公共行政視角下的弱勢群體利益表達(dá)

□龔 雪

公共行政視角下的弱勢群體利益表達(dá)

□龔 雪

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)以及城市化進(jìn)程的加快，社會(huì)利益主體多元化趨勢日漸凸顯，與此相伴的是貧富差距的擴(kuò)大和弱勢群體利益被邊緣化。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)背景下，實(shí)現(xiàn)并保護(hù)弱勢群體利益對于社會(huì)秩序的穩(wěn)定、誠信體系的建設(shè)、民生的改善和人民福祉的提高舉足輕重。然而，當(dāng)前我國弱勢群體的利益表達(dá)和保護(hù)機(jī)制不盡完善。文章從弱勢群體利益表達(dá)的必要性出發(fā)，深入分析了當(dāng)前我國弱勢群體利益表達(dá)不暢的原因，并從公共行政的視角提出了通暢弱勢群體利益表達(dá)的對策建議，即加強(qiáng)政府自身建設(shè)、發(fā)展社會(huì)第三方力量、發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)及大眾媒體的作用。

弱勢群體;利益表達(dá)

市場化改革的推進(jìn)使原有絕對平均、高度整體的社會(huì)資源的分配方式和分配格局發(fā)生變革，與之相伴的是社會(huì)貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大，由此形成了規(guī)模龐大的弱勢群體。弱勢群體是一個(gè)歷史的、相對的概念，它是指生活物質(zhì)條件方面、權(quán)利和權(quán)力方面、社會(huì)聲望方面、競爭能力方面以及發(fā)展機(jī)會(huì)方面處于弱勢地位的群體。就我國現(xiàn)階段而言，下崗職工、困難企業(yè)職工、城鄉(xiāng)貧困人口、貧困山區(qū)的群眾、受災(zāi)地區(qū)的群眾、孤寡老人、特困戶、未成年人、傷殘人員等構(gòu)成了弱勢群體的主體。一般來說，根據(jù)對經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源占有情況來判斷，基本上沒有或者占有很少兩三種資源的社會(huì)成員都屬于弱勢群體的范疇。弱勢群體在市場中缺乏競爭力，而人為的政策性失衡更加加劇了弱勢群體和社會(huì)精英之間的不平等。孫立平指出“這種斷裂社會(huì)的再生產(chǎn)及只有不斷推動(dòng)著權(quán)力失衡到社會(huì)斷裂的惡性循環(huán)，使弱勢群體越來越處于社會(huì)的邊緣。”弱勢群體的大量存在已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧，制約我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素和政黨、政府不得不正視的問題。

一、弱勢群體利益表達(dá)的重要性

現(xiàn)實(shí)生活中，群體社會(huì)成員的利益不可能均等分配，利益沖突和利益矛盾不可避免的存在。但是，任何社會(huì)成員的利益都應(yīng)該得到尊重，尤其當(dāng)某些成員利益的受損不是因?yàn)閭€(gè)人原因而是因?yàn)檎呤Ш鈺r(shí)，弱勢群體的權(quán)利保護(hù)更應(yīng)該得到全社會(huì)特別是政府的重視。按照政治系統(tǒng)的理論，公共政策是政治系統(tǒng)的輸出，而公共政策輸出以前，有一個(gè)輸入的過程，社會(huì)各階層將自身的需求輸入政治系統(tǒng)，進(jìn)而體現(xiàn)在公共政策中，自己的利益才能實(shí)現(xiàn)。所謂利益表達(dá)，“就是一定的利益表達(dá)主體，為了實(shí)現(xiàn)既定的利益目標(biāo)，通過一定的渠道直接或間接的向利益表達(dá)客體反映情況，提出利益，主張利益，并以一定方式實(shí)現(xiàn)自身利益的政治參與過程?！彪m然中國的政治環(huán)境與西方相比有很大的差異，執(zhí)政黨具有廣泛的代表性，然而執(zhí)政黨對公共利益的代表是有限的，即使可以由政府直接代表公共利益，也需要建立在公眾的利益表達(dá)的基礎(chǔ)上。特別是在當(dāng)今社會(huì)斷裂，利益分化的時(shí)代，代表的真正含義更多應(yīng)該是協(xié)調(diào)和整合，其前提必須使不同群體的利益訴求能同等的進(jìn)入利益協(xié)調(diào)和利益整合的政治系統(tǒng)中。因此，諸如完善社會(huì)保障體系，進(jìn)行分配制度的改革以及進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)這些措施雖然可以很大程度地改善弱勢群體的生存狀況，體現(xiàn)了政府對弱勢群體的扶持。

但是，一系列偏向弱勢群體的社會(huì)政策，也意味著用政策代替利益表達(dá)，事實(shí)上對弱勢群體提升自我保護(hù)能力作用不大。特別是這些自上而下的措施是沒有制度保障的，根本上講是要培育弱勢群體的力量直接影響公共政策。另一個(gè)應(yīng)該關(guān)注的事實(shí)是越來越多的社會(huì)精英通過制度化的途徑進(jìn)行利益表達(dá)，比如近年來越來越多的民營企業(yè)家被選為人大代表和政協(xié)委員。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)一方面體現(xiàn)了中國民主政治進(jìn)程的推進(jìn)，意味著有更多的社會(huì)力量影響公共決策，然而，與社會(huì)精英對比，弱勢群體不僅在物質(zhì)條件上極為惡劣，也極少享有政治資源。當(dāng)中國的政治系統(tǒng)越來越開放，社會(huì)精英開始廣泛的接觸決策層，而弱勢群體則邊緣化，被排棄在公共決策之外，這種權(quán)利的失衡將導(dǎo)致更為嚴(yán)重的社會(huì)分化。農(nóng)民工是社會(huì)弱勢群體的典型，醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、住房等多種需求根本無法滿足，身處城市化過程的邊緣?！爸萋┱咴谟钕?，知政失者在草野?！本S護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障和改善民生，健全社會(huì)保障制度，離不開弱勢群體利益表達(dá)的暢通和完善。

二、當(dāng)前我國弱勢群體利益表達(dá)不暢的原因分析

我國弱勢群體利益表達(dá)不暢有多方面的原因，主要集中在以下幾點(diǎn)：

第一，現(xiàn)行政治體制的不健全以及政府缺位。

一方面，作為我國的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度在代表民意、反映民情方面具有不可替代的作用，最關(guān)鍵的就是選舉制。而對于弱勢群體來說，多層次的人大代表的選舉制度雖有利于節(jié)省成本，但這種依靠少數(shù)代表間接選擇的很容易出現(xiàn)曲解或者違背民意的現(xiàn)象。弱勢群體無法選到他們所希望的代表。即使被選到的代表是弱勢群體所希望的，由于缺乏有效的民主監(jiān)督機(jī)制，也很難保障代表真正代表他們的利益。更有甚者，選舉權(quán)的不完全平等性，弱勢群體由于文化水平和經(jīng)濟(jì)上的原因，事實(shí)上只有被選舉權(quán)。

另一方面，信訪制度。信訪是當(dāng)事人通過書信或上訪的方式向更高的行政權(quán)力機(jī)關(guān)尋求解決問題的一種途徑。作為行政救濟(jì)的一種方式，一直以來都是我國弱勢群體利益寄予厚望的主要維權(quán)工具。信訪制度作為我國的一種獨(dú)特的民意表達(dá)和權(quán)力救濟(jì)機(jī)制，使當(dāng)事人通過信訪的方式向更高的行政機(jī)關(guān)尋求解決問題的方法，體現(xiàn)了行政權(quán)力在權(quán)力救濟(jì)中的權(quán)威?！靶旁L制度是建立在我國傳統(tǒng)社會(huì)長期存在的‘人治’思想的基礎(chǔ)上的，作為一種民意上達(dá)、申冤維權(quán)的一種傳統(tǒng)渠道，對安撫百姓、穩(wěn)定社會(huì)起到了重要的作用?！钡覀円矐?yīng)該看到延續(xù)至今的信訪制度，在現(xiàn)代法制社會(huì)中并未真正發(fā)揮作用。據(jù)《改革內(nèi)參》披露，國家信訪局認(rèn)為，“群眾信訪反應(yīng)的問題80%以上是有道理的”，但是信訪解決率只有千分之二。另外，有些人上訪不但沒有得到問題的解決，反而因上訪釀成更大的悲劇。比如“被精神病”等問題的出現(xiàn)。更嚴(yán)重的是，部分政府官員官本位、素質(zhì)不高、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、置人民利益表達(dá)于不顧。政府官員的行政不作為，使弱勢群體逐漸失去了對政府的信任。雖然有些地方政府積極改進(jìn)工作方式，但與之相伴的是高行政成本代價(jià)的付出。山東濟(jì)寧專門設(shè)立“馬上就辦辦公室”來督促公職人員依法辦事，提高政府辦事效率。

第二，弱勢群體自身的原因。一般認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)集團(tuán)力量的大小并不取決去該社會(huì)集團(tuán)成員數(shù)量的多少，而取決于它的組織程度或組織形態(tài)。比如，作為弱勢群體主體的農(nóng)民雖然是我國人口最多的群體，由于他們?nèi)狈儆谧约旱慕M織，致使農(nóng)民利益難以得到有效的保護(hù)。在西方，各社會(huì)群體利益的保護(hù)，游說機(jī)制扮演了很重要的角色。“但在我國，利益集團(tuán)以及社會(huì)組織的發(fā)展更多地體現(xiàn)在社會(huì)精英的利益集團(tuán)的發(fā)展，由此所形成的力量失衡使的弱勢群體的利益更難得到保障?！痹谖覈鮿萑后w組織化水平低既有歷史的原因，也有政策和制度性障礙的原因。一方面，幾千年來的封建自給自足的自然經(jīng)濟(jì)使得農(nóng)民像一盤散沙一樣?！坝捎谏唐坊蛘呤袌龌潭鹊?，交通和通訊也極為不便，農(nóng)民之間相互獨(dú)立，生活空間狹窄，對整個(gè)社會(huì)的理解和覺悟幾乎處于空白狀態(tài)，客觀上使農(nóng)民很難意識(shí)到組織對提升自己地位的重要性?！蓖瑫r(shí)，長期封建集權(quán)統(tǒng)治和統(tǒng)治者的愚民政策，使得農(nóng)民政治意識(shí)淡薄，在權(quán)利受到侵犯的時(shí)候，很難想到可以通過自己的組織來維護(hù)。按照弱勢群體社會(huì)組織建立的主體來區(qū)分，我們可以分為自上而下建立的組織和自下而上建立的組織。前者就是在政府權(quán)利下建立的組織。這類組織黨政目標(biāo)高度一致，其運(yùn)行也主要依靠黨政系統(tǒng)提供的權(quán)力資源和經(jīng)濟(jì)資源，但是由于其依附于黨政系統(tǒng)缺乏獨(dú)立性，事實(shí)上無法真正表達(dá)和維護(hù)弱勢群體的利益。后者就是弱勢群體自己建立的組織。這類組織雖然具有了更大的獨(dú)立性，卻可能因?yàn)檎畵?dān)心其目標(biāo)與政黨目標(biāo)不一致，還有缺乏資金而夭折。政府不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)十分不利于弱勢群體社會(huì)組織的發(fā)展。另外，惡劣的物質(zhì)條件，事實(shí)上很難讓弱勢群體承擔(dān)得起利益表達(dá)所需要的巨大成本。弱勢群體往往又是屬于社會(huì)中文化層次較低的人群，這也制約了他們利益表達(dá)的能力。

第三，第三方力量的失效。第三方的力量可以理解為在利益表達(dá)機(jī)制外的非利益相關(guān)方。在此主要體現(xiàn)是在大眾傳媒及網(wǎng)絡(luò)?！按蟊娒襟w是社會(huì)的耳目，他為社會(huì)提供做出判斷的途徑，為社會(huì)提供認(rèn)識(shí)自身的具體方法，它是傳達(dá)社會(huì)價(jià)值的主要源泉?！毙侣劽襟w是社會(huì)弱勢群體利益表達(dá)的主要途徑。是實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)的主要社會(huì)資源，也是社會(huì)資源整合的重要工具。大眾媒體是政府與市民相互聯(lián)系的紐帶。大眾傳媒具有大眾化、社會(huì)化、理性化和協(xié)調(diào)化以及信息量大、傳播速度快、影響面廣的特點(diǎn)，在當(dāng)今社會(huì)生活中起到了越來越重要的作用。作為一種相對有效的利益表達(dá)途徑，大眾傳媒在很大程度上承擔(dān)了重要的政治和行政功能。但從實(shí)際上來看，大眾傳媒特別是地方性的大眾傳媒在利益表達(dá)方面發(fā)揮的作用是十分有限的。作用的有限集中表現(xiàn)在代表性不足方面。所謂的代表性不足主要是指媒體不能代表社會(huì)上所有階層的利益，尤其是弱勢群體的利益，不能代表社會(huì)上所有公眾的利益。代表性的不足導(dǎo)致了弱勢群體的聲音被淹沒，他們的利益已不能經(jīng)由媒體這條途徑來表達(dá)。代表性的不足主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：

1.缺乏獨(dú)立性。任何新聞媒體都是無法超脫于政治的，無法擺脫政治權(quán)利的影響和控制。行政國家的出現(xiàn)，行政權(quán)力擴(kuò)大，已經(jīng)深深地滲透到新聞媒介當(dāng)中，新聞媒介的性質(zhì)由公共利益的代言人轉(zhuǎn)為政府的傳聲筒，而對來自民間的聲音不是很重視。

2.報(bào)道不平衡。理論上，大眾傳媒所傳遞的信息應(yīng)該包含社會(huì)各階層的觀點(diǎn)和意見，但實(shí)際上，由于強(qiáng)勢群體對媒體的控制，財(cái)富的不平衡，導(dǎo)致了輿論表達(dá)的不均衡，強(qiáng)勢集團(tuán)擁有很多的經(jīng)濟(jì)資源、知識(shí)資源、政治資源等等，對公共領(lǐng)域有更強(qiáng)的控制權(quán)，逐漸控制了原本為公共利益服務(wù)的媒介，媒介更多關(guān)注強(qiáng)勢集團(tuán)的利益、生活，而將大眾排除在外，導(dǎo)致媒介的民主功能下降。

3.媒體自身的原因。公共媒體和社會(huì)精英是社會(huì)話語權(quán)的掌握者，但很大程度上依賴于專家學(xué)者和傳媒工作者的社會(huì)責(zé)任心和道義感。正是因?yàn)槿鄙僦贫鹊囊?guī)范，在經(jīng)濟(jì)與政治的雙重壓力下，傳媒濫用權(quán)力的事例使他們的利益也得不到表達(dá)。

三、實(shí)現(xiàn)弱勢群體利益表達(dá)的對策探析

弱勢群體已然是社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的不可忽視的階層力量。為了更好地暢通弱勢群體的利益表達(dá)途徑，實(shí)現(xiàn)弱勢群體的利益訴求，維護(hù)弱勢群體的權(quán)利，應(yīng)該從多方面做出努力：

首先，加強(qiáng)政府自身建設(shè)，完善現(xiàn)有利益表達(dá)機(jī)制。國家“十二五”規(guī)劃明確提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理，更加保障和改善民生。新形勢下，社會(huì)管理是一國保持秩序穩(wěn)定和民族向心力的關(guān)鍵所在。然而，當(dāng)前我國貧富差距擴(kuò)大，社會(huì)階層剛性化，多元利益主體沖突等等，使得政府在社會(huì)管理上面臨更大的挑戰(zhàn)。近幾年，大量社會(huì)群體性事件的頻發(fā)、公共危機(jī)事件的出現(xiàn)很多都與弱勢群體的利益得不到合理的保護(hù)有關(guān)，以至于社會(huì)沖突不斷。另一方面，部分政府官員卻堅(jiān)持傳統(tǒng)的官本位思想，公權(quán)私用，對弱勢群體的利益訴求表達(dá)置之不顧，部分政府官員的行政不作為、違法亂紀(jì)等行為嚴(yán)重?fù)p害了政府形象，造成了民眾對政府的信任危機(jī)，以“信任”為基礎(chǔ)的社會(huì)資本建設(shè)明顯不足，進(jìn)而加劇了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。因此，政府自身必須加強(qiáng)思想作風(fēng)建設(shè)、組織能力建設(shè)，堅(jiān)持“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”嚴(yán)格自律、依法行政，增強(qiáng)對弱勢群體利益訴求的回應(yīng)性，健全基本公共服務(wù)的均等化供給以及社會(huì)公共事務(wù)的協(xié)調(diào)處理機(jī)制。

信訪制度方面。要增強(qiáng)信訪部門的獨(dú)立性，發(fā)揮監(jiān)督職能，這需要從國家法律和制度上給予保障。要完善信訪部門的人事選拔制度，可以借鑒人大的選舉機(jī)制，直接對人民大眾負(fù)責(zé)，接受人民大眾的監(jiān)督，并且選舉出的人員應(yīng)該實(shí)行專職，這樣可以保證他們才能真正代表廣大人民尤其是弱勢群體的利益。要規(guī)范程序，設(shè)立信訪的合法程序，保證信訪的合法進(jìn)行，改變過去人治色彩重、隨意性強(qiáng)等現(xiàn)象。更重要的是，要切實(shí)保障信訪人的合法權(quán)益和安全，對少數(shù)迫害信訪人的案件要堅(jiān)決查處。

同時(shí)，完善選舉法規(guī)。2010年3月十一屆全國人大三次會(huì)議表決通過了修改選舉法的決定。由此，我國城鄉(xiāng)居民首次實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，即“同票同權(quán)”。這樣就更好地體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等、民族平等的精神。應(yīng)該說這是我國選舉制度的一大重要舉措，今后，農(nóng)民之聲將更加受到關(guān)注。健全聽證會(huì)制度，切實(shí)遵循公開公正透明的原則，聽取廣大基層民眾的利益訴求，并真正貫徹落實(shí)。

第二，扶持弱勢群體組織的發(fā)展。民主社會(huì)主要特征在于社會(huì)對于權(quán)力的制約作用。因此，完善弱勢群體利益表達(dá)機(jī)制，最根本的是要使弱勢群體擁有自我保護(hù)的能力。首先，建立弱勢群體自己的組織，培養(yǎng)參與政治的意識(shí)和信心、民主平等的觀念。弱勢群體的組織化程度與其政治參與的程度相關(guān)，政治參與的程度反映了一個(gè)國家民主政治發(fā)展的狀況。弱勢群體只有擁有更多政治參與的機(jī)會(huì)，才能夠影響公共決策，使自身的利益得到體現(xiàn)，而通過建立自己的組織，形成集合的力量，才能使本集團(tuán)在公共決策中擁有更多的話語權(quán)。弱勢群體組織的發(fā)展，需要政府轉(zhuǎn)變職能、準(zhǔn)確定位，放權(quán)讓利，給予社會(huì)發(fā)展廣闊的空間，對其加以積極引導(dǎo)和扶持。其次，建立和完善關(guān)于社會(huì)組織的法律體系。弱勢群體社會(huì)組織的產(chǎn)生和發(fā)展是客觀趨勢，政府也必須開始考慮對這些組織的立法問題。法治的基本功能在于它能克服人治的隨意性、片面性和局限性。只有得到法律的規(guī)范和保障，才能促進(jìn)中國弱勢群體組織化程度的提高，才能保障弱勢群體組織化健康有序進(jìn)行，才能使弱勢群體組織向著有利于社會(huì)團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定的方向發(fā)展。同時(shí)，財(cái)政上的支持。相對于其他群體的組織，弱勢群體最大的困難在于其建立和運(yùn)行所需要的資金難以保障。弱勢群體在物質(zhì)上已經(jīng)困乏，再讓他們拿出額外資金建立生存希望渺茫的組織，那是一件很困難的事情。政府的政策傾斜也是大量弱勢成員產(chǎn)生的原因，在弱勢群體需要的時(shí)候，理應(yīng)做出相應(yīng)傾斜，這也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)所必需的。

第三，積極發(fā)揮大眾傳媒和網(wǎng)絡(luò)的作用。創(chuàng)建公共服務(wù)的為社會(huì)弱勢群體利益表達(dá)提供通常途徑的大眾輿論具有至關(guān)重要的作用。理想化的大眾輿論應(yīng)該是獨(dú)立與政府部門和社會(huì)強(qiáng)勢集團(tuán)的控制之下的，具有高度社會(huì)責(zé)任感和使命感的社會(huì)組織。為此，政府和社會(huì)應(yīng)該為新聞傳媒提供良好的生存、施展的空間，推行行政公開、推行言論自由、加大政策的扶持力度，實(shí)施制度創(chuàng)新等等。政府要加大法制建設(shè)的力度，為媒體的發(fā)展創(chuàng)造一種公平公正的法制環(huán)境，放松對媒體的行政管制，使媒體獨(dú)立于國家的政權(quán)控制之下。從而使媒體在法律的框架下能夠健康、自由和穩(wěn)健的運(yùn)行下去。當(dāng)然了放松管制并不等于不管，國家還要履行對新聞媒體的監(jiān)督，使新聞媒體不至于濫用手中的權(quán)利，做出有損于社會(huì)穩(wěn)定和人民尤其是弱勢群體利益的事情。其次，媒體要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。經(jīng)濟(jì)上的依附會(huì)導(dǎo)致媒體的獨(dú)立性遭到破壞，從而對公共權(quán)力造成威脅，在利益的表達(dá)上也就會(huì)出現(xiàn)或明或暗的傾向性。而弱勢群體是社會(huì)中掌握資源很少的群體，他不能滿足媒體的逐利行為，所以他們的呼聲也就得不到表達(dá)?；诖耍罅Πl(fā)展有公共資金資助的、自我發(fā)展、自我管理的、類似于非營利組織的社會(huì)性媒體，這類媒體不依賴于政府的撥款，也不依賴于某一強(qiáng)勢集團(tuán)，而成為真正代表民意，代表缺乏資源的弱勢群體的利益。同時(shí)，利用網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)，推行政務(wù)公開，加大與弱勢群體的對話交流，為其提供利益表達(dá)的媒介和情緒宣泄的暢通渠道。

四、結(jié)論

弱勢群體是社會(huì)階層分化中處于底層的群體力量，隨著貧富差距的擴(kuò)大和社會(huì)利益沖突的加劇，我國社會(huì)弱勢群體的范圍將會(huì)不斷擴(kuò)大。因此，面對這種挑戰(zhàn)，作為國家權(quán)力的執(zhí)行者和社會(huì)管理主體的政府，有責(zé)任積極加強(qiáng)自身建設(shè)，調(diào)動(dòng)各方面力量，來暢通弱勢群體的利益表達(dá)，實(shí)現(xiàn)其合理的利益訴求，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)。

［1］宋香麗，高軍.群體性事件頻發(fā)背景下弱勢群體的利益表達(dá)探析［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(5).

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C916

A

1008-8091(2011)03-0043-05

2011-05-10

山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南，270100

龔 雪(1986- )，女，山東泰安人，山東大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：城市管理與公共政策。

鄧秀麗)