機(jī)構(gòu)編制管理與深化行政管理體制改革的探討
——以懷化市機(jī)構(gòu)編制改革為例

劉承鋒

(懷化市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，湖南 懷化 419400)

機(jī)構(gòu)編制管理與深化行政管理體制改革的探討
——以懷化市機(jī)構(gòu)編制改革為例

劉承鋒

(懷化市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，湖南 懷化 419400)

機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、編制管理失控、人員膨脹加劇等問題是當(dāng)前深化行政管理體制改革的嚴(yán)重障礙。因此，切實(shí)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理是深化行政管理體制改革的重要舉措。強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理，要切實(shí)維護(hù)機(jī)構(gòu)編制政策權(quán)威，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制資源效益，著力構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制管理長(zhǎng)效機(jī)制。

機(jī)構(gòu)編制管理;行政管理體制;改革

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式迫切需要推進(jìn)政府創(chuàng)新。以嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理為切入點(diǎn)，狠抓制度建設(shè)，加大行政管理體制改革力度，對(duì)于逐步消除制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制障礙，形成以機(jī)構(gòu)編制管理推動(dòng)行政管理體制改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有積極意義。

一、抓改革，積極促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政管理體制改革的核心，也是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵。把轉(zhuǎn)變政府職能作為政府機(jī)構(gòu)改革的主線和核心，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、責(zé)任界定、管理體制和層級(jí)分工等方面都體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，通過不斷深化改革，合理劃分事權(quán)，科學(xué)調(diào)整職能，從源頭上促進(jìn)全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，促使政府把主要精力由單純發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟(jì)與關(guān)注民生、重視環(huán)境并重上來。

1.整合職能，探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。湖南省懷化市按照“只要有人做事，不求上下對(duì)口”的原則，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作、工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、人力資源和社會(huì)保障等政府職能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將職能相近的部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，市政府部門共精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)8個(gè)，縣(市、區(qū))政府精簡(jiǎn)工作機(jī)構(gòu)28個(gè)。通過實(shí)現(xiàn)職能整合、分工細(xì)致的扁平化管理，機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、職責(zé)分工過細(xì)和人浮于事的問題得到有效解決，原屬多個(gè)部門的職能由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，過去需幾個(gè)部門審批的事項(xiàng)，現(xiàn)在一個(gè)部門就能審批完畢，而且辦理時(shí)限大大縮短。

2.簡(jiǎn)政放權(quán)，加快政府有進(jìn)有退的角色轉(zhuǎn)變。政企、政事、政社不分，是政府職能錯(cuò)位、缺位、越位的根源。按照政企分開、政事分開、政資分開、政府和市場(chǎng)中介組織分開的要求，逐一梳理政府機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有職能，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府負(fù)責(zé)的事情切實(shí)管好，下放管理權(quán)限，減少行政許可，取消妨礙市場(chǎng)開放和公平競(jìng)爭(zhēng)的行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化保留審批事項(xiàng)的審批程序，盡量減少政府職能體外循環(huán)，改革后，懷化市政府部門共取消44項(xiàng)職能，轉(zhuǎn)移和下放7項(xiàng)職能，增加21項(xiàng)職能，加強(qiáng)57項(xiàng)職能。例如將制定地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，除按規(guī)定需報(bào)國(guó)家、省和市政府審批的外，下放給縣(市、區(qū))政府和行業(yè)管理部門在國(guó)家、省、市內(nèi)規(guī)劃和政策的指導(dǎo)下分別制定。在國(guó)土資源管理方面，加強(qiáng)了土地供需調(diào)整和總量平衡，加強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總體規(guī)劃的整體控制作用，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和合理開發(fā)利用管理，但同時(shí)將相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)資格審查和頒證職責(zé)交給行業(yè)協(xié)會(huì)等。使政府部門的工作職能更趨科學(xué)合理。

改革中，堅(jiān)持“四個(gè)更加注重”，促進(jìn)政府職能“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，即堅(jiān)持更加注重加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管、更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)、更加注重完善市場(chǎng)體系、更加注重保障和改善民生的基本方向，促進(jìn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、有效提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、注重維護(hù)社會(huì)公平正義、實(shí)行科學(xué)化的公共治理轉(zhuǎn)變。近年來懷化市先后在沅陵、麻陽(yáng)、新晃等7縣(區(qū))進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，撤銷農(nóng)村區(qū)公所和辦事處管理層級(jí)，采取“撤、并、轉(zhuǎn)”等措施，按照統(tǒng)一組建“一辦五中心”(即黨政辦，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、規(guī)劃建設(shè)、社會(huì)事業(yè)和計(jì)劃生育、綜治維穩(wěn)服務(wù)中心)的模式，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和站所，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，理順職責(zé)關(guān)系，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)工作的著力點(diǎn)放在營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境、扶持典型進(jìn)行示范引導(dǎo)上來，把公共服務(wù)的著力點(diǎn)放在落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)措施、致力改善民生、解決群眾生產(chǎn)生活中的突出問題上來，把社會(huì)管理的著力點(diǎn)放在推進(jìn)依法行政、強(qiáng)化社會(huì)自治、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定上來。

3.理順關(guān)系，建立部門權(quán)責(zé)一致的責(zé)任體系。改革中，既注意理順同級(jí)部門之間的橫向關(guān)系，又注重理順市縣鄉(xiāng)政府之間的縱向關(guān)系，劃清部門職責(zé)關(guān)系，明確部門工作責(zé)任。對(duì)一些長(zhǎng)期存在職責(zé)交叉的事項(xiàng)，堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，切實(shí)解決職責(zé)交叉、主次不分、關(guān)系不順、政出多門、推諉扯皮的問題。如把原由建設(shè)部門負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、原由房產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)的廉租房建設(shè)，統(tǒng)一明確由房產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)，確保了保障性住房建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一管理。對(duì)一些部門有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不對(duì)稱的問題，在配置部門職能的同時(shí)明確其相應(yīng)的責(zé)任，健全政府職責(zé)體系，切實(shí)解決有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題。對(duì)市縣政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，在落實(shí)省直管縣財(cái)政體制改革政策和研究省直管縣體制改革情況的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持既把省里下放給市里的管理權(quán)限承接好，又把應(yīng)該下放給縣(市、區(qū))的權(quán)限落實(shí)到位，并對(duì)部門和縣(市、區(qū))分類進(jìn)行績(jī)效考評(píng)和行政問責(zé)，提高行政問責(zé)的可操作性，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，確保責(zé)任落到實(shí)處。

二、抓管理，切實(shí)維護(hù)機(jī)構(gòu)編制政策權(quán)威

懷化市在巨大的壓力面前，從嚴(yán)治編，用嚴(yán)格的制度和紀(jì)律，管住、管好、管活機(jī)構(gòu)編制，維護(hù)了機(jī)構(gòu)編制政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

1.規(guī)范審批程序。明確審批權(quán)限，嚴(yán)格按權(quán)限和程序辦事，審批機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)不越權(quán)、不越位。對(duì)機(jī)構(gòu)編制實(shí)行下管一級(jí)，規(guī)定縣(市、區(qū))副科級(jí)以上機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、財(cái)政補(bǔ)貼編制總額的調(diào)整，統(tǒng)一由市機(jī)構(gòu)編制部門審批或報(bào)批。規(guī)定審批程序，對(duì)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)實(shí)行事前銜接制度，規(guī)定機(jī)構(gòu)、編制調(diào)整必須先行銜接，使用編制實(shí)行計(jì)劃管理。堅(jiān)持集體研究，機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)一律提交會(huì)議集體研究，杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人簽批。

2.堅(jiān)持陽(yáng)光操作。通過編印《機(jī)構(gòu)編制政策匯編》、參加市電臺(tái)、電視臺(tái)的專題節(jié)目、網(wǎng)站發(fā)布文件、舉辦機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)班、撰寫并公開發(fā)表有關(guān)機(jī)構(gòu)編制方面文章等形式，將機(jī)構(gòu)編制政策、辦事程序、監(jiān)督管理等公布于眾，便于群眾辦事和監(jiān)督。通過建立機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)站、制定信息調(diào)研和宣傳激勵(lì)機(jī)制等措施，加大信息報(bào)送、調(diào)查研究和對(duì)外宣傳工作力度，增進(jìn)公眾對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的了解。通過一把尺子量到底、公開辦事結(jié)果的辦法，除涉及保密問題不宜對(duì)外公布的事項(xiàng)外，機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)辦理結(jié)果都對(duì)外公布，接受社會(huì)的監(jiān)督。群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到了充分保障。2010年懷化市政府機(jī)構(gòu)改革中，市政府涉改的50個(gè)單位共取消高配的處級(jí)職位21個(gè)、科級(jí)職位50多個(gè)，核減部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)10名、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)32名、編制25名，因堅(jiān)持的標(biāo)準(zhǔn)相同，而且都事先聽取了所涉單位的意見，雖有分岐但無阻力，社會(huì)反響很好。

3.加強(qiáng)監(jiān)督檢查。為了嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制工作紀(jì)律，懷化市制定了“八個(gè)嚴(yán)禁”，即嚴(yán)禁超編進(jìn)人，嚴(yán)禁逆向調(diào)動(dòng)，嚴(yán)禁擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)和提高機(jī)構(gòu)規(guī)格，嚴(yán)禁超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)禁高配領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)禁越權(quán)審批機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，嚴(yán)禁以虛報(bào)人員等方式占用編制、冒領(lǐng)財(cái)政資金，嚴(yán)禁上級(jí)業(yè)務(wù)部門干預(yù)下級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配置。暢通群眾訴求渠道，開通了機(jī)構(gòu)編制“12310”違紀(jì)違規(guī)行為舉報(bào)電話，群眾來信來訪事事有回音，件件有落實(shí)。堅(jiān)持全面督查與專項(xiàng)督查相結(jié)合，市紀(jì)委、組織、人事、財(cái)政、編制等部門建立了經(jīng)常性的監(jiān)督檢查機(jī)制，每年至少聯(lián)合組織一次全面檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。

三、抓創(chuàng)新，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制資源效益

堅(jiān)持把創(chuàng)新貫穿于機(jī)構(gòu)編制管理全過程，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極探索管理新路，主動(dòng)服務(wù)科學(xué)發(fā)展，盤活機(jī)構(gòu)編制資源，最大限度發(fā)揮其效益。

1.突出服務(wù)科學(xué)發(fā)展主線。牢固樹立機(jī)構(gòu)編制也是生產(chǎn)力的觀念，主動(dòng)把機(jī)構(gòu)編制融于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，像抓項(xiàng)目建設(shè)一樣抓機(jī)構(gòu)編制工作。嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理，合理調(diào)配機(jī)構(gòu)編制資源，不僅能節(jié)約行政成本，也能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益;既是一個(gè)財(cái)政節(jié)流的管理問題，更是一個(gè)財(cái)政開源的經(jīng)濟(jì)問題。如果通過控制機(jī)構(gòu)編制和人員增長(zhǎng)及清理吃空餉等措施，按一年為財(cái)政節(jié)省支出1000萬元計(jì)算，按平均8%的增值稅率和50%的投入產(chǎn)出率計(jì)算，相當(dāng)于5億元的工業(yè)銷售收入和10億元的工業(yè)投入，可為改善民生、加強(qiáng)社會(huì)管理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等提供充足的資金保障。

2.建立機(jī)構(gòu)編制地方標(biāo)準(zhǔn)。在全國(guó)沒有統(tǒng)一對(duì)一個(gè)地方可設(shè)多少機(jī)構(gòu)、每個(gè)機(jī)構(gòu)可核多少編制等問題進(jìn)行明確規(guī)定的情況下，懷化市建立了“管政策、管標(biāo)準(zhǔn)、管總量、管結(jié)構(gòu)”的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，對(duì)縣(市、區(qū))事業(yè)編制實(shí)行總量控制，對(duì)每個(gè)行業(yè)的事業(yè)單位分別制定了編制結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定管理人員、技術(shù)人員和后勤服務(wù)人員所占比例，并對(duì)調(diào)入市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員規(guī)定文化、年齡要求，除引進(jìn)全日制碩士以上研究生或副高以上專業(yè)技術(shù)人才外，年齡必須在40周歲以下，學(xué)歷必須在大學(xué)本科以上，從人員入口上嚴(yán)格把關(guān)，保證人員整體素質(zhì)不斷提高。

3.優(yōu)化配置機(jī)構(gòu)編制資源。建立機(jī)構(gòu)編制資源動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，改變過去簡(jiǎn)單地控制機(jī)構(gòu)編制增長(zhǎng)的做法，按照“機(jī)構(gòu)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)所設(shè)、編制為優(yōu)秀人才所用”的原則，采取有保有壓、有增有減的區(qū)別對(duì)待政策，根據(jù)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，通過建立機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)對(duì)機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行調(diào)整，把機(jī)構(gòu)增加給任務(wù)確實(shí)增加的部門，把編制調(diào)整到職能強(qiáng)化的部門，為集聚優(yōu)秀人才提供機(jī)構(gòu)編制保障。建立用編計(jì)劃管理制度，對(duì)空編單位進(jìn)人實(shí)行計(jì)劃管理，防止人員無序增長(zhǎng)，規(guī)定市直行政單位空編的二分之一、事業(yè)單位空編的三分之二用于引進(jìn)高素質(zhì)人才。建立編內(nèi)補(bǔ)充人員公開招聘和選調(diào)制度，要求市直單位編內(nèi)補(bǔ)充人員原則上應(yīng)公開招聘或公開選調(diào)，通過優(yōu)中選優(yōu)，有效遏制裙帶關(guān)系、“近親繁殖”現(xiàn)象。建立編制實(shí)名制管理制度，將各單位編制確定到人，并在一定范圍公示，超編單位一律停止新進(jìn)人員，逐步實(shí)現(xiàn)編制與實(shí)有人員賬實(shí)相符。這些舉措不但保證了新進(jìn)人員的整體素質(zhì)，而且有效遏制了市直單位人員膨脹的勢(shì)頭，節(jié)約了有限的財(cái)政資金，充分發(fā)揮了機(jī)構(gòu)編制資源的效益。

四、抓領(lǐng)導(dǎo)，著力構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制管理長(zhǎng)效機(jī)制

機(jī)構(gòu)編制既是黨和國(guó)家重要的執(zhí)政資源，又直接關(guān)系到個(gè)人切身利益，面臨的壓力和矛盾很大，特別是推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位分類改革等重點(diǎn)工作，涉及面更廣、難度更大，抓領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)抓，抓制度、靠制度尤為重要。

1.構(gòu)建協(xié)調(diào)配合的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。為加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的領(lǐng)導(dǎo)，懷化市在全國(guó)率先改革機(jī)構(gòu)編制工作的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，增加市委書記任市編委會(huì)顧問、市紀(jì)委書記任副主任，14名市委常委有7人任市編委會(huì)成員，重新修訂了市編委會(huì)議事規(guī)則，確保了機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)民主決策、科學(xué)決策。特別是市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視、把機(jī)構(gòu)編制工作作為鞏固黨的執(zhí)政地位、加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工作來抓，為嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。

2.構(gòu)建科學(xué)合理的考核機(jī)制。懷化市從2008年開始，機(jī)構(gòu)編制管理工作就納入到縣(市、區(qū))目標(biāo)管理考核內(nèi)容之中，與經(jīng)濟(jì)、黨建工作同部署、同檢查、同考核。而且機(jī)構(gòu)編制工作所占分值比重逐年提高，2010年已占15%，成為影響縣(市、區(qū))黨委、政府政績(jī)考核的重要法碼。結(jié)合即將進(jìn)行的縣鄉(xiāng)黨委政府換屆工作，懷化市將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行機(jī)構(gòu)編制管理工作任期責(zé)任審計(jì)和離任責(zé)任審計(jì)，以進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)構(gòu)編制工作責(zé)任。

3.構(gòu)建持久高效的保障機(jī)制。近兩年來，懷化市市委、市政府先后制定了一系列機(jī)構(gòu)編制管理的政策性文件，從審批權(quán)限、程序到標(biāo)準(zhǔn)，從機(jī)構(gòu)管理、編制核定到人員入編、職數(shù)管理，從落實(shí)上級(jí)機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)到制定機(jī)構(gòu)編制地方配套政策，對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)都作了細(xì)致明確的規(guī)定。市縣財(cái)政加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，機(jī)構(gòu)編制部門取消所有收費(fèi)項(xiàng)目后，工作經(jīng)費(fèi)按政法部門標(biāo)準(zhǔn)列入財(cái)政預(yù)算，從根本上解決了變相買賣機(jī)構(gòu)編制的問題。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制部門自身建設(shè)，深入開展學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)和“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)，著力建設(shè)了一支不謀私利、不徇私情、不怕打壓的機(jī)構(gòu)編制干部隊(duì)伍。

責(zé)任編輯:譚桔華

C93

A

1009－3605(2011)02－0036－03

2010－12－26

劉承鋒，男，湖南邵東人，懷化市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室主任。