從新疆工作座談會看我國民族區(qū)域自治制度＊

徐盼盼

(華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079)

從新疆工作座談會看我國民族區(qū)域自治制度＊

徐盼盼

(華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079)

民族區(qū)域自治制度是我國長期堅持的一項基本政治制度，是我國解決民族問題的重要政策。隨著新疆工作座談會的召開，黨中央、國務(wù)院將推動新疆跨越式發(fā)展和長治久安納入當(dāng)前全國工作的重點之一。要發(fā)展新疆就必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度，將新疆建設(shè)納入法律和制度的框架之下，以法律的強(qiáng)制性、規(guī)范性和穩(wěn)定性來保證新疆建設(shè)的持續(xù)、順利進(jìn)行。

新疆工作座談會 民族區(qū)域自治制度 新疆建設(shè)

2010年5月17日—19日，中共中央、國務(wù)院召開了新疆工作座談會，會議全面總結(jié)了新中國成立以來特別是改革開放以來新疆工作所取得的成績和經(jīng)驗，深刻分析了新疆工作面臨的嚴(yán)峻形勢和重大任務(wù)，進(jìn)一步明確了當(dāng)前和今后一個時期做好新疆工作的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、工作要求，對推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安作出了戰(zhàn)略部署。該會議是在新疆發(fā)展和穩(wěn)定面臨重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)的新形勢下召開的一次十分重要的會議。在各項援疆計劃和建設(shè)任務(wù)展開的同時，我國民族區(qū)域自治制度的堅持與完善也備受關(guān)注，因為民族區(qū)域自治制度是我國的一項基本政治制度，該制度對于鞏固我國平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系，保證各民族的共同繁榮與發(fā)展，以及我國的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有十分重要的意義。堅持和完善民族區(qū)域自治制度不僅是我國社會主義法制建設(shè)總體戰(zhàn)略的重要組成部分和民族法制建設(shè)的主要內(nèi)容，也為新疆的發(fā)展與穩(wěn)定奠定了堅實的政治基礎(chǔ)和法律保證。

一、新疆的發(fā)展穩(wěn)定與堅持完善民族區(qū)域自治制度的關(guān)系

我國是統(tǒng)一的多民族國家，民族區(qū)域自治制度是符合中國民族結(jié)構(gòu)特點、歷史文化發(fā)展的基本政治制度。新疆的發(fā)展與穩(wěn)定直接關(guān)系到全國改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，關(guān)系到祖國統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、國家安全，關(guān)系到中華民族的偉大復(fù)興，具有十分重大的經(jīng)濟(jì)意義和政治意義。從1884年建省以來，新疆作為我國西北的邊陲要塞，在反帝反封建斗爭、抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭中都起到了極大的作用。新世紀(jì)，在新疆所展開的一系列反對達(dá)賴，反對國家分裂，反對新疆獨立的活動中，成為了國人和世界各國關(guān)注的焦點。因此新疆的發(fā)展穩(wěn)定與整個中華民族的命運休戚相關(guān)。

鄧小平同志曾指出，我們應(yīng)以發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)來促進(jìn)民族平等、民族團(tuán)結(jié)和民族繁榮;以民族互助、幫助少數(shù)民族作為各民族繁榮的主要手段;把民族區(qū)域自治法律化作為解決少數(shù)民族當(dāng)家作主的突破口。［1］此次新疆工作座談會的核心，就是提出了針對新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中長期目標(biāo)，并把通過改善民生來緩和民族矛盾作為援疆的重點，將提高新疆資源稅的分成比例、為南疆出臺大規(guī)模投資優(yōu)惠政策、建設(shè)喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為主要經(jīng)濟(jì)政策，以19省市對口支援作為援疆的模式。此舉充分體現(xiàn)了黨和政府對新疆民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的高度重視。它既是為了促進(jìn)新疆的發(fā)展，同時也是為了促進(jìn)全國的經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，更是為了通過經(jīng)濟(jì)增長來促進(jìn)民族融合、和諧共處。

對新疆的建設(shè)，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，同時也反映在政治文化生活等方面。國家對新疆的重點扶持為新疆政治制度和法律制度的鞏固與完善提供助力。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將催生法律制度的更新。在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的同時，我們也不可忽略了上層建筑對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用。良好的政治法律制度為經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展提供了有序、穩(wěn)定、健康、和諧的社會環(huán)境，尤其是民族區(qū)域自治制度，它是中國歷史上解決民族問題最好的一項制度，是新中國成立后幾代領(lǐng)導(dǎo)人把馬克思主義的民族理論與中國民族問題的實際相結(jié)合所產(chǎn)生的共同智慧結(jié)晶。堅持和完善民族區(qū)域自治制度不僅是我國社會主義法制建設(shè)的重要組成部分和民族法制建設(shè)的主要內(nèi)容，也是推進(jìn)新疆發(fā)展與穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)和法律保障。

二、民族區(qū)域自治制度的深入分析與思考

民族區(qū)域自治制度是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)、行使自治權(quán)，實行區(qū)域自治的制度。各民族自治地方都是中華人民共和國領(lǐng)土不可分割的組成部分。［2］改革開放以來，黨和國家高度重視民族區(qū)域自治制度的法律化建設(shè)工作，已基本形成了以《憲法》為基礎(chǔ)，以《民族區(qū)域自治法》為主干，以民族自治地方自治條例和單行條例為主要內(nèi)容，包括國務(wù)院及其各部門制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章，以及各地方制定的民族方面的法規(guī)、行政規(guī)章的有中國特色的民族法律法規(guī)體系和監(jiān)督機(jī)制。［3］

(一)民族區(qū)域自治制度的相關(guān)法律規(guī)定

1954年民族區(qū)域自治制度被載入我國第一部憲法。此后的歷次修憲，都繼續(xù)保留和堅持實行該制度。1981年中共中央《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確提出:“必須堅持實行民族區(qū)域自治，加強(qiáng)民族區(qū)域自治的法制建設(shè)?！?984年《民族區(qū)域自治法》的出臺，標(biāo)志著我國民族區(qū)域自治制度進(jìn)一步完善，民族區(qū)域自治走上了規(guī)范化、法制化的軌道。這也是新中國成立35年以來第一部關(guān)于民族區(qū)域自治的基本法律。2005年中共中央、國務(wù)院在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決定》中指出，民族區(qū)域自治是我國的一項基本政治制度，必須始終堅持，決不動搖;要全面貫徹《自治法》，要按照《自治法》的有關(guān)規(guī)定，抓緊制定配套的法律法規(guī)、具體措施和辦法，制定或修訂自治條例和單行條例，逐步建立比較完備的有中國特色的民族法律法規(guī)體系。截至2008年2月，除憲法和民族區(qū)域自治法外，其他227件現(xiàn)行有效的法律中涉及到民族區(qū)域自治制度及其相關(guān)規(guī)定的為69件，近600件現(xiàn)行有效的行政法規(guī)中涉及到民族問題規(guī)定的為67件;民族自治地方已制定了136個自治條例，565個單行條例，75個變通和補(bǔ)充法律和法規(guī)的規(guī)定;轄有自治州、自治縣的省和直轄市也制定了15個實施民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)和規(guī)章。［4］

(二)民族區(qū)域自治制度中存在的問題

1、對堅持和完善民族區(qū)域自治制度的重要性的認(rèn)識問題

在堅持和完善民族區(qū)域自治制度的過程中，一些地方對于貫徹落實《民族區(qū)域自治法》和相關(guān)法律制度的重要性認(rèn)識不足。一方面，政府的宣傳、教育缺乏深度和廣度，使得少數(shù)民族地區(qū)群眾對于自治權(quán)的行使和相關(guān)民族政策的施行不甚了解，導(dǎo)致民族區(qū)域自治制度被架空，脫離了群眾與實踐;另一方面地方黨委、政府在運用《民族區(qū)域自治法》所賦予的自治權(quán)以及各項民族政策方面缺乏必要的知識儲備和具體措施的研究推行方案。同時，人們的文化素質(zhì)較低，文盲比重較大，法律意識與法治思想也比較貧瘠。經(jīng)常出現(xiàn)一些以迷信和野蠻的禁忌取代法律的現(xiàn)象。民族地區(qū)的少數(shù)民族依照習(xí)慣自行處理問題的現(xiàn)象還十分普遍。

2、在民族法規(guī)的設(shè)立、實施、監(jiān)督方面存在的問題

雖然我國已經(jīng)制定了《民族區(qū)域自治法》這一基本法律，但是各自治州、自治縣的自治條例、單行條例卻大量缺失或者落后，導(dǎo)致在遇到具體問題時，無法可依，甚至依照鄉(xiāng)規(guī)民約和地方風(fēng)俗處理問題，嚴(yán)重影響了自治地方的發(fā)展。且普遍存在著重制定、輕實施、少監(jiān)督的現(xiàn)象。在民族法規(guī)設(shè)立方面，存在著立法質(zhì)量低，立法技術(shù)落后，立法內(nèi)容單一，審批制度復(fù)雜等問題，使得民族立法不配套，民族法規(guī)約束力不強(qiáng)，造成了民族區(qū)域地方自治權(quán)的虛化。在民族法規(guī)的實施與監(jiān)督方面，由于法律規(guī)定的實施主體與監(jiān)督主體并不明確，監(jiān)督主體與監(jiān)督對象嚴(yán)重錯位，因而缺乏有效的監(jiān)管，民族法規(guī)的實施效果也十分不好。這種惡性循環(huán)嚴(yán)重制約了民族法制建設(shè)的發(fā)展，使得民族自治地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也難以得到切實有效的法律保障。

3、民族自治區(qū)的自治權(quán)落實問題

民族自治區(qū)自治權(quán)問題的研究對于民族區(qū)域自治制度的發(fā)展具有十分重大的理論意義。它是指民族自治地方的人民代表大會和人民政府，依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限，根據(jù)本民族、本地區(qū)的情況和特點，自主地管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。［5］民族自治區(qū)的自治權(quán)不僅包括民族自治區(qū)的立法權(quán)，還包括民族自治區(qū)的人事管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理權(quán)、財政稅收管理權(quán)、自然資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)管理權(quán)、社會事業(yè)管理權(quán)、語言文字自主權(quán)以及風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰自由等一系列權(quán)力。然而在現(xiàn)實中，民族自治區(qū)的自治權(quán)卻難以落實到位，不僅是因為缺乏與民族特色和地方特點緊密結(jié)合的各項制度，而且民族自治地方對于自身的自治權(quán)認(rèn)識不足，對于自治權(quán)的法定權(quán)能沒有切實履行。

三、進(jìn)一步堅持和完善民族區(qū)域自治制度的幾點建議

根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第55條的規(guī)定:“上級國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助、指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的研究、制定和實施，從財政、金融、物資、技術(shù)和人才等方面，幫助各民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)。”［6］該條規(guī)定了幫助民族自治地方發(fā)展是上級國家機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。而此次新疆工作座談會正是貫徹和落實了這一法律規(guī)定，國家采取了一系列的優(yōu)惠政策和措施來建設(shè)新疆，以保障新疆的發(fā)展與穩(wěn)定。在此基礎(chǔ)上，我們必須進(jìn)一步做到以下幾點:

第一，進(jìn)一步堅持和完善《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)容及其配套法規(guī)。由于《民族區(qū)域自治法》中缺少“法律責(zé)任”條款，并且該法律的條文中存在大量的政策性表述，例如:采取大量的“應(yīng)當(dāng)照顧”、“盡量”、“自主”等模糊性字眼。這些都影響了法律的莊嚴(yán)與權(quán)威性，對《民族區(qū)域自治法》的實施極為不利。需要中央和自治區(qū)將《民族區(qū)域自治法》細(xì)化、量化，制定相關(guān)的配套法規(guī)，不斷完善民族區(qū)域自治制度。具體到新疆建設(shè)方面，我們應(yīng)結(jié)合新疆當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)、文化的特點，將切實可行、行之有效的民族政策上升為法律，盡快制定和修訂自治法規(guī)，制定具體的自治條例、單行條例。新疆民族自治地方政府也應(yīng)努力增強(qiáng)自治的觀念，充分行使國家賦予的自治權(quán)利，從而最大限度地發(fā)揮自治權(quán)的效能。

第二，加強(qiáng)民族區(qū)域自治制度的監(jiān)督力度與保障。除了全國人大常委會專門組成執(zhí)法檢查組赴各自治地方檢查民族區(qū)域自治法的貫徹落實情況以外，還應(yīng)當(dāng)建立長效的監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮自治地方的能動性，建立自治地方的監(jiān)督系統(tǒng)，既要包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也要包括黨組織和人民群眾的監(jiān)督、自治機(jī)關(guān)的上級國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督、自治機(jī)關(guān)的相互監(jiān)督、自治機(jī)關(guān)所屬職能部門的監(jiān)督等。特別是要明確人大、政府、政協(xié)等監(jiān)督主體的職權(quán)與分工。在新疆的發(fā)展與穩(wěn)定方面，應(yīng)制定相關(guān)法律，規(guī)定確定具體的機(jī)構(gòu)來專門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，對違反民族區(qū)域自治制度的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督并實施行政的、法律的處理和制裁，真正做到“有法可依、違法必究”。另外還應(yīng)加強(qiáng)對各項建設(shè)的監(jiān)督力度，這樣才能真正實現(xiàn)民族區(qū)域自治制度的核心價值，從而對民族自治權(quán)的實施加以監(jiān)管。

第三，在法律的框架下合理進(jìn)行新疆基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項目和資源產(chǎn)品開發(fā)，并重視新疆的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)。此次新疆工作座談會將增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展動力作為一大主旨，國家將對新疆的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及民生工程進(jìn)行重點建設(shè)。主要是南疆地區(qū)的住房改造，保證能源輸出需要建設(shè)的電網(wǎng)、鐵路等。國家在確定了這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的同時，也必須注重用法律的手段來確保其最終的實現(xiàn)。如果沒有在法律的框架下運行，就像火車沒有鐵軌一樣，是無法到達(dá)目的地的。另外，如果要加快推動資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，扶持優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我們必須為新疆的優(yōu)勢資源，諸如石油化工、煤炭、有色金屬等產(chǎn)業(yè)，提供良好的法治環(huán)境，切實保障當(dāng)?shù)孛癖娔芟硎芙?jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的成果。同時鑒于“先污染、后治理”的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，我們必須將經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)放在同等重要的位置上。加大對環(huán)境生態(tài)立法的比重，為新疆的生態(tài)建設(shè)提供強(qiáng)有力的法律保障。

第四，以法律和政策調(diào)整的方式來推動新疆的建設(shè)。資源稅費改革是中央平衡地區(qū)收入差距的重要舉措，它為新疆地方財力的增長注入了一劑強(qiáng)心針。該項制度上的革新有助于新疆豐富資源的集約化利用，有利于從整體上提高資源開發(fā)、配置和使用效率。這是國家通過政策調(diào)整的方式對新疆地方財政的一項支持。另外，十九省市的對口支援也將有助于新疆的發(fā)展。根據(jù)“先富”帶“后富”的方針，各省市對新疆的支援不是簡單的財政轉(zhuǎn)移支付，而是通過充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，運用新疆同其他省區(qū)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作等方式，有計劃、有步驟地對新疆進(jìn)行長效的支援，使新疆真正獲得自我發(fā)展的能力。

第五，在擴(kuò)大新疆沿邊的對外開放時，應(yīng)符合法律規(guī)定的尺度，做到有利于維護(hù)祖國的統(tǒng)一和新疆的發(fā)展，達(dá)到雙贏的局面。國家擴(kuò)大民族自治地方生產(chǎn)企業(yè)對外貿(mào)易經(jīng)營自主權(quán)，鼓勵地方優(yōu)勢產(chǎn)品出口，實行優(yōu)惠的邊境貿(mào)易政策。

［1］蔣彬，朱榮．淺議鄧小平民族觀的特色［J］．西南民族學(xué)院學(xué)報，1996．

［2］宋才發(fā)等．民族區(qū)域自治制度的發(fā)展與完善——自治區(qū)自治條例研究［M］．北京:人民出版社，2008．

［3］朱玉福．改革開放30年我國民族法制建設(shè)回顧［J］．民族研究，2009，(1)．

［4］敖俊德．民族區(qū)域自治制度化法律化的三十年［A］．毛公寧，吳大華．民族法學(xué)評論:第6卷［C］．北京:團(tuán)結(jié)出版社，2009．

［5］宋才發(fā)等．中國民族法學(xué)體系通論［M］．北京:中央民族大學(xué)出版社，2005．

［6］中華人民共和國民族區(qū)域自治法［M］．北京:法律出版社，2001．

D633

A

1671－2803(2011)01－0029－04

2010－10－25

徐盼盼(1985—)，女，湖北荊門人，華中師范大學(xué)政法學(xué)院法律專業(yè)碩士研究生。

責(zé)任編輯:鄧方國