牟平城區(qū)土地利用現(xiàn)狀、問題及對策

□文/郭道芳

城市的發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都離不開資源，尤其是土地資源。土地是人類生存與發(fā)展的最基本條件，是一切資源和環(huán)境要素的載體。土地利用水平是資源利用水平的重要標(biāo)志，也是一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長方式的重要尺度，對土地資源的合理優(yōu)化配置和集約化利用，事關(guān)牟平區(qū)經(jīng)濟(jì)社會能否可持續(xù)發(fā)展。

一、當(dāng)前牟平區(qū)城市土地利用現(xiàn)狀

總體而言，近年來節(jié)約、高效利用土地工作引起了社會各界的高度關(guān)注，節(jié)約集約用地的意識明顯增強(qiáng)，節(jié)約集約用地的責(zé)任正逐步由國土部門一家向政府各部門和全社會的共同責(zé)任而轉(zhuǎn)變。但是，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，目前我們土地的開發(fā)利用還處于粗放型發(fā)展階段，在節(jié)約集約利用土地工作中，土地的供需和合理化使用中，還存在一些突出的問題。

1、思想認(rèn)識不夠到位，節(jié)約集約用地意識淡薄。土地是人類生存與發(fā)展的基本條件，它支撐著人類社會的可持續(xù)發(fā)展。但土地節(jié)約集約利用的觀念還未能完全深入人心，在具體的落實(shí)上仍然存在差距，導(dǎo)致了土地利用中的浪費(fèi)、閑置，科學(xué)規(guī)劃、合理布局有些時候成為空談，直接制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。

2、舊城區(qū)大量存在，土地利用率低下。舊城區(qū)已經(jīng)成為城市土地低效利用的主要方面，在舊城區(qū)內(nèi)存在大量一戶一宅和低層建筑，土地容積率極低。牟平的舊城區(qū)已有著相當(dāng)長的歷史，雖然大多數(shù)城中村進(jìn)行了舊村改造，但仍有一些房屋破舊不堪，長期空置，街巷縱橫交錯，給土地的合理、高效利用帶來不便。

3、土地利用率不高，土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。很多城區(qū)內(nèi)的老企業(yè)危舊房多，大都是低層，建筑占地面積大，但因?yàn)橘Y金等多方面的原因，改造難度較大。隨著居民生活水平的不斷提高，新建住宅樓也不斷向外擴(kuò)張發(fā)展，轉(zhuǎn)移到靠近公路等交通方便的地域，很多老村內(nèi)形成了“空心村”，土地的治理利用也有相當(dāng)?shù)碾y度。這些現(xiàn)象不僅存在于老企業(yè)和“空心村”，在一些新建設(shè)的園區(qū)也存在大量土地閑置現(xiàn)象，土地大量轉(zhuǎn)用、征用后又得不到及時充分利用，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

二、充分認(rèn)識城市土地集約化利用對牟平區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大意義

城市土地集約利用是以合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展的思想為指導(dǎo)，通過增加存量土地的人力、物力投入，改善經(jīng)營管理，盡可能提高土地的使用強(qiáng)度，不斷提高土地的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益的城市土地經(jīng)營方式。因此，用地的合理布局、建筑結(jié)構(gòu)的優(yōu)化完善、良好的生態(tài)環(huán)境，也就成了城市土地集約利用的前提；走內(nèi)涵發(fā)展的道路，在現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平許可的條件下，盡可能提高土地的使用強(qiáng)度和效率，就成為了土地集約利用的核心。

1、城市土地集約化利用是牟平區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式根本轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。黨的十六大報告中提出的“要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變”，就是要從根本上改變粗放的消耗高、質(zhì)量差、效益低的生產(chǎn)發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化增長方式，著力提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益。牟平區(qū)是新興的城區(qū)，獨(dú)特的區(qū)域位置也使得土地成為了影響其發(fā)展的重要因素；土地的利用水平和利用率成為了衡量牟平區(qū)經(jīng)濟(jì)增長方式的重要尺度。處處寸土寸金，轉(zhuǎn)變土地利用方式，實(shí)現(xiàn)土地集約利用，對整個新城區(qū)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變極為重要。

2、城市土地集約化利用是牟平區(qū)土地實(shí)情的客觀要求。土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，土地資源的稀缺性是人們集約利用土地的直接動力。目前，土地資源已成為牟平區(qū)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。因此，城市土地集約利用勢在必行，深入研究和挖掘牟平區(qū)現(xiàn)有存量土地的利用潛力，對于實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。

3、城市土地集約化利用是牟平區(qū)針對土地利用粗放、浪費(fèi)嚴(yán)重而采取的重大舉措。城市用地結(jié)構(gòu)反映了各功能區(qū)在城市用地中所占比例。過去，牟平區(qū)土地資源特別是工業(yè)建設(shè)用地粗放利用十分普遍，在城市用地結(jié)構(gòu)中城市工業(yè)用地所占比重過大，在用地面積和規(guī)模上，表現(xiàn)為總量失控、擴(kuò)張過快。交通用地、住宅區(qū)用地、商業(yè)用地占比過小，這是牟平區(qū)城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不合理，城市問題的癥結(jié)所在。一些鎮(zhèn)、村為解決村民的經(jīng)濟(jì)收入而盲目投資，不僅造成資金的沉淀，而且在用地結(jié)構(gòu)上，也表現(xiàn)為各類用地比例不協(xié)調(diào)，布局不合理，生產(chǎn)重復(fù)布點(diǎn)，投入產(chǎn)出密度低，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。目前，牟平區(qū)工業(yè)用地占建設(shè)用地總量的比例高達(dá)72%以上，早期在一定程度上形成了一些低品位的開發(fā)，建設(shè)的低矮、簡陋廠房，已經(jīng)完全不能滿足牟平區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的需要。因此，要改變建設(shè)用地粗放利用的狀況，必須大力推進(jìn)土地集約利用。

4、城市土地集約化利用是推動牟平區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)化提升的強(qiáng)大動力。目前，牟平區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)主要是幾個專業(yè)鎮(zhèn)為主的勞動密集型產(chǎn)業(yè)集群，雖然在國內(nèi)、國際市場的產(chǎn)量、銷量上占有一定比例，但基本屬于能耗高、技術(shù)附加值不高、環(huán)境負(fù)荷重、使區(qū)域環(huán)境承載力降低的產(chǎn)品。面對日益劇烈的國內(nèi)外市場，要提高產(chǎn)品的競爭力，就一定要加大產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級，并加快與城市化進(jìn)程的結(jié)合，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市建設(shè)要求相協(xié)調(diào)，整合土地資源，讓城市土地集約利用成為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)化提升的動力。

5、城市土地集約化利用是牟平區(qū)加強(qiáng)土地管理的最好出路。由于過去對土地的不規(guī)范開發(fā)利用，目前牟平區(qū)也存在土地資產(chǎn)處于閑置和低效利用狀態(tài)。而城市土地集約化利用是在城市范圍內(nèi)通過用地結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的高度有機(jī)結(jié)合，使土地為載體的各類建筑和城市基礎(chǔ)設(shè)施相互之間以及其外部環(huán)境之間，無論在使用功能上、效益上、后續(xù)發(fā)展或形象景觀上，都能達(dá)到結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、組織有序、相容性好、功能互補(bǔ)并能自我修復(fù)的狀態(tài)，最終帶來高質(zhì)量的城市建設(shè)和土地的可持續(xù)發(fā)展。

城市土地集約化利用對土地的高效利用特性，有助于我們了解城市存量土地的利用潛力，盤活城市存量土地；了解城市不同功能區(qū)土地利用的布局和利用強(qiáng)度，充分發(fā)揮城市土地的利用效率，決策制訂最佳的開發(fā)方案，使土地開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境效益得到充分的體現(xiàn)。

三、推進(jìn)牟平區(qū)城市土地集約利用的建議

加快城市化發(fā)展，首先從解決土地利用問題和矛盾著手，充分把握主要矛盾和次要矛盾，重點(diǎn)抓好土地利用的優(yōu)化組織和合理利用，嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃，加強(qiáng)法制建設(shè)，為加快城市化進(jìn)程創(chuàng)造良好的環(huán)境。

1、進(jìn)一步健全和完善土地利用總體規(guī)劃，處理好規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)需求的矛盾。在制定和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的過程中，應(yīng)依照法律規(guī)定在一定的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會規(guī)劃、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對土地的需要，確定和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、用地布局的總體戰(zhàn)略部署。土地利用總體規(guī)劃是土地管理工作的“龍頭”，科學(xué)的規(guī)劃可以協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃之間的關(guān)系，從而確保從宏觀上調(diào)控土地利用，科學(xué)規(guī)劃布局土地利用結(jié)構(gòu)，從而達(dá)到建設(shè)用地的節(jié)約和集約利用。針對土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不同步的情況，應(yīng)協(xié)調(diào)各部門，著眼未來，積極邀請專家進(jìn)行評審，擴(kuò)大公眾的參與力度，增強(qiáng)其現(xiàn)實(shí)的可操作性，達(dá)到優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用的經(jīng)濟(jì)社會效益的目的。

2、建立城市土地集約利用評價體系。主要包括以下三個層面：一是國土部門要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃制定具體的土地集約利用指標(biāo)體系。作為考核土地集約利用程度的主要指標(biāo)，筆者認(rèn)為，土地投資強(qiáng)度具有很大的不確定性和合理性，目前國土部門主要依據(jù)發(fā)改部門提供的文件或批復(fù)，而企業(yè)在取得土地后實(shí)際的投資規(guī)模往往有變數(shù)，因此當(dāng)前必須要盡快建立和完善行業(yè)用地指標(biāo)體系，根據(jù)行業(yè)、投資規(guī)模等綜合確定供地指標(biāo)；二是在《土地出讓合同》增加土地容積率、建筑密度、投資強(qiáng)度等條款；三是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，應(yīng)鼓勵社會資金的多元化投入，鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房用于出租或出售，工業(yè)企業(yè)配套的居住、食堂等用地應(yīng)實(shí)行社會化服務(wù)。

3、推進(jìn)城市土地整理。與目前正在進(jìn)行的以土地儲備為手段、以房地產(chǎn)開發(fā)為目的的舊城區(qū)改造要有區(qū)別，今后土地整理必須按照國際通行做法，應(yīng)以提高城市土地利用率，改善城市生態(tài)環(huán)境為目的，體現(xiàn)城市土地整理的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益。城市土地整理應(yīng)充分調(diào)動政府、普通業(yè)主等社會各個層面的積極性，在拆遷補(bǔ)償?shù)男问缴弦w現(xiàn)多樣性。

4、健全土地市場供求機(jī)制。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，要促進(jìn)各類建設(shè)節(jié)約集約用地，牟平區(qū)必須建立和健全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的長效機(jī)制，特別是要充分發(fā)揮土地占有成本的約束、產(chǎn)出效益的激勵作用。要充分發(fā)揮土地有償?shù)母軛U作用，運(yùn)用地價手段調(diào)節(jié)土地的利用方式，制定地價和土地利用集約度的調(diào)節(jié)系數(shù)，對土地利用效率高的項(xiàng)目給予優(yōu)惠，反之則嚴(yán)格控制，限量審批。要創(chuàng)造性地實(shí)施土地交易規(guī)則，廣泛采用招、拍、掛方式交易，實(shí)行交易許可制度和交易預(yù)報制度，對所有交易信息、交易程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等公開化，使得土地市場運(yùn)行規(guī)范化。

5、加強(qiáng)宣傳力度，增強(qiáng)節(jié)約集約土地利用意識。針對當(dāng)前一些部門和單位節(jié)約集約土地利用意識薄弱的現(xiàn)象，應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)和宣傳，增強(qiáng)政府、企業(yè)、群眾節(jié)約集約土地利用的意識，樹立土地資源的憂患意識，增強(qiáng)保護(hù)和合理利用土地資源的緊迫感和責(zé)任感。例如，可以通過開會、辦培訓(xùn)班、刷寫標(biāo)語、辦專欄、土地日等多種形式，廣泛開展節(jié)約集約用地的宣傳教育，使全民形成節(jié)約集約用地共識。