我國(guó)公務(wù)員薪酬制度公平化探討

□文/王效珍

一直以來(lái)，我國(guó)公務(wù)員的薪酬安排混亂、復(fù)雜。不僅在于薪酬水平偏低，也在于結(jié)構(gòu)的不合理。這種不透明狀態(tài)對(duì)于中國(guó)的公眾而言很容易產(chǎn)生疑惑，政府工作人員作為政府關(guān)注的焦點(diǎn)，其示范作用具有不可忽視的影響力。因此，建立一種清晰、簡(jiǎn)單的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，制定一種政府工作人員在獲取薪酬方面的游戲規(guī)則具有特殊意義。同時(shí)，還可以促使公務(wù)員在制度進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)上更加廉潔奉公。

一、我國(guó)公務(wù)員薪酬制度存在的問(wèn)題

我國(guó)老百姓對(duì)公務(wù)員的收入一直以來(lái)存在著諸多疑惑，比如在我國(guó)，公務(wù)員薪酬制度是不是能準(zhǔn)確反映公務(wù)員的人力資本價(jià)值？合理的薪酬制度是不是有助于公民及相關(guān)部門(mén)對(duì)公務(wù)員的合理界定？其實(shí)，這些也都是學(xué)術(shù)界需要審視的問(wèn)題。

（一）薪酬標(biāo)準(zhǔn)界定模糊。公務(wù)員薪酬指的是在約束條件下公務(wù)員的人力資本價(jià)值。這里所謂的約束條件是指一國(guó)的總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模與國(guó)民收入水平。我國(guó)各級(jí)政府公務(wù)員的薪酬水平既沒(méi)有通過(guò)法律渠道確定下來(lái)，也沒(méi)有公平、明確地公布于眾。但是，由于公務(wù)員行使的是公共權(quán)利，支配的是公共資源，他們的收入來(lái)自于納稅人的繳稅，因而公眾有權(quán)利了解公務(wù)員的收入水平。然而，從目前我國(guó)實(shí)行的公務(wù)員薪酬制度中工資標(biāo)準(zhǔn)很明確，體現(xiàn)出了國(guó)家規(guī)定的基礎(chǔ)工資和補(bǔ)貼，但事實(shí)上，明確的這一部分僅僅占總體薪酬的一部分，其他部分就是各種名目的補(bǔ)貼，其中既包括國(guó)家補(bǔ)貼，也包括了省市補(bǔ)貼，甚至還包括了不少單位補(bǔ)貼。由于各種補(bǔ)貼是不明確也不透明的，而且在不同地域存在不小的差異，所以導(dǎo)致公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)界定模糊的現(xiàn)狀。

（二）薪酬內(nèi)部結(jié)構(gòu)混亂。我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬主要包括基本工資、國(guó)家補(bǔ)貼、地方性補(bǔ)貼、單位補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金以及社會(huì)福利，其中每個(gè)大項(xiàng)目中又包括了許多子項(xiàng)目。內(nèi)部結(jié)構(gòu)名目繁多混亂。公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)具有極大的隨意性?？傮w來(lái)說(shuō)，到目前為止我國(guó)尚未建立起一套科學(xué)、統(tǒng)一的公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)。

（三）薪酬體系不清晰。薪酬體系指的是各級(jí)公務(wù)員之間的薪酬結(jié)構(gòu)，換句話(huà)說(shuō)是公務(wù)員工資的外部結(jié)構(gòu)。我國(guó)公務(wù)員的工資級(jí)別在建國(guó)之初劃分的比較清楚，大致為24個(gè)級(jí)別，但是到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于工資水平的制定趨向于平均分配，因而，每個(gè)級(jí)別之間的差距并不大，尤其是下層公務(wù)員之間級(jí)別差距幾乎為零，顯然這種薪酬體系不能反映出公務(wù)員之間的真實(shí)業(yè)績(jī)。改革開(kāi)放以后，雖然薪酬體系經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，各級(jí)公務(wù)員之間的薪酬差距逐漸拉大，但是，薪酬體系中結(jié)構(gòu)混亂現(xiàn)象沒(méi)有得到徹底改觀，尤其是高級(jí)公務(wù)員的薪酬仍然與其他層次不甚明顯。

（四）薪酬區(qū)域差別明顯。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的區(qū)域薪酬水平也高，這些差異集中表現(xiàn)為區(qū)域補(bǔ)貼的不同。比如，廣東省機(jī)關(guān)和廣州市機(jī)關(guān)的廳級(jí)公務(wù)員的津貼可以達(dá)到每月 5，000～6，000元，處級(jí)公務(wù)員的津貼每月也有4，000元，而在經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較低的中部地區(qū)的山西省，廳級(jí)公務(wù)員的津貼為2，900元，處級(jí)公務(wù)員的津貼僅為2，200元。津貼在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)已經(jīng)成為公務(wù)員的主要收入來(lái)源，部分發(fā)達(dá)地區(qū)甚至利用行政手段為本地公務(wù)員制定了更高的工資標(biāo)準(zhǔn)，以吸引素質(zhì)更高的公務(wù)員。不難想象照這樣發(fā)展下去，區(qū)域差別將會(huì)更大。

（五）薪酬制定缺乏調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制。我國(guó)公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)的確定主要通過(guò)行政手段，這種方式由于缺乏政府與公務(wù)員之間的信息溝通，也就是缺乏討價(jià)還價(jià)的機(jī)制，從而使政府與公務(wù)員之間缺失一個(gè)市場(chǎng)博弈的環(huán)節(jié)，從而減低雙方因不合理薪酬帶來(lái)的交易成本。筆者認(rèn)為，薪酬標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。

二、我國(guó)公務(wù)員薪酬制度的公平性分析

（一）外部公平性分析。一是與不同行業(yè)比較公務(wù)員的薪酬偏低。國(guó)外的公務(wù)員工資制定大多數(shù)都是參照該地區(qū)企業(yè)從事相似工作、具有相同資歷的人員工資標(biāo)準(zhǔn)制定的，公務(wù)員與企業(yè)從事相似工作、具有相同資歷人員的平均工資之比大體處在1.5∶1.2的水平，這一水平目前我國(guó)達(dá)不到。我國(guó)在經(jīng)歷了幾次公務(wù)員加薪以后，從橫向看，公務(wù)員的工資水平呈不斷上升的趨勢(shì)，但公務(wù)員的工資并沒(méi)有出現(xiàn)大幅度的增長(zhǎng)，而是一種漸進(jìn)式的，與其他行業(yè)保持一種平穩(wěn)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)；從縱向看，公務(wù)員的工資排名和以前相比幾乎沒(méi)有改變。二是不同地區(qū)公務(wù)員工資差距過(guò)大。在英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、新加坡等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，同級(jí)公務(wù)員的工資和福利標(biāo)準(zhǔn)基本上是統(tǒng)一的。我國(guó)的情況卻是不同地區(qū)以及同一地區(qū)不同政府部門(mén)之間工資水平差異較大。最終導(dǎo)致這種局面產(chǎn)生的一個(gè)原因就在于各地區(qū)、各部門(mén)在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定之外自行出臺(tái)津貼、補(bǔ)貼政策，出現(xiàn)了分配政策混亂現(xiàn)象。

（二）內(nèi)部公平性分析。公務(wù)員薪酬制度的內(nèi)部公平性分析一般體現(xiàn)在職務(wù)補(bǔ)貼方面。2006年《公務(wù)員法》頒布施行后，不同部門(mén)、同一職務(wù)之間的工資和同一部門(mén)、不同職務(wù)公務(wù)員之間的基本工資差距不大，但在不同職務(wù)補(bǔ)貼這一部分差距明顯拉大了。這就意味著，在同一單位不同職務(wù)的人員所獲得的收入不是與各自對(duì)單位做出的貢獻(xiàn)成正比，而是與職務(wù)高低成正比?？上攵绻胁湃A、有能力的公務(wù)員，由于職齡、機(jī)遇、性格等種種原因，職務(wù)得不到提升，在這種薪酬制度下就享受不到與貢獻(xiàn)相當(dāng)?shù)拇觥?/p>

（三）個(gè)人公平性分析。個(gè)人公平性重點(diǎn)要求部門(mén)中每個(gè)員工得到的薪酬與他們各自對(duì)部門(mén)的貢獻(xiàn)相匹配。如果說(shuō)公務(wù)員薪酬制度的內(nèi)部公平性強(qiáng)調(diào)的是工作本身對(duì)薪酬決定的作用，那么，個(gè)人公平性則強(qiáng)調(diào)的是員工個(gè)人特征對(duì)薪酬決定的影響。在部門(mén)中，公務(wù)員都希望得到公平待遇。對(duì)于公務(wù)員本人來(lái)講，如果薪酬制度的設(shè)計(jì)缺乏個(gè)人公平因素，那將會(huì)引起公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定，進(jìn)而影響部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、我國(guó)公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)公平性設(shè)計(jì)

自從2006年全國(guó)公務(wù)員工資改革之后，新一輪公務(wù)員薪酬改革即將拉開(kāi)帷幕。此次改革的目標(biāo)旨在消除基層與省市級(jí)政府公務(wù)員之間的收入差距，同時(shí)還有富裕地區(qū)與貧困地區(qū)之間的公務(wù)員收入差距。目前，我國(guó)公務(wù)員薪酬制度的改革工作處在剛剛起步階段，公務(wù)員薪酬改革不僅關(guān)乎政府運(yùn)作效率的提高，也是整個(gè)收入分配改革中重要的一環(huán)。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到一定程度，收入分配和再分配問(wèn)題就會(huì)變得相當(dāng)敏感。由于我們?cè)谠S多方面都沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，就必須借鑒公務(wù)員制度成熟的國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況設(shè)計(jì)符合現(xiàn)代人力資源管理的薪酬制度。

（一）建立公務(wù)員薪酬分類(lèi)管理制度。從世界范圍看，政府行政管理的發(fā)展趨勢(shì)是朝著專(zhuān)業(yè)化的方向進(jìn)行，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員薪酬制度改革的趨勢(shì)是弱化職業(yè)化，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化，也即不同種類(lèi)及級(jí)別的公務(wù)員的薪酬對(duì)應(yīng)不同的工資級(jí)別和檔次。比如，英國(guó)把公務(wù)員分為中央政府公務(wù)員、公共服務(wù)部門(mén)公務(wù)員、地方政府公務(wù)員三類(lèi)；日本把國(guó)家公務(wù)員分為管理類(lèi)、服務(wù)類(lèi)、技術(shù)類(lèi)三大類(lèi)；美國(guó)對(duì)聯(lián)邦公務(wù)員分為一般行政人員、高級(jí)行政人員、行政長(zhǎng)官、國(guó)會(huì)人員、司法人員、郵政人員、藍(lán)領(lǐng)工人等九類(lèi)公務(wù)員，并相應(yīng)有九類(lèi)公務(wù)員工資表。

我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度是按照職位分類(lèi)實(shí)行的職級(jí)工資制。以行政級(jí)別和行政職務(wù)作為分類(lèi)基礎(chǔ)把公務(wù)員職位分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩大類(lèi)，這也是傳統(tǒng)的對(duì)干部管理進(jìn)行分類(lèi)的方法。但是以職務(wù)與級(jí)別作為公務(wù)員薪酬的依據(jù)，而不是按照專(zhuān)業(yè)來(lái)劃分公務(wù)員職級(jí)，在薪酬制度上就沒(méi)有相應(yīng)的分類(lèi)、沒(méi)有體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化特點(diǎn)。在收入分配上就會(huì)突顯分類(lèi)單一、缺乏激勵(lì)性，因此，我國(guó)的公務(wù)員薪酬管理體系急需轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會(huì)的公務(wù)員管理制度。

（二）完善公務(wù)員薪酬平衡比較機(jī)制。公務(wù)員是國(guó)家的公務(wù)管理人員，其薪酬由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一支付，而財(cái)政是國(guó)家收入的再分配體系，制定科學(xué)健全的公務(wù)員薪酬制度體現(xiàn)了國(guó)家既對(duì)納稅人負(fù)責(zé)，又對(duì)公務(wù)員負(fù)責(zé)，將會(huì)促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的公平和正義。因此，國(guó)家必須建立一套嚴(yán)格的程序，通過(guò)薪酬調(diào)查與薪酬比較相結(jié)合的方式，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、歷史文化傳統(tǒng)等因素調(diào)整公務(wù)員薪酬水平，制定合理的公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)。世界各國(guó)對(duì)公務(wù)員薪酬的制定大多實(shí)行了將公務(wù)員薪酬與市場(chǎng)薪酬水平相比較的方式，它強(qiáng)調(diào)政府在確定公務(wù)員薪酬水平時(shí)，應(yīng)該以企業(yè)中相當(dāng)職位人員的薪酬水平為參照，做到大體持平或略高，這就是所謂的平衡比較原則。

（三）加強(qiáng)調(diào)控約束機(jī)制。我國(guó)公務(wù)員薪酬制度中工資是薪酬結(jié)構(gòu)的核心部分，是按勞分配的主要體現(xiàn)，由中央政府統(tǒng)一制定它的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。津貼是公務(wù)員薪酬中對(duì)基本工資的補(bǔ)充。它是為了彌補(bǔ)各個(gè)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡而造成的物價(jià)水平差異，以及由此導(dǎo)致的基本生活費(fèi)用差距而設(shè)置的，其目的在于使公務(wù)員始終與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)相當(dāng)條件工作人員的生活水平相當(dāng)。目前，我國(guó)同一地區(qū)不同單位的公務(wù)員收入水平有較大的差距，導(dǎo)致這一差距的重要原因在于公務(wù)員從事的是社會(huì)管理方面的工作成果很難量化，他們的工作績(jī)效在其工作領(lǐng)域或部門(mén)里大多需要較長(zhǎng)時(shí)間才能體現(xiàn)出來(lái)，如果只是采用績(jī)效薪酬制度可能導(dǎo)致短期行為，也可能出現(xiàn)公務(wù)員分配領(lǐng)域的不公平現(xiàn)象。因此，嚴(yán)格規(guī)范公務(wù)員工資收入分配秩序，使地區(qū)之間公務(wù)員收入差距和行業(yè)間收入差距控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，有助于實(shí)現(xiàn)公務(wù)員薪酬的公平性。

（四）完善“績(jī)效工資”制度。企業(yè)經(jīng)營(yíng)一直提倡講求效率，工作效率提高的直接后果便是經(jīng)濟(jì)效益的提高，因此提出工作人員的工資應(yīng)該與其工作績(jī)效掛鉤的理論。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各行各業(yè)都在講求績(jī)效，政府也應(yīng)引入“績(jī)效”薪酬管理方法。而我國(guó)目前的狀況是，部分企業(yè)工作人員工資采取計(jì)時(shí)制或計(jì)件制，有些管理階層的工資采取與業(yè)績(jī)直接掛鉤的形式，而公務(wù)員到目前為止還沒(méi)有采用這種績(jī)效薪酬管理辦法，在公務(wù)員薪酬制度中引入績(jī)效工資，將公務(wù)員的工作表現(xiàn)與其工資緊密結(jié)合，也即工作成效越顯著，工資收入就越多，這樣就越能充分發(fā)揮工資的激勵(lì)作用，調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性?？梢?jiàn)，公務(wù)員工作的量化需要把政府公共管理部門(mén)的各項(xiàng)工作分解成可以量化的任務(wù)，通過(guò)評(píng)估或者考核公務(wù)員，來(lái)科學(xué)評(píng)定公務(wù)員的工作績(jī)效。我國(guó)公務(wù)員薪酬制度引入激勵(lì)機(jī)制勢(shì)在必行，但是績(jī)效工資因其操作的復(fù)雜性在短期內(nèi)亦不可能盡數(shù)實(shí)現(xiàn)，只能在一些部門(mén)中首先試行。

總之，公務(wù)員作為行使國(guó)家權(quán)利的重要群體，在收入分配制度改革中具有舉足輕重的地位，備受多方關(guān)注。在現(xiàn)實(shí)中，人們雖然不得不承認(rèn)公務(wù)員的收入并不低于社會(huì)平均水平，但是也不得不正視中國(guó)的公務(wù)員明面上的工資確實(shí)過(guò)低的問(wèn)題。但是，解決的辦法絕不是直接給公務(wù)員加薪，要使公務(wù)員收入分配科學(xué)合理，必須從根本上改革現(xiàn)行薪酬制度，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)收入分配應(yīng)做出明確而具體的規(guī)定，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的薪酬管理體制，合理、透明的公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)模式以及公平的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)個(gè)人、國(guó)家和社會(huì)都有好處。制定合理、科學(xué)的公務(wù)員薪酬管理制度，確定不同部門(mén)相同職級(jí)公務(wù)員收入的差異，并使之合法化、公平化，是符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。