論公務(wù)用車制度改革創(chuàng)新

□文/晏祥寶

論公務(wù)用車制度改革創(chuàng)新

□文/晏祥寶

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國公務(wù)用車制度存在的弊端越來越突出。如何改革和完善公車制度已經(jīng)成為必須直面的問題。

公務(wù)用車；改革；創(chuàng)新

公務(wù)用車是國家行政機關(guān)用公款購買、用于公務(wù)活動的車輛，目的是為了提高辦事效率，確保行政機關(guān)高效運行?，F(xiàn)行的公務(wù)用車制度，是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立以及各項改革的逐步深入，其弊端日益明顯。公務(wù)用車改革已成為人們普遍關(guān)注的熱點問題。公務(wù)用車改革是職務(wù)消費改革的重要環(huán)節(jié)，其效果直接關(guān)系職務(wù)消費改革的成敗，關(guān)系政府的行政效率、效能，與政府自身改革建設(shè)密切相關(guān)。

一、公務(wù)用車制度改革實踐及其困境

目前，我國公車制度中主要存在以下突出問題：公務(wù)用車費用高，財政負(fù)擔(dān)沉重；公車私用現(xiàn)象嚴(yán)重；公車使用效率低下，浪費驚人；超編制、超標(biāo)準(zhǔn)配備使用轎車問題屢禁不止。以上問題其實是通過兩種途徑最后聚焦于一點：公車私用和超標(biāo)超編配置導(dǎo)致公車?yán)速M嚴(yán)重。

公車改革從1994年開始，截至目前已經(jīng)16年了，其中在全國掀起了兩次車改高潮。原來只在個別地方實行的公車改革，目前很多地方和單位都在積極推行，第三次車改浪潮正在全國掀起。當(dāng)前，我國許多地區(qū)相繼開展了公務(wù)用車改革的試點?？v觀歷次公車改革運動，改革方式大致有三種：一是加強內(nèi)部公車資源和使用資源的配置，通過集中統(tǒng)一管理、嚴(yán)格規(guī)章制度，提高公車運行的效率和降低公車運行的成本；二是實行貨幣化，把原來的公車費用通過貨幣化的形式轉(zhuǎn)移到使用人的工資中（工資化），與個人的利益直接掛鉤，減少浪費、降低支出；三是公車社會化（市場化），把公車資源和公車使用需求資源參與社會市場配置，公車經(jīng)費不與使用人的工資結(jié)合，而是直接購買社會服務(wù)。從公車改革的現(xiàn)狀看，目前采用前兩種形式較多，但后一種形式從理論到實踐正在處于積極探索的過程中。不少地方采取加強公車資源的統(tǒng)一管理，通過嚴(yán)格車輛點邊管理，統(tǒng)一公車定編標(biāo)準(zhǔn)，實行歸口管理。通過實行經(jīng)費定額管理，實行國庫統(tǒng)一支付，對車輛配備、更新、加油、維修、保險等環(huán)節(jié)實行全程統(tǒng)一管理。通過實行加油定點定量管理，實行一車一卡，憑卡對號，確保在定點的基礎(chǔ)上實行定量管理，按不同型號車輛和維修等級選擇不同資質(zhì)或類別的維修企業(yè)，實行在定點維修基礎(chǔ)上的優(yōu)質(zhì)低價的最佳組合。通過統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一派車管理，合理調(diào)節(jié)用車需求，大大提高現(xiàn)有公車的效率等都取得了較好的效果。

但是，以上做法并沒有從根本上跳出計劃經(jīng)濟(jì)時代的管理體制和運作模式。從本質(zhì)上說公車還是單位所有、單位管理、單位使用、單位處置，公車資源仍是單位配置而不是市場配置，因此傳統(tǒng)的公車存在的弊病并沒有從根本上得到解決。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，資源由市場配置，可大大提高經(jīng)濟(jì)的運行效率，克服計劃經(jīng)濟(jì)資源配置的低效率。因此，公車集中、統(tǒng)一管理只是公車管理體制改良，不是公車管理體制的改革。

二、公車改革須堅持的幾個原則

公務(wù)用車改革的基本原則是評價公務(wù)用車改革模式優(yōu)劣、選擇和構(gòu)建最優(yōu)公務(wù)用車改革模式的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，我國公務(wù)用車改革至少應(yīng)遵循下列基本原則：

一是公務(wù)用車改革要有利于規(guī)范職務(wù)消費。我國公務(wù)用車改革的最初動因就是規(guī)范職務(wù)消費行為，建立健全規(guī)章制度，加強監(jiān)督管理，從源頭上治理公車腐敗。因此，公務(wù)用車改革模式的設(shè)計、選擇以及實施都必須堅持這一初衷，力求實現(xiàn)這一目標(biāo)。

二是公務(wù)用車改革必須保證正常公務(wù)活動用車需要。公務(wù)用車改革不能影響黨政機關(guān)各項工作的開展，應(yīng)該避免由于車輛不到位而降低工作效率現(xiàn)象的發(fā)生。

三是公務(wù)用車改革應(yīng)遵循節(jié)約原則。

改革要有利于控制車輛支出，同時在公務(wù)用車改革模式設(shè)計中充分考慮運作的經(jīng)濟(jì)性，在車輛購置、使用、處置等環(huán)節(jié)控制成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。改革除了要算“經(jīng)濟(jì)賬”、“財政賬”之外還要算“政治賬”，要統(tǒng)籌考慮政治和社會效益，歷史地長遠(yuǎn)地看待改革的成效與影響。

四是公務(wù)用車改革要堅持實事求是原則。我國各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)、財政與社會承受力等方面的差異較大，制定制度時不能一概而論，要因地制宜、實事求是，充分考慮不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政承受能力，保證制度的可操作性。公務(wù)用車改革模式的設(shè)計、改革方案的制定、出臺，要建立在大量的實地調(diào)研和經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，不能憑熱情、拍腦袋做決策，更不能搞形式主義。例如，有些地區(qū)曾提出3年內(nèi)不許購置公務(wù)用車的要求，但是結(jié)果卻適得其反，3年的禁期一過，出現(xiàn)了集中突擊購車的現(xiàn)象。其實車輛的購置、更換應(yīng)實事求是，如果車輛發(fā)生正常報廢，更換新車也無可厚非。

三、公務(wù)用車制度改革模式創(chuàng)新

公務(wù)用車改革最終要實現(xiàn)三個“減少”，即減少財政支出、減少改革成本、減少社會動蕩，實現(xiàn)共贏和多贏，這就要求地方政府結(jié)合各地情況創(chuàng)新改革思路，優(yōu)化改革路徑。目前，如何克服公務(wù)用車制度改革實踐中存在的問題，進(jìn)行管理和制度創(chuàng)新，研究建立一套行之有效的改革模式，是決定車改成敗的關(guān)鍵。

首先，公車改革的思路不能局限于簡單的貨幣化，應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)的方式，逐步過渡和完善。公車貨幣化改革是在原有的公車使用管理制度本身處于“鎖定狀態(tài)”而進(jìn)行的一項新的探索。隨著公車改革的深入，首先要在深化制度改革上下功夫。綜合各方面的因素和現(xiàn)階段的國情，我國更適合采用積極的對接辦法——公務(wù)用車管理規(guī)范化，加強公務(wù)用車監(jiān)督和管理，完善現(xiàn)有的公務(wù)用車制度，為下一步公務(wù)用車改革做好準(zhǔn)備，等條件成熟時再循序漸進(jìn)，代之以貨幣化改革模式；或者對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)要因地制宜采取不同的改革模式。

其次，需要統(tǒng)籌考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，因地制宜，權(quán)衡政治、經(jīng)濟(jì)、財政的利弊得失。充分考慮到不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政承受能力，對于經(jīng)濟(jì)條件好的地方，實行取消公務(wù)用車和貨幣化相對容易一些；但對于經(jīng)濟(jì)條件比較差的地區(qū)來說，實行貨幣化改革的條件尚不成熟，應(yīng)該采取逐步過渡的方式。實際上，對于公務(wù)用車改革一事，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的態(tài)度存在差異，而在同一地區(qū)內(nèi)部不同身份的人其所持的態(tài)度也不盡相同，這在一定程度上也折射出車改是一項需要兼顧各方的艱難歷程尤其應(yīng)根據(jù)本地情況選擇現(xiàn)實可行的模式并把握好時機，保證制度的可操作性。

第三，加強公務(wù)用車規(guī)范化管理，通過制度創(chuàng)新，設(shè)計一套符合我國國情、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、運行經(jīng)濟(jì)有效的公務(wù)用車改革運作模式。目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高和不平衡，社會化運輸服務(wù)體系還不完善，完全取消公務(wù)用車條件尚不成熟，因此仍然有必要強調(diào)政府統(tǒng)一管理公務(wù)用車，以確保社會資源的有效配置。應(yīng)該通過嚴(yán)格控制公務(wù)用車的購置，規(guī)范公務(wù)用車使用、維修等，加強對公務(wù)用車的監(jiān)督和管理，完善現(xiàn)有的公務(wù)用車制度。而且，利用行政手段強化公車的規(guī)范化管理，不失為我國公車改革過渡時期的一種行之有效的辦法。這既是我國國情的實際要求，也是制定、出臺統(tǒng)一改革方案和在全國推廣公車改革的必然選擇。加強公務(wù)用車管理既不是延續(xù)傳統(tǒng)的公車管理模式，也不是當(dāng)前部分地區(qū)實施的車輛集中管理使用的模式，而是具有新的內(nèi)涵，其核心應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建一種重視資產(chǎn)管理效率，自身運作經(jīng)濟(jì)有效，權(quán)責(zé)劃分明確，有利于提高保障能力和服務(wù)觀念的新型公務(wù)用車運作管理模式。

[1]劉靖華.政府創(chuàng)新[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1998.

[2]孫學(xué)玉.體制創(chuàng)新：地方行政機構(gòu)改革的現(xiàn)實選擇[J].中國行政管理，2003.4.

[3]張洪波.公務(wù)用車改革：蓄勢待發(fā)[J].黨政十部學(xué)刊，2005.4.

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（作者單位：揚州市住房保障和房產(chǎn)管理局）