我國公務(wù)員內(nèi)部處分救濟制度的完善

黃夢笛

摘 要：“公務(wù)員熱”作為我國社會上的一個特殊現(xiàn)象，越來越引起民眾的重視。每年大量應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生都以考取公務(wù)員為求職第一目標，公務(wù)員內(nèi)部處分的救濟作為公務(wù)員權(quán)利的一個重要方面，也越來越受到公務(wù)員群體和廣大民眾的重視。但公務(wù)員內(nèi)部處分救濟制度還存在不足，應(yīng)完善救濟途徑；引入聽證制度；完善現(xiàn)行立法。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員權(quán)利；救濟；完善機制

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）11-0134-02

我國《公務(wù)員法》第2條規(guī)定：公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。總的來說，其權(quán)利從廣義上可以一分為二：其一，是公務(wù)員作為人，與其他人同應(yīng)享有憲法所保障之基本權(quán)利，例如，平等權(quán)、人身自由、工作權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、請愿、訴愿及訴訟等權(quán)利。其二，是一般人民所無法享有，而系公務(wù)員基于職位所生之權(quán)利。有學(xué)者認為，公務(wù)員的權(quán)利，是指公務(wù)員法規(guī)定或者認可的公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的過程中可以履行職責(zé)，行使職權(quán)并要求他人做出某種行為或者抑制某種行為的權(quán)利和權(quán)力[1]。其實，公務(wù)員作為我國的一個特殊主體，被賦予了很多意義，雖然其實質(zhì)上和普通群體一樣是勞動者，但由于其是所代表的國家公權(quán)力的直接行使者，又不可避免地被視為擁有特殊權(quán)利的強勢群體，因此，在談及公務(wù)員權(quán)利救濟時，公眾往往表示出難以理解的態(tài)度和疑問，這與我國長久以來的“官本位”思想不謀而合，實則是重權(quán)利輕義務(wù)的傳統(tǒng)思想荼毒不淺，所以，長期以來，公務(wù)員權(quán)利處分的救濟一直未受到應(yīng)有的重視。

一、我國現(xiàn)狀及存在的問題

公務(wù)員制度在我國正式確立的時間并不長，1957年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于國家行政機關(guān)工作人員的獎懲的暫行規(guī)定》，確立了公務(wù)員不服行政處分的救濟制度，而1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》的頒布實施標志著公務(wù)員制度在我國的正式確立，但公務(wù)員內(nèi)部處分的救濟制度在現(xiàn)實運行中仍存在著許多問題。

1.救濟途徑單一

《公務(wù)員法》第56條規(guī)定：處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。第90條中規(guī)定，公務(wù)員對涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起30日內(nèi)向原處理機關(guān)申請復(fù)核；對復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起15日內(nèi)，按照規(guī)定向同級公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道該人事處理之日起30日內(nèi)直接提出申訴；對省級以下機關(guān)作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關(guān)提出再申訴。申訴的途徑十分單一，并且根據(jù)《行政訴訟法》第12條的規(guī)定，行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定不屬于行政訴訟的受案范圍。學(xué)界的通說認為對公務(wù)員的處分屬于內(nèi)部行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，且不說內(nèi)部行政行為一說，在學(xué)理上是否存在爭議，單就受案范圍的問題，公務(wù)員被處分所引發(fā)的不服實質(zhì)已然對公務(wù)員所作為公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)造成實質(zhì)影響，完全符合《行政訴訟法》第11條中的“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”，但其并不屬于法院的受案范圍。

2.救濟力度不夠，程序存在瑕疵

《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)中雖然存在一定的救濟程序，但是乏善可陳，缺少聽證程序。而聽證作為我國規(guī)范行政行為的一種有力的促進手段，不僅僅是可以應(yīng)用于所謂外部行政行為，更加應(yīng)當?shù)淖鳛橐环N內(nèi)部救濟或者說是一種程序性權(quán)利，其實并沒有在有關(guān)救濟的規(guī)定中有所體現(xiàn)，更為嚴重的是，所有對于公務(wù)員的調(diào)查、決定等程序并不公開，公務(wù)員的陳述和申辯權(quán)利，在不公開不透明的情況下實則為形同虛設(shè)。

3.救濟地帶存在空白

在《公務(wù)員法》等關(guān)于懲戒及其救濟的法律法規(guī)中，只規(guī)定受處分公務(wù)員對于警告、記過、記大過等“具體行政行為”可提出申訴，而對于“抽象行政行為”侵犯其合法權(quán)益的行為卻不可提出申訴，這就在法律救濟上出現(xiàn)了空白和漏洞，而在現(xiàn)實中，抽象的行政行為對于公務(wù)員的影響可能是巨大的，但這一塊“法治國陽光尚未照到的從林地帶”[2]卻不可因循其應(yīng)有的途徑加以救濟，不得不說是立法的疏漏。

二、對外國公務(wù)員內(nèi)部處分救濟制度的考察

借鑒國外公務(wù)員不服內(nèi)部處分的救濟，可以得出，主要國家多可以采取行政上的救濟手段和司法上的救濟手段。

1.行政救濟手段

法國的公務(wù)員不服紀律處分可以按照行政組織原則，向有紀律處分權(quán)限的行政機關(guān)或其上級行政機關(guān)申訴，在特殊情況下，公務(wù)員還可向國家公務(wù)員或地方公務(wù)員最高委員會提出申訴[3]。德國公務(wù)員不服行政機關(guān)作出的行政懲戒時，可以向聯(lián)邦人事委員會申訴，聯(lián)邦人事委員會的地位受法律保障，并且是獨立的，只服從于法律[4]，倘若不服委員會申訴決定，可以向聯(lián)邦紀律處分法院起訴。美國的救濟制度中規(guī)定，倘若公務(wù)員不服行政處分，可向功績制保護委員會提出申訴，委員會、有審理申訴經(jīng)驗的雇員或行政法官審理涉及公務(wù)員免職處分的案件，而且審理申訴應(yīng)當舉行聽證。

2.司法救濟手段

在法國的公務(wù)員制度中，行政機關(guān)處分公務(wù)員的權(quán)力，受到行政法院的監(jiān)督，公務(wù)員不服行政機關(guān)的紀律處分，可依照法律的不同規(guī)定，向地方行政法庭和最高行政法院提起撤銷之訴和損害賠償之訴。在德國，對聯(lián)邦紀律處分法院的非最終決定不服，可提出申訴，對聯(lián)邦紀律處分法院的判決不服，可向聯(lián)邦行政法院提出上訴?！睹绹ǖ洌☉椃ㄅc行政法卷）》第7703條規(guī)定，一個雇員或者雇員申請人受到功績保護委員會的最后命令或裁定的不利影響或委屈時，可以獲得對此命令或者裁定的司法審查，即為美國公務(wù)員在其權(quán)利受到侵害時，窮盡行政救濟原則，仍然不服處理結(jié)果，可以向法院起訴。

三、我國公務(wù)員內(nèi)部處分救濟制度的完善

1.完善救濟途徑

公務(wù)員作為國家公權(quán)力的直接行使者，在社會管理中扮演的是一個行政人的角色，而在接受內(nèi)部處分時，他與自然人受到行政機關(guān)行政行為的影響本質(zhì)上是一致的，可以說，公務(wù)員是一個行政人與自然人的雙重身份持有者，立法不能因為其行政人的身份而鉗制其作為一個自然人應(yīng)受保護的權(quán)利，也不可因為公務(wù)員為行政機關(guān)之內(nèi)部人士，而懈怠行政機關(guān)義務(wù)之履行，所以，在現(xiàn)有救濟途徑的基礎(chǔ)上，應(yīng)當增加司法救濟，作為保護受處分公務(wù)員權(quán)利的最后一道防線。因為即使在行政機構(gòu)行使活動中，公民仍擁有公民應(yīng)擁有的權(quán)利和義務(wù)，不是機構(gòu)內(nèi)部控制的對象[5]。臺灣地區(qū)目前受理公務(wù)人員權(quán)利救濟（人事行政）的機關(guān)就包括對該公務(wù)人員作成處分機關(guān)之上級機關(guān)、考試院公務(wù)人員保障暨培訓(xùn)委員會、高等行政法院及最高行政法院以及公務(wù)員懲戒委員會[6]。顯然，排除司法救濟，已然不適合當今法治社會發(fā)展和建設(shè)的需要，公務(wù)員作為一個獨立的主體，其權(quán)利受到侵害時理應(yīng)受到司法的救濟和保護，但為保證公務(wù)員權(quán)利之保障與行政機關(guān)之正常運轉(zhuǎn)之間的平衡，也基于司法不過分干預(yù)行政之原則，應(yīng)當確立司法救濟為最終救濟的原則，即當事人沒有用盡行政救濟以前，不得訴至法院要求司法救濟。

2.加大救濟力度，引入聽證制度

聽證制度作為行政程序法的核心制度，在確保行政機關(guān)規(guī)范行使權(quán)力，保障相對人程序性權(quán)力等方面發(fā)揮著越來越顯著的作用。內(nèi)部處分作為行政機關(guān)行使權(quán)力的一個重要領(lǐng)域，應(yīng)當借鑒和引入聽證制度，聽證制度的缺失，往往會使本就薄弱的公務(wù)員陳述和申辯環(huán)節(jié)流于形式，更何況在中國傳統(tǒng)思想中君君臣臣等級本位的影響之下，公務(wù)員內(nèi)部處分過程中的程序性權(quán)利就更加不會受到重視，這不但與我國依法治國的政策相悖，更不符合依法行政的宗旨，倘若行政機關(guān)對本機關(guān)工作人員的處置都有失偏頗，程序欠妥，又怎能保障在對外做出具體行政行為時會嚴格依循法律，照章辦事。

3.彌補立法空白，完善現(xiàn)行立法

成文法因其固有的滯后性，或多或少的會對實際生活中出現(xiàn)的情況難以完全規(guī)制，現(xiàn)有的制度中對公務(wù)員權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為，已遠遠不止警告、記過、記大過、降級、撤職、開除這些方面，許多抽象文件，也會對公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)造成實質(zhì)影響，但立法目前對此尚未進行有效規(guī)制，而鑒于抽象文件的行政性和抽象性，司法機關(guān)又無法在其職能范圍內(nèi)加以過多干涉和審查，造成抽象文件侵犯公務(wù)員權(quán)利現(xiàn)象屢有發(fā)生，但并未得到及時有效的制止，因抽象文件而受處分的公務(wù)員權(quán)利并未得到很好的保障與救濟。另外，法律責(zé)任的缺失也是造成如今公務(wù)員內(nèi)部處分隨意性和偏差性較大的原因之一。在法治國家之中，不論公民權(quán)利的行使，還是國家權(quán)力的行使，都應(yīng)當承擔違法違規(guī)行使之責(zé)任與后果，即使是國家行政機關(guān)內(nèi)部處分的行為，也應(yīng)遵循這一法理。而現(xiàn)有立法中，僅《公務(wù)員法》第103條和第104條規(guī)定，機關(guān)因錯誤的具體人事處理對公務(wù)員造成名譽損害的，應(yīng)當賠禮道歉、恢復(fù)名譽、消除影響；造成經(jīng)濟損失的，應(yīng)當依法給予賠償。公務(wù)員主管部門的工作人員，違反本法規(guī)定，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，給予處分。《行政監(jiān)察法》第48條和第49條規(guī)定，監(jiān)察人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守、泄露秘密的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害的，應(yīng)當依法賠償。立法層面的法律法規(guī)缺失，實屬法律之空白與漏洞，應(yīng)當引起立法機關(guān)的重視，并加快立法的步伐。

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（責(zé)任編輯：許廣東）