公眾參與:中國(guó)環(huán)境法制的民主化、法治化課題——從近年來(lái)若干重大環(huán)境事件分析入手

莫于川

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院,北京 100872)

引言:環(huán)境保護(hù)是影響中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素

經(jīng)過(guò) 30多年的改革開(kāi)放,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大的成就,社會(huì)發(fā)展也開(kāi)始受到重視且有所跟進(jìn),這是有目共睹的。但是,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展受到多種因素的影響,其中,生態(tài)環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)力度是一個(gè)關(guān)鍵因素與現(xiàn)實(shí)難題。如果它解決得好,就能推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展;如果它解決得不好,必然制約可持續(xù)發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境方面的歷史遺留問(wèn)題很多,環(huán)保投入力度不足,發(fā)展極不平衡的情況下,近年來(lái)不斷出現(xiàn)的重大環(huán)境事件,例如浙江東陽(yáng)畫水鎮(zhèn)農(nóng)民集體抗議環(huán)境污染事件、山東威海乳山核電站選址事件、福建廈門 PX項(xiàng)目事件、廣東廣州番禺建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠事件等等,表明環(huán)境保護(hù)的工作難度越來(lái)越大,社會(huì)成本越來(lái)越高,客觀要求越來(lái)越高,加之《京都議定書》、哥本哈根會(huì)議帶來(lái)的外部壓力,形成了新形勢(shì)、新要求、新使命,促使人們積極探索依法加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的新路徑、新機(jī)制和新方法,而推動(dòng)公眾參與正是人們的理性選擇之一。本文從近年來(lái)若干重大環(huán)境事件分析入手,對(duì)中國(guó)環(huán)境法的民主化和法治化課題——公眾參與制度試作探討、略陳管見(jiàn),謹(jǐn)供參考和批判。

一、公眾參與是中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的民主推動(dòng)力量

中國(guó)改革開(kāi)放 30多年來(lái),國(guó)民經(jīng)濟(jì)取得了有目共睹的巨大成就,但生態(tài)環(huán)境惡化現(xiàn)象和環(huán)境人為破壞問(wèn)題也日益凸現(xiàn)出來(lái),每年春季北方的沙塵暴和夏季南方的洪水災(zāi)害,以及不斷發(fā)生的松花江水污染、太湖藍(lán)藻爆發(fā)等突發(fā)環(huán)境災(zāi)害事件等生態(tài)環(huán)境弊端,大大制約了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,產(chǎn)生了難以支付的巨大社會(huì)成本,成為我國(guó)可持續(xù)發(fā)展這一系統(tǒng)工程的水桶短板。為解決這一水桶短板難題,近年來(lái)中國(guó)的高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)還提出了建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,并采取綜合扶持手段推動(dòng)這一戰(zhàn)略①例如,2008年 5月中央決定建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),也即以湖北省武漢都市圈為中心和以湖南省長(zhǎng)沙、株洲、湘潭城市群為中心的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)(分別簡(jiǎn)稱“武漢都市圈兩型社會(huì)試驗(yàn)區(qū)”和“長(zhǎng)珠潭城市群兩型社會(huì)試驗(yàn)區(qū)”),這也是“中部崛起”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)新舉措(湖北省和湖南省都屬于中國(guó)的中部地區(qū)主要省份)。。

造成這塊水桶短板的原因很多,有歷史的、客觀的原因,如“大躍進(jìn)”時(shí)期大煉鋼鐵、濫伐樹(shù)木的后遺癥,北方地區(qū)在田野焚燒莊稼秸稈的傳統(tǒng)陋習(xí),城市化進(jìn)程中難免大量上馬的工業(yè)和交通建設(shè)項(xiàng)目等等,以及前述的環(huán)境災(zāi)害問(wèn)題;也有現(xiàn)實(shí)的、主觀的原因,主要是監(jiān)管制度缺失和監(jiān)管力量不強(qiáng),環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不完善、不到位②目前中國(guó)的基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)通過(guò)率高達(dá) 99%,環(huán)評(píng)制度約束力度不足僅此可見(jiàn)一斑。分析者認(rèn)為,一個(gè)重要原因在于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與環(huán)保部門之間存在廣泛的利益關(guān)系。參見(jiàn)耿海軍:《環(huán)評(píng)制度為啥成了“聾子的耳朵”》,載《大眾日?qǐng)?bào)》2008年 10月31日。,特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中形成了不合理的利益機(jī)制。由于一些地方政府機(jī)關(guān)首長(zhǎng)缺乏科學(xué)發(fā)展觀和民主法治觀念,加之不合理的干部考核方式強(qiáng)化了扭曲的政績(jī)觀(單一使用 GDP數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)干部),缺乏行政決策的民主參與、制約和評(píng)價(jià)機(jī)制,因此,在一些地方出現(xiàn)了行政決策中忽視民眾的利益和愿望,政府機(jī)關(guān)與民爭(zhēng)利,或者官商勾結(jié)與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象,那些缺乏環(huán)保措施、破壞生態(tài)環(huán)境、侵害民眾利益的建設(shè)項(xiàng)目仍在一些地方不斷大量上馬并長(zhǎng)期存在,嚴(yán)重?fù)p害了官民關(guān)系和政府形象,形成了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

為什么環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不完善、不到位?是因?yàn)榇隧?xiàng)制度創(chuàng)新既是政府的自我革命,也需要外部力量推動(dòng)。公眾參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的全過(guò)程中來(lái),就是一種新的思路和重要的制度設(shè)計(jì)。但從中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法、執(zhí)法、監(jiān)督和救濟(jì)制度來(lái)看,公眾參與不足可謂此項(xiàng)制度建設(shè)不盡人意的重要原因。

中國(guó)的環(huán)境評(píng)價(jià)立法始于 30多年前。1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法 (試行)》對(duì)建設(shè)工程和城市建設(shè)及改造項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)作了原則性的規(guī)定(第六條、第七條),但那時(shí)的法定環(huán)境評(píng)價(jià)程序中基本上沒(méi)有公眾參與的規(guī)定。1996年修改的《水污染防治法》首次規(guī)定了公眾參與的內(nèi)容。該法規(guī)定“環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書中應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地居民的意見(jiàn)”。后來(lái)頒布的《環(huán)境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》都對(duì)此作了類似的原則性規(guī)定。但由于缺乏參與主體、范圍、方式等操作性強(qiáng)的程序規(guī)范,所以公眾參與制度的實(shí)施效果并不理想。2002年通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》是中國(guó)第一部有關(guān)環(huán)境評(píng)價(jià)制度的專門立法,其中多處對(duì)公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)作了簡(jiǎn)單規(guī)定。2006年國(guó)家環(huán)?？偩殖雠_(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》,專門就建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)中環(huán)境信息的公開(kāi),座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等公眾參與的組織形式及其程序作出比較詳細(xì)的規(guī)定,提供了公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的可操作性。

由于立法的上述先天不足,所以多年來(lái)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)踐中暴露出諸多缺陷和不足,主要表現(xiàn)為公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)的事項(xiàng)范圍不寬,參與主體不廣,參與途徑單一,參與階段較少,參與時(shí)機(jī)太晚,過(guò)程不夠公開(kāi),反饋機(jī)制不健全,法律責(zé)任不明確,權(quán)利救濟(jì)不充分,社會(huì)環(huán)境不理想等等,需要研究解決。由于不能充分地通過(guò)公眾參與這一民主機(jī)制幫助政府機(jī)關(guān)提高決策的科學(xué)性和增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管實(shí)效,不能有效約束政府機(jī)關(guān)與民爭(zhēng)利的不正當(dāng)利益沖突,大大制約了中國(guó)環(huán)境法的民主化發(fā)展,因而旨在預(yù)防和減輕建設(shè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不良影響的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度,也就難以發(fā)揮出應(yīng)有的把關(guān)作用,個(gè)中教訓(xùn)非常深刻。

幸而人們對(duì)此問(wèn)題已有日益廣泛的社會(huì)共識(shí),有越來(lái)越多的有識(shí)之士以及社會(huì)大眾積極參與到環(huán)境保護(hù)事業(yè)中,運(yùn)用民主的、法律的、道德的手段來(lái)監(jiān)督公權(quán)力、防范私權(quán)利的濫用,維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),不斷涌現(xiàn)出許多值得褒揚(yáng)的公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的典型人物和事件③例如,被譽(yù)為民間環(huán)保第一人的《大自然》雜志前主編唐錫陽(yáng)先生,花了 18年行走考察 50多個(gè)國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)寫出《環(huán)球綠色行》,還從拯救滇金絲猴開(kāi)始創(chuàng)建“環(huán)保西點(diǎn)軍?！薄髮W(xué)生綠色營(yíng)活動(dòng),成為當(dāng)今中國(guó)大學(xué)生的環(huán)保精神領(lǐng)袖,他在全國(guó)巡回開(kāi)展環(huán)保演講的聽(tīng)眾達(dá)到 10萬(wàn)人;又如,北京理工大學(xué)的楊東平教授,是中國(guó)第一個(gè)民間環(huán)境保護(hù)NGO“自然之友”的現(xiàn)任理事長(zhǎng),他倡導(dǎo)并踐行低碳生活方式,率領(lǐng) 1萬(wàn)多名“自然之友”的會(huì)員奮斗 16年,獲得了“麥格賽賽獎(jiǎng)”等一系列環(huán)保獎(jiǎng)項(xiàng)。。鑒于公眾參與是環(huán)境保護(hù)事業(yè)的民主推動(dòng)力量,大力推動(dòng)公眾參與法律制度建設(shè)乃是人們的一種理性選擇,也是在憲法和憲政基礎(chǔ)上依法加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的新路徑、新機(jī)制和新方法,故應(yīng)將公眾參與作為中國(guó)環(huán)境法制發(fā)展的民主化和法治化課題加以深入研究①《中華人民共和國(guó)憲法》第二條第一款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！钡谌钜?guī)定:“人民依照法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)。”第九條第二款規(guī)定:“國(guó)家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡诙鶙l規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林,保護(hù)林木。”這些條款和將其具體化的環(huán)保法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,連同它們的政治與社會(huì)實(shí)踐,就構(gòu)成了環(huán)保領(lǐng)域的憲法和法律依據(jù)、憲政和法治基礎(chǔ)。。

二、中國(guó)近年若干重大環(huán)境事件中的公眾參與經(jīng)驗(yàn)

(一)典型事件

積極、有序和有效的公眾參與是中國(guó)環(huán)境法制革新的民主化方向。公眾參與在解決環(huán)境事件的過(guò)程中發(fā)揮著特殊作用,也面臨許多困難和矛盾,亟需總結(jié)經(jīng)驗(yàn),探討發(fā)展方向。這里謹(jǐn)從近年來(lái)發(fā)生的若干重大環(huán)境事件入手,對(duì)這些案件中的公眾參與實(shí)踐的正反經(jīng)驗(yàn)略作分析探討。

案例 1:2005年發(fā)生在浙江省東陽(yáng)畫水鎮(zhèn)的農(nóng)民集體抗議環(huán)境污染事件。

浙江省東陽(yáng)市畫水鎮(zhèn)人口有 5萬(wàn)多。這里依山傍水,素有“歌山畫水”的美譽(yù),但建立工業(yè)園區(qū)之后,“山不再青,水不再美,農(nóng)田不可以耕種,莊稼無(wú)法良好生長(zhǎng)”。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民面對(duì)極其嚴(yán)重的環(huán)境污染,不得已打出如下標(biāo)語(yǔ):“還我土地,我要生存;還我土地,我要健康;還我土地,我要子孫;還我土地,我要吃飯;還我土地,我要環(huán)境?！笔录鹨蚴?自2001年起,原畫溪鎮(zhèn)政府以租賃土地的形式,引入企業(yè)建設(shè)竹溪工業(yè)園區(qū)。該化工工業(yè)園區(qū)占地約千畝,遷入 13家化工、印染和塑料企業(yè),其中化工企業(yè)有 8家,包括后來(lái)惹出事端的東農(nóng)化工公司 (前身是東農(nóng)農(nóng)藥廠)。當(dāng)?shù)卮迕穹从?“化工廠、農(nóng)藥廠常常排出大量的廢氣、廢水,發(fā)出難聞的氣味,刺鼻又刺眼。特別在悶熱天氣,化學(xué)氣體驅(qū)之不散,在嚴(yán)重的時(shí)候刺得孩子們睜不開(kāi)眼睛?！痹谶_(dá)成土地租用協(xié)議的過(guò)程中,在村民與排污企業(yè)的交涉過(guò)程中,在村民向當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)反映問(wèn)題的過(guò)程中,在發(fā)生利益沖突和矛盾爭(zhēng)議調(diào)處的過(guò)程中,由于政府機(jī)關(guān)的官僚主義態(tài)度、簡(jiǎn)單粗暴做法和臨危處置不當(dāng),排污企業(yè)的傲慢態(tài)度、霸道邏輯和有恃無(wú)恐,以及當(dāng)?shù)卮迕竦娜狈M織、輕信傳言和鄰避心態(tài)②鄰避心態(tài)是鄰避效應(yīng)表現(xiàn)出的一種受害心理。鄰避效應(yīng)(Not InM y Back Yard)是指居民反對(duì)將垃圾場(chǎng)、核電廠、殯儀館等設(shè)施建在當(dāng)?shù)氐囊环N社會(huì)現(xiàn)象。這些設(shè)施被稱為鄰避設(shè)施,它們的存在會(huì)給當(dāng)?shù)鼐用竦纳?、心理、榮譽(yù)等帶來(lái)諸多負(fù)面影響,造成當(dāng)?shù)鼐用裥睦砩系母糸u,加之利益分配結(jié)構(gòu)的失衡,更會(huì)激發(fā)他們的嫌惡情結(jié),對(duì)鄰避設(shè)施產(chǎn)生極大的抵觸情緒,造成社會(huì)生態(tài)的不和諧。人們將當(dāng)?shù)鼐用襁@種“不要建在我家后院”的心理,稱為鄰避心理。鄰避效應(yīng)的實(shí)質(zhì)是利益結(jié)構(gòu)失衡,它反映出公民心理與社會(huì)生態(tài)兩方面的不和諧,是構(gòu)建和諧社會(huì)的一大障礙,應(yīng)當(dāng)積極防范和化解。,致使矛盾不斷激化,一再發(fā)生農(nóng)企沖突和官民沖突,最后釀成2005年 4月 10日上萬(wàn)人聚集的官民沖突和人身財(cái)產(chǎn)損害的突發(fā)群體性事件,社會(huì)影響惡劣,教訓(xùn)極為深刻。

案例 2:2007年發(fā)生在山東省威海市的銀灘乳山核電站選址糾紛事件。

乳山核電站選址于 1983年,后受 1986年切爾諾貝利核事故的影響而擱置;20世紀(jì) 90年代與山東海陽(yáng)核電作為比選廠址再次啟動(dòng),2002年海陽(yáng)核電被選中,乳山核電再一次擱淺。幾乎與此同時(shí),有“東方夏威夷”、“天下第一灘”等美譽(yù)的山東省威海市下屬乳山市東南部的銀灘旅游度假區(qū),于 2002年11月被國(guó)家旅游局批準(zhǔn)為國(guó)家 4A級(jí)旅游區(qū),以此為契機(jī),乳山的銀灘大力發(fā)展房地產(chǎn)與旅游度假業(yè),并到北方各地大力推銷。2006年,隨著國(guó)家核電政策從“適度發(fā)展”到“積極發(fā)展”,乳山核電項(xiàng)目再一次啟動(dòng)。乳山核電項(xiàng)目具體選址在乳山市海陽(yáng)所鎮(zhèn)小石口村,該村距離銀灘度假區(qū)僅 6—7公里,全村600多人中的大多數(shù)人支持建設(shè)核電站,認(rèn)為這可以提供更多發(fā)展機(jī)會(huì),改變他們的生活。是年 5月24日,山東乳山紅石頂核電有限公司籌建處在乳山揭牌。據(jù)其發(fā)布的公告,乳山核電項(xiàng)目總投資可能超過(guò) 600億元,項(xiàng)目一期工程如果批準(zhǔn),將建設(shè)兩臺(tái)百萬(wàn)級(jí)核電機(jī)組,計(jì)劃于 2010年 10月澆注 1號(hào)機(jī)組核島第一罐混凝土,2015年 10月 1號(hào)機(jī)組投產(chǎn), 2號(hào)機(jī)組于 2016年 10月投產(chǎn)。但是,銀灘的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)使其不再適合建造核電站了。到 2007年底,銀灘發(fā)放房產(chǎn)證的房屋面積達(dá)到 600多萬(wàn)平米,近 10萬(wàn)戶,購(gòu)房者來(lái)自北京、天津、山西、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等華北、東北諸省市,到銀灘買房者多系度假、養(yǎng)老的工薪階層。籌建處揭牌不久,當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門先后發(fā)布了公眾參與信息公告,隨后許多銀灘購(gòu)房者就開(kāi)始向環(huán)保部門反映乳山核電項(xiàng)目存在問(wèn)題,他們認(rèn)為銀灘房產(chǎn)銷售時(shí)一直回避核電站問(wèn)題,使得絕大多數(shù)購(gòu)房者對(duì)核電站建設(shè)計(jì)劃一無(wú)所知,一直被蒙在鼓里。但當(dāng)?shù)卣賳T期盼核電站建設(shè)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,政府機(jī)關(guān)和有關(guān)企業(yè)一直聯(lián)手強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)銀灘核電項(xiàng)目,這種態(tài)度和做法受到銀灘房屋業(yè)主強(qiáng)烈反對(duì),提出“銀灘無(wú)核”的抗議活動(dòng)口號(hào)。“銀灘無(wú)核”活動(dòng)人士從幾十人發(fā)展到數(shù)千人,一直堅(jiān)持理性地開(kāi)展民意表達(dá)活動(dòng),例如設(shè)立專題網(wǎng)站開(kāi)展討論,走訪、信訪國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、國(guó)家環(huán)?？偩值炔块T,其活動(dòng)取得了一定的成效,2007年 5月國(guó)家環(huán)保總局對(duì)乳山核電項(xiàng)目信訪材料復(fù)函指出:“群眾反映的問(wèn)題主要可以歸納為兩類:一是乳山核電擬選廠址與 4A級(jí)旅游景區(qū)銀灘距離太近;二是‘120公里’的海岸線上幾家電力公司同時(shí)在榮成、海陽(yáng)和乳山三個(gè)廠址開(kāi)展工作,過(guò)于密集?！敝鞴懿块T發(fā)布的《國(guó)家核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》僅把乳山核電列為“需要進(jìn)一步研究”的項(xiàng)目,因此該項(xiàng)目再度擱淺。

案例 3:2007年發(fā)生在福建省廈門市的 PX項(xiàng)目被“百萬(wàn)短信”叫停事件①?gòu)B門 PX項(xiàng)目事件被評(píng)選為 2007年度中國(guó)十大憲法事例,獲選理由是該事件直接體現(xiàn)了現(xiàn)代法治中政府與公民的關(guān)系,公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、自由表達(dá)權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?。該?xiàng)評(píng)選活動(dòng)由中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心聯(lián)合部分高等院校、科研機(jī)構(gòu)、新聞媒體共同組織,每年年底評(píng)選一次,主要媒體都進(jìn)行報(bào)道,已產(chǎn)生很大社會(huì)影響和學(xué)術(shù)影響。。

廈門 PX項(xiàng)目是生產(chǎn)對(duì)二甲苯的化工項(xiàng)目,廠址設(shè)在廈門市海滄投資區(qū)的南部工業(yè)園區(qū),距廈門市中心不足 10公里。該項(xiàng)目擬在廈門海滄區(qū)興建計(jì)劃年產(chǎn) 80萬(wàn)噸對(duì)二甲苯,年創(chuàng)產(chǎn)值上百億元。該項(xiàng)目一波三折最終下馬,在此過(guò)程之中顯現(xiàn)出決策者和公眾互相博弈但最終達(dá)成和解的曲折經(jīng)歷。

PX項(xiàng)目一直得到廈門市政府的鼎力支持,但主事者一開(kāi)初就采取對(duì)外封鎖消息的做法,當(dāng)?shù)孛癖娫诤荛L(zhǎng)時(shí)間內(nèi)并不知情;后來(lái)信息一經(jīng)披露,當(dāng)?shù)孛癖姄?dān)心該項(xiàng)目建成后有健康方面的巨大風(fēng)險(xiǎn),故予以強(qiáng)力反對(duì)。2007年 3月在全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)開(kāi)會(huì)期間,以中國(guó)科學(xué)院院士、廈門大學(xué)教授趙玉芬為代表的 105位全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)署了《關(guān)于廈門海滄PX項(xiàng)目遷址建議的議案》,成為該屆政協(xié)會(huì)上第一號(hào)議案。該議案認(rèn)為,PX項(xiàng)目臨近廈門居民區(qū),存在泄漏或爆炸隱患,廈門百萬(wàn)市民面臨危險(xiǎn),呼吁廈門 PX項(xiàng)目立即停工并遷址。該議案未獲通過(guò)。此后國(guó)家環(huán)?？偩汁h(huán)評(píng)司司長(zhǎng)祝興祥、國(guó)家發(fā)改委工業(yè)司副司長(zhǎng)李寧寧先后與提案代表會(huì)面溝通,前者表示國(guó)家環(huán)?？偩衷陧?xiàng)目“遷址”問(wèn)題上無(wú)能為力,后者表示國(guó)家發(fā)改委并無(wú)讓廈門 PX項(xiàng)目停建或者遷址的意思。

5月,廈門市民相互轉(zhuǎn)發(fā)如下內(nèi)容的一條短信:“翔鷺集團(tuán)合資已在海滄區(qū)動(dòng)工投資 (苯)項(xiàng)目,這種劇毒化工品一旦生產(chǎn),意味著廈門全島放了一顆原子彈,廈門人民以后的生活將在白血病、畸形兒中度過(guò)。我們要生活,我們要健康!國(guó)際組織規(guī)定這類項(xiàng)目要在距離城市一百公里以外開(kāi)發(fā),我們廈門距此項(xiàng)目才十六公里啊!為了我們的子孫后代,見(jiàn)短信后群發(fā)給廈門所有朋友!”通過(guò)現(xiàn)代化通信手段,廈門市民群起抵制 PX項(xiàng)目。網(wǎng)絡(luò)成為民眾表達(dá)呼聲的一種主要場(chǎng)所,關(guān)于該項(xiàng)目的公共討論通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)以及各種傳媒愈演愈烈。在廈門著名的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)小魚社區(qū)、廈門大學(xué)的公共 BBS上,關(guān)于 PX項(xiàng)目的帖子總會(huì)吸引數(shù)以萬(wàn)計(jì)的點(diǎn)擊率,“保衛(wèi)廈門”、“還我藍(lán)天”等字眼屢現(xiàn)網(wǎng)文標(biāo)題。如此鋪天蓋地的民意反映,迫使當(dāng)?shù)卣畷和Ｔ擁?xiàng)目。

盡管在廣大市民和環(huán)保人士的反對(duì)下,廈門市政府已在 5月 30日宣布緩建 PX項(xiàng)目,但市民并未徹底取消示威活動(dòng)。6月 1日,數(shù)千名(一種說(shuō)法是上萬(wàn)名)環(huán)保人士“集體散步”于主要街道,手舉寫有“反對(duì) PX、保衛(wèi)廈門”,“要求停建、不要緩建”,“愛(ài)護(hù)廈門、人人有責(zé)”,“保衛(wèi)廈門、拒絕劈叉”,“STOP PX”,“抵制 PX項(xiàng)目、保市民健康、保廈門環(huán)境”等字樣的橫幅及標(biāo)語(yǔ),這次民意表達(dá)活動(dòng)以黃絲帶作為標(biāo)志,領(lǐng)頭者頭戴防毒面具,強(qiáng)烈要求政府終止興建化工廠的計(jì)劃。6月 3日,廈門市公安局發(fā)布公告,要求游行的組織者在公告發(fā)布日開(kāi)始的三日內(nèi)(即截至 6月 6日)主動(dòng)到公安機(jī)關(guān)或所在單位自首,否則將從重處罰甚至追究刑事責(zé)任。由于種種緣故和考量,實(shí)際上后來(lái)對(duì)此作了寬松處理。

由于網(wǎng)絡(luò)力量迅猛增大給政府造成壓力,隨后于 7月初披露的一條信息稱,廈門市政府已著手制定《廈門市互聯(lián)網(wǎng)有害信息和不良信息管理和處置辦法》,擬于近期出臺(tái),可據(jù)此對(duì)在廈門登記備案的十幾萬(wàn)個(gè)網(wǎng)站加強(qiáng)監(jiān)管,以緩解網(wǎng)絡(luò)討論對(duì)于 PX項(xiàng)目繼續(xù)運(yùn)作的巨大壓力。此網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制管理手段的立法信息被披露后,遭到民眾強(qiáng)烈反對(duì),使得該辦法未能如期出臺(tái)。

11月 6日,《廈門早報(bào)》刊發(fā)消息稱,廈門市政府已決定復(fù)建 PX項(xiàng)目。海滄區(qū)房地產(chǎn)因此遭受沉重打擊,廈門的城市形象再受嚴(yán)重影響。12月 5日,中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境影響評(píng)價(jià)中心主任、廈門市城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)工作組專家李彥武對(duì)媒體表示,按照國(guó)家環(huán)?？偩值牟渴疬M(jìn)行的《廈門市重點(diǎn)區(qū)域(海滄南部地區(qū))功能定位與空間布局的環(huán)境影響評(píng)價(jià)》專題報(bào)告已完成,廈門市城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)也接近完成,從即日起進(jìn)入公眾參與程序,廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)。廈門市民對(duì)該報(bào)告表現(xiàn)出強(qiáng)烈關(guān)注。廈門市政府也為市民提供了專線電話、電子郵件、信函和報(bào)名參加座談會(huì)等渠道來(lái)表達(dá)意見(jiàn)和建議。截至 12月 8日的投票結(jié)果顯示,反對(duì) PX項(xiàng)目的呼聲呈壓倒性態(tài)勢(shì)。12月 13日,當(dāng)?shù)嘏e辦“廈門市重點(diǎn)區(qū)域 (海滄南部地區(qū))功能定位與空間布局環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與座談會(huì)”,圍繞海滄 PX項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告等進(jìn)行座談,市民爭(zhēng)相參加,最后參會(huì)的市民代表只好通過(guò)公開(kāi)搖號(hào)產(chǎn)生。這次會(huì)議再次表現(xiàn)出的強(qiáng)烈的市民反對(duì)意見(jiàn),促使當(dāng)?shù)卣罱K放棄 PX項(xiàng)目。12月 16日,福建省政府宣布將該 PX項(xiàng)目遷往漳州市漳浦縣的古雷半島興建。

案例 4:2009年發(fā)生在廣東廣州番禺建垃圾焚燒廠遭數(shù)十萬(wàn)業(yè)主反對(duì)事件。

當(dāng)年,所有的城市行政區(qū)內(nèi)都配套著郊區(qū),城區(qū)、郊區(qū)功能清晰:中心城區(qū)作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,郊區(qū)作為后勤保障和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地,建設(shè)工礦企業(yè),供應(yīng)農(nóng)副產(chǎn)品,還有殯葬、垃圾處理等“厭惡行業(yè)”。但是,珠江三角洲地區(qū)的城市化進(jìn)程極為迅速。2000年番禺撤市設(shè)區(qū)。廣州中心城區(qū)人口往外撤,加上新增外來(lái)人口,只用了短短幾年,這個(gè)面積并不大的番禺區(qū)的常住人口總數(shù)已經(jīng)急劇膨脹至 250萬(wàn),人口密度直逼老城中心。而原本居住著300多萬(wàn)人口的廣州,如今已經(jīng)容納了 1000多萬(wàn)人!隨著城市化進(jìn)程不斷加速,原本安頓著工業(yè)、農(nóng)業(yè)垃圾的郊區(qū),大片土地被出讓用于工業(yè)化建設(shè)和城市建設(shè),在已經(jīng)完全城市化了的番禺要找一大片周圍 3公里沒(méi)有居民區(qū)的土地建設(shè)垃圾場(chǎng)極為困難!垃圾處理的壓力始終壓在廣州的地方?jīng)Q策者的頭上①事實(shí)上,在中國(guó)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程中,像廣州這種“垃圾圍城”困局并非首次出現(xiàn)。有人把層層填埋的垃圾稱為“潛藏在城市地下的巨型炸彈”。2009年 3月,北京市有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就公開(kāi)表示,北京每年產(chǎn)生的垃圾可以形成一座占地 36公頃、高 40米的垃圾山!在上海、杭州、武漢、重慶等大中城市,垃圾都在以爆炸式速度增長(zhǎng),北京市民甚至采用汽車堵住填埋場(chǎng)大門的激烈方式來(lái)表達(dá)反對(duì)意見(jiàn)?？梢?jiàn),“垃圾圍城”困局正日益深刻化和尖銳化地在全國(guó)上演,應(yīng)予高度重視,妥善解決。。

廣州市番禺區(qū)政府從 2003年起就開(kāi)始著手垃圾焚燒廠的選址工作。2006年,有關(guān)部門歷經(jīng) 3年多調(diào)研和選址論證,初步確定大石街會(huì)江村現(xiàn)大石簡(jiǎn)易垃圾處理廠作為新建生活垃圾焚燒發(fā)電廠的選址,并取得規(guī)劃部門的項(xiàng)目選址意見(jiàn)書。后經(jīng)過(guò)多年調(diào)研,該生活垃圾焚燒發(fā)電廠的選址地點(diǎn)于 2009年確定在番禺區(qū)大石街會(huì)江村附近。由于選定的廠址是一個(gè)人口非常稠密的居住區(qū),該結(jié)果一經(jīng)公布立刻引來(lái)了當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在:垃圾焚燒廠建在如此稠密的居住區(qū),氣體排放等環(huán)保指標(biāo)無(wú)法過(guò)關(guān);焚燒廠周邊居民的癌癥發(fā)病率明顯高于其他地區(qū),并且認(rèn)為用焚燒的方式處理垃圾是發(fā)達(dá)國(guó)家早已淘汰的處理方式;擔(dān)心焚燒垃圾造成二口惡英污染,又無(wú)法有效地監(jiān)測(cè)和控制等。之后,政府有關(guān)部門委托廣東省省情調(diào)查研究中心針對(duì)這個(gè)項(xiàng)目展開(kāi)問(wèn)卷調(diào)查,目標(biāo)人群為 8公里以內(nèi)的小區(qū)居民。調(diào)查顯示,高達(dá) 97%的受訪居民不贊成在此地建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。不排除這里也存在鄰避效應(yīng)的影響。

2009年 10月 23日,市民開(kāi)展了富有戲劇性“散步”抗議活動(dòng)。盡管會(huì)江村的村民包租的三輛大巴受到阻攔,沒(méi)能把村民送往市中心,但他們還是通過(guò)各種辦法抵達(dá)了廣州城管委的接訪地點(diǎn),成功地和附近小區(qū)居民以及李坑垃圾焚燒廠所在的永興村村民們會(huì)合。最早的居民當(dāng)天早晨 6點(diǎn)已經(jīng)在排隊(duì),但上訪的人越來(lái)越多,由于大多數(shù)不可能有機(jī)會(huì)與接訪者當(dāng)面交流,這使得接訪現(xiàn)場(chǎng)變成了展示觀點(diǎn)的舞臺(tái)。反對(duì)的聲音占據(jù)絕大多數(shù),但也有深受垃圾填埋之苦的居民前來(lái)支持建設(shè)垃圾焚燒廠,兩者和平相處。有序而熱烈的“散步”場(chǎng)面感染了與此事沒(méi)有直接關(guān)系的人。由于許多人到了現(xiàn)場(chǎng)才開(kāi)始制作標(biāo)語(yǔ),周圍的復(fù)印店人滿為患,有的店主為了表示支持,同意免費(fèi)復(fù)印寫有“反對(duì)垃圾焚燒”和“尊重民意”字樣的標(biāo)語(yǔ)?！吧⒉健钡氖忻駧?lái)了幾百?gòu)垖懹袠?biāo)語(yǔ)的紙片、環(huán)保招貼甚至口罩,但當(dāng)他們離開(kāi)廣州市政府大院的時(shí)候,地面上很少看到垃圾。這是業(yè)主們事先在網(wǎng)上倡議的結(jié)果,展示了訴求有力而舉止文明的市民群體形象。在反對(duì)興建垃圾焚燒廠的活動(dòng)中,廈門市民反對(duì) PX項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)被番禺市民推崇。他們?cè)谡搲祥_(kāi)了專門的板塊,吸引網(wǎng)友對(duì)垃圾焚燒問(wèn)題進(jìn)行討論,活躍的 ID不斷地上傳相關(guān)資料,為其他人提供討論素材。

11月底,針對(duì)市民的反對(duì),廣州市政府決定對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行重新審視和論證,并向社會(huì)公開(kāi)表示對(duì)于市民群眾的反映,番禺區(qū)委、區(qū)政府采取了幾項(xiàng)尊重民意的處理措施:問(wèn)計(jì)于民,通過(guò)開(kāi)展全民大討論,廣泛聽(tīng)取民意,發(fā)動(dòng)大家建言獻(xiàn)策;聘請(qǐng)專家做全區(qū)的區(qū)域規(guī)劃,垃圾焚燒發(fā)電廠選址擬進(jìn)行重新審視和論證;加強(qiáng)環(huán)境評(píng)價(jià)工作;建立科學(xué)、民主的政府決策機(jī)制,不排除進(jìn)行全區(qū)群眾投票;討論建立科學(xué)的垃圾處理機(jī)制,包括推進(jìn)垃圾的分類處理,實(shí)行垃圾的減量措施與焚燒發(fā)電綜合處理相結(jié)合。

“項(xiàng)目環(huán)評(píng)不通過(guò)絕不開(kāi)工”。12月 10日,廣州市番禺區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)聯(lián)合召開(kāi)面向群眾代表的座談會(huì),明確表示將重新開(kāi)展番禺區(qū)生活垃圾處理系統(tǒng)規(guī)劃修編和區(qū)域規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)工作,并在此基礎(chǔ)上由政府部門、專家、市民代表共同就若干個(gè)垃圾綜合處理項(xiàng)目選址進(jìn)行可行性研究。到 2009年底,廣州市番禺垃圾焚燒廠選址及建設(shè)問(wèn)題有了最新進(jìn)展,番禺區(qū)委書記譚應(yīng)華表示“垃圾焚燒發(fā)電廠的項(xiàng)目已正式停止。以后垃圾處理以某種方式落在什么地方,要形成共識(shí),要大多數(shù)周邊的人同意才行,這個(gè)比例要達(dá)到 75%。”同時(shí)他還表示,今后所有有關(guān)民生的重大項(xiàng)目,一開(kāi)始就會(huì)讓社會(huì)公眾提前參與。政民雙方達(dá)成如下共識(shí):在番禺區(qū)啟動(dòng)垃圾分類試點(diǎn),減少垃圾總量,延長(zhǎng)垃圾填埋場(chǎng)的使用年限;同時(shí)繼續(xù)討論垃圾焚燒廠的選址問(wèn)題。廣州市和番禺區(qū)政府理智而快速的反應(yīng)和做出讓步,也受到人們稱贊。

(二)簡(jiǎn)要分析

上述事件表明,環(huán)境法制、公眾參與法制、政府信息公開(kāi)法制的推行已顯現(xiàn)希望和方向,但仍可謂任重道遠(yuǎn)。通過(guò)事件分析,獲得如下認(rèn)識(shí):

其一,應(yīng)讓公眾盡早參與到行政決策過(guò)程中來(lái),做到政府信息公開(kāi),主管部門應(yīng)多多傾聽(tīng)利益受損者的訴求,設(shè)身處地考慮問(wèn)題、調(diào)整安排。以浙江省東陽(yáng)畫水鎮(zhèn)的農(nóng)民集體抗議環(huán)境污染事件為例:如果有關(guān)政府機(jī)關(guān)能夠減少官僚主義和粗暴做法,大力推動(dòng)行政決策過(guò)程中的公眾參與,積極履行服務(wù)型政府的職能,做到平時(shí)積極溝通、臨危處置得當(dāng),上萬(wàn)人聚集的官民沖突和人身財(cái)產(chǎn)損害的突發(fā)群體性事件就能避免或延緩。而廣州番禺的垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目事件中,經(jīng)過(guò)雙方博弈達(dá)成妥協(xié)之后,領(lǐng)導(dǎo)已明確表態(tài),今后所有有關(guān)民生的重大項(xiàng)目,一開(kāi)始就會(huì)讓社會(huì)公眾提前參與。這樣的認(rèn)識(shí)非常好。

其二,要積極創(chuàng)新公眾參與的具體實(shí)施方式特別是網(wǎng)絡(luò)工具,重視發(fā)揮中間力量的作用,形成更有效的溝通機(jī)制。以廈門事件為例:一個(gè)對(duì)任何急于尋獲 GDP政績(jī)的地方?jīng)Q策者具有強(qiáng)大誘惑力的年創(chuàng)產(chǎn)值上百億元的 PX項(xiàng)目最終被民意逼停事件,反映出公眾參與對(duì)于政府決策的不斷介入及其良性效果,特別是該事件體現(xiàn)出公眾參與在操作性層面的豐富經(jīng)驗(yàn),值得肯定和關(guān)注。首先,在此次廈門PX事件當(dāng)中,通信網(wǎng)絡(luò) (包括手機(jī)短信和網(wǎng)上討論)起到了某種對(duì)于公眾參與的組織性作用,為最終民意的形成和表達(dá)提供了重要的條件。其次,公眾參與座談會(huì)的方式提供了一種良性的制度結(jié)構(gòu),能夠使得公眾參與有序化和有效化。再次,需要推動(dòng)知識(shí)分子以及社會(huì)其他人士基于民眾利益與民眾進(jìn)行溝通和結(jié)合,以知識(shí)分子的智慧和知識(shí)來(lái)引導(dǎo)民眾進(jìn)行公眾參與?？傊?廈門 PX事件在民意形成、制度建構(gòu)和階層溝通方面提供了公眾參與的具體實(shí)施方式,表現(xiàn)出有識(shí)之士一直期待構(gòu)建的社會(huì)中層力量發(fā)揮出了積極作用,它能夠?qū)崿F(xiàn)政府機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)孛癖娭g的溝通連接協(xié)調(diào)。具體而言,這種力量在制度層面,化身為基于現(xiàn)代化通信網(wǎng)絡(luò)而建立的民意形成機(jī)制以及座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)上投票等機(jī)制,而在人的層面,則體現(xiàn)為具有善良意志、與民眾相結(jié)合并對(duì)政府提供良性建議的專家學(xué)者以及其他中間階層,實(shí)現(xiàn)公眾參與的有序性和有效性[1]。

其三,生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中存在復(fù)雜多樣的利益矛盾沖突,要在各方的利益博弈和讓步妥協(xié)中尋求平衡,首先是政府機(jī)關(guān)要勇于認(rèn)錯(cuò)、學(xué)會(huì)溝通、善于平衡。以廣州番禺垃圾焚燒項(xiàng)目事件為例:2009年,國(guó)內(nèi)有關(guān)垃圾焚燒項(xiàng)目的爭(zhēng)議此起彼伏,從北京六里屯、高安屯、阿蘇衛(wèi)到南京天井洼,從廣州番禺、李坑、花都到蘇州平望,各地民眾采取“散步”、上訪、車隊(duì)游行等方式,表達(dá)他們對(duì)于垃圾焚燒項(xiàng)目的質(zhì)疑乃至反對(duì)。與此同時(shí),主張垃圾焚燒的官員和專家,也從未放棄對(duì)公眾的游說(shuō)。反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒設(shè)施的事件愈演愈烈,由單一的環(huán)境維權(quán)事件發(fā)展為拷問(wèn)政府公共決策的社會(huì)群體性事件。民眾反對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目上馬的主要原因,是他們擔(dān)心垃圾焚燒將排放以二口惡英為首的污染物質(zhì),給大氣環(huán)境和人體健康帶來(lái)莫大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)強(qiáng)烈質(zhì)疑“主燒派”的強(qiáng)硬態(tài)度背后與垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)利益鏈有干系;支持垃圾焚燒發(fā)電的一方“主燒派”則認(rèn)為,在土地資源緊張的城市,垃圾焚燒對(duì)于垃圾減量化和無(wú)害化是現(xiàn)階段最好的處理方式,垃圾焚燒技術(shù)也已過(guò)關(guān),當(dāng)然現(xiàn)有的垃圾焚燒廠在專業(yè)技術(shù)、運(yùn)行管理方面的水平參差不齊。番禺垃圾焚燒項(xiàng)目暫停,可以視作探討垃圾圍城難題的新起點(diǎn)。很多經(jīng)濟(jì)決策倉(cāng)促上馬,會(huì)留下巨大的后遺癥,就算一時(shí)解決了,但日后處理起來(lái)難度會(huì)更大。廣州市和番禹區(qū)政府對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目事件的處理是成功的,為今后解決類似事件提供了方法、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),富有啟發(fā)借鑒作用。如果對(duì)比其他地方的類似事件中政府機(jī)關(guān)的表現(xiàn),可以看出廣州番禺民眾抗議活動(dòng)最終能形成共贏局面,一個(gè)重要因素是政府在第一時(shí)間承認(rèn)行政決策程序存在問(wèn)題,愿意同市民進(jìn)行善意理性的溝通。番禺垃圾焚燒廠引發(fā)的大討論,不但提高了市民們的環(huán)保意識(shí),普及了環(huán)保知識(shí),還起到了讓民意充分表達(dá)的作用。民眾反對(duì)垃圾焚燒,主要原因就是它對(duì)周邊居民健康的危害,對(duì)周邊環(huán)境的污染,關(guān)系到身體健康和房產(chǎn)價(jià)值等切身利益。從城市管理的角度看,建立大型垃圾焚燒發(fā)電廠可以解決日漸緊迫的垃圾圍城壓力,還可以從投入項(xiàng)目中得到 GDP等數(shù)據(jù)政績(jī)。如果政府在涉及民生項(xiàng)目時(shí)一味迷信強(qiáng)制手段,只會(huì)以單方意志強(qiáng)行投運(yùn)環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目,民眾怨氣難免不斷聚集導(dǎo)致群體事件。廣州番禺的經(jīng)驗(yàn)值得各地學(xué)習(xí)。

其四,參與民主、網(wǎng)絡(luò)民主的力量都值得重視,公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)的制度應(yīng)不斷完善、認(rèn)真實(shí)施,為此需要提升行政兩造的認(rèn)識(shí)水平。從上述事件中我們對(duì)于中國(guó)環(huán)境評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制有了重新審視的機(jī)會(huì):環(huán)境評(píng)價(jià)對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目而言是否只是可有可無(wú)的形式?公眾參與對(duì)于環(huán)境評(píng)價(jià)是否真的無(wú)足輕重?我國(guó)目前的環(huán)境評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制尚存在哪些不足?如何完善環(huán)境評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制,保障公眾切實(shí)參與相關(guān)決策過(guò)程,使民意得到真正的表達(dá)和考慮?這些都是必須認(rèn)真研究解決的問(wèn)題,否則,官方認(rèn)識(shí)不足、缺乏理解、極力抵制,公眾參與不足、參與不力、參與不便,這會(huì)長(zhǎng)期制約法治政府的建設(shè)與和諧社會(huì)的構(gòu)建,難以實(shí)現(xiàn)民主行政的目標(biāo)。

三、以現(xiàn)代民主法治原則建構(gòu)有效的公眾參與制度

鑒于在轉(zhuǎn)型發(fā)展的當(dāng)下中國(guó),公眾參與環(huán)境保護(hù),配合政府機(jī)關(guān)合作推進(jìn)環(huán)境保護(hù)還存在許多不足,可謂任重道遠(yuǎn),因此,需要從多個(gè)方面來(lái)建構(gòu)和推行公眾參與法律制度。

(一)建構(gòu)環(huán)保法律制度基礎(chǔ)的民主法治原則體系

公眾參與具有豐富的憲政和法治發(fā)展意義。公民是基本的社會(huì)推動(dòng)力量,參與管理是公民的基本權(quán)利,要引導(dǎo)公民廣泛參與、依法參與、有序參與、高效參與環(huán)保工作,充分實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在涉及環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督、救濟(jì)等諸要素、諸環(huán)節(jié)的環(huán)境法制系統(tǒng),需要堅(jiān)持如下民主法治原則體系才能有效運(yùn)轉(zhuǎn):人權(quán)原則,平等原則,公正原則,公開(kāi)(知情)原則,科學(xué)原則,合作原則,平衡原則,成效原則,程序原則,監(jiān)督原則,救濟(jì)原則。

(二)建構(gòu)環(huán)保領(lǐng)域公民參與、官民合作的新機(jī)制

1.提高政府的回應(yīng)性,更好地體現(xiàn)政府的服務(wù)職能,把當(dāng)?shù)厥忻竦钠毡榄h(huán)保需求作為政府環(huán)保工作的導(dǎo)向和重點(diǎn)。

2.綜合運(yùn)用多數(shù)民主、合作民主、協(xié)商民主,從官民對(duì)立走向官民合作,使得廣大市民能夠成為政府機(jī)關(guān)的助手、伙伴。

3.進(jìn)一步完善公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)制度,包括擴(kuò)大公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)的范圍,在環(huán)境評(píng)價(jià)各個(gè)階段均應(yīng)規(guī)定公眾參與,明確規(guī)定征求意見(jiàn)的公眾范圍,完善公眾參與的方式,對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)中的信息公開(kāi)規(guī)定作進(jìn)一步完善,完善對(duì)公眾意見(jiàn)的反饋機(jī)制,完善相關(guān)法律責(zé)任。

4.注意克服鄰避心理、鄰避現(xiàn)象、鄰避效應(yīng),解決好利益博弈、利益平衡、利益機(jī)制的問(wèn)題,爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)各方互利共贏的結(jié)果。

5.通過(guò)立法建制來(lái)推動(dòng)公眾參與環(huán)保工作,包括更多、更高位階地出臺(tái)公眾參與環(huán)境保護(hù)的專門立法,增加公益訴訟,確保訴訟權(quán)利,加大救濟(jì)力度。

結(jié)語(yǔ):有效的公眾參與是未來(lái)中國(guó)環(huán)境法治的新內(nèi)涵

中國(guó) 21世紀(jì)未來(lái)歲月的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中,生態(tài)環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)制度是日顯突出的關(guān)鍵因素,為此需要良善的環(huán)境法治,而有效的公眾參與是中國(guó)環(huán)境法制的民主內(nèi)涵和關(guān)鍵因素。在宏大的環(huán)境保護(hù)事業(yè)和環(huán)境法制系統(tǒng)中,有無(wú)公眾參與,公眾如何參與,參與動(dòng)力何在,主體資格如何,參與程序如何,如何保障參與,由誰(shuí)承擔(dān)參與成本,如何評(píng)判參與效果,如何補(bǔ)救參與后果,如何改善參與環(huán)境,這些都是值得認(rèn)真思考和妥善解決的問(wèn)題。我們應(yīng)當(dāng)運(yùn)用民主的、法律的、道德的手段來(lái)監(jiān)督公權(quán)力的運(yùn)行,防范私權(quán)利的濫用,努力維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),抓住不斷出現(xiàn)的重大環(huán)境事件加以剖析和引導(dǎo),不斷改進(jìn)環(huán)保政策、健全環(huán)保機(jī)制和完善環(huán)保法制,依法推動(dòng)廣泛、有序和有效的公眾參與,通過(guò)民主、科學(xué)和法治的力量來(lái)促進(jìn)中國(guó)的環(huán)保事業(yè)和環(huán)境法治的發(fā)展,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,為實(shí)現(xiàn)和諧亞洲、和諧世界作出貢獻(xiàn)。

[1]劉晗.廈門 PX事件與公眾參與的實(shí)施方式[J].公眾參與觀察,2008,(5).