作中，違規(guī)用土地擔保取得貸款現(xiàn)象非常普遍。2010年，中央和地方預算草案首次將國有土地使用權(quán)出讓收入納入預算。根據(jù)規(guī)定，土地轉(zhuǎn)讓收入多數(shù)都是專款專用，與公共財政預算是分開的，即當?shù)夭荒苣猛恋爻鲎屖杖敫阋话阈缘拈_支。從這一政策可以看出，中央政府加強了對地方土地出讓收入的管理，通過納入預算的方式，接受人大的監(jiān)督，從而達到規(guī)范地方政府“土地財政”的目的。另外，地方政府用土地收益作抵押融資，也有推高地價房價的嫌疑。在房地產(chǎn)市場走弱的情況下，債務的風險就會集中凸顯出來。

四、政策建議

（一）規(guī)范運作，有保有壓。首先，對當前平臺企業(yè)的融資狀況進行清理，規(guī)范地方政府擔保行為。對不符合法律規(guī)定的“交叉擔?！?、“重復擔?！庇枰匀∠?，對超過風險警戒水平的擔保進行適當處理；建議對地方人大承諾的有效性設立一個時間點，在此之后地方人大的承諾函不再有效，之前的承諾也盡快處理好；其次，區(qū)別對待，有保有壓。對于“?！弊?，一方面指對一些資產(chǎn)優(yōu)良、負債水平較低的平臺企業(yè)允許繼續(xù)融資，并充分發(fā)揮其示范作用，引導其他平臺企業(yè)改革；另一方面指“保續(xù)建”，由于公共項目建設周期一般比較長，融資資金往往也難以一步到位，因此對于一些在建中的合理的項目，應當予以重點關注，其后續(xù)的資金投入也應當及時跟上，以防止出現(xiàn)“半拉子”工程，造成更大的風險。而“壓”字，則表明要從宏觀層面著手，適當控制地方政府的投融資沖動，在保證中央經(jīng)濟刺激方案順利實施的情況下，對于一些重復建設項目、不具有經(jīng)濟利益和社會利益的“面子工程”堅決予以停建或者停止審批；對于平臺企業(yè)的融資行為也要綜合考慮，不能一味地向銀行貸款而不考慮自身的財政狀況和還款能力，杜絕“管借不管還”現(xiàn)象。

（二）實踐和創(chuàng)新項目融資模式。國外地方政府融資的成功經(jīng)驗主要表現(xiàn)為融資模式的多樣化，既有來自地方政府的財政投入，也可以發(fā)行地方政府債券，還可以采取一些靈活的模式吸引社會資本，以及采取上市融資、BOT、ABS等模式。由于經(jīng)營性平臺所承擔的項目為具有部分經(jīng)營性收入的準公益性項目以及經(jīng)營性項目，可以充分吸引社會資本的參與，運用和實踐BOT、TOT、BT、BOO等模式；而公益性融資平臺則需開拓思路，可以考慮引入PPP模式，即政府將公益性基礎設施建設項目交給社會資本經(jīng)營，并租賃已建設好的項目，然后再通過特許權(quán)協(xié)議安排，政府將所租賃的項目委托私人部門運營。此外，BT模式也可以減少政府前期建設壓力?？傊椖咳谫Y能充分利用社會資本進行基礎設施建設和經(jīng)營，并發(fā)揮私人資本在某些方面具有的低成本和高效率優(yōu)勢，在一定程度上實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（三）建立完備的風險防控和債務預警機制。應逐步建立有效的風險防控機制和債務預警機制。對于經(jīng)營性融資平臺，應當以完善企業(yè)治理為根本，逐步引入市場化運營機制，完善企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保持合理的負債水平，通過建立監(jiān)事會和內(nèi)部審計委員會管控和約束企業(yè)不合理的融資行為。對于公益性平臺企業(yè)，則應通過“決策+監(jiān)管+平臺”的融資模式，通過納入地方政府預算，在地方人大和審計部門的監(jiān)管下，嚴格按照政府債務風險控制標準審核其舉債行為和規(guī)模，從而有效控制地方政府債務規(guī)模的無序擴大，防范可能出現(xiàn)的政府債務風險以及連帶的金融風險。此外，要研究建立一套符合我國國情的債務預警指標體系，對于公益性平臺企業(yè)融資導致指標過高的情況，要加大還款力度，使得風險回歸到可控的區(qū)間內(nèi)。

（四）標本兼治，繼續(xù)推進分稅制改革。地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配是導致地方政府融資動機高漲的重要原因之一。從長遠來看，要從財政體制改革入手，逐步推進分稅制改革，賦予地方政府穩(wěn)定的稅基，努力實現(xiàn)地方政府財權(quán)和事權(quán)相匹配。

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