經(jīng)驗(yàn)與借鑒:歐盟環(huán)境信息公開(kāi)與中國(guó)相關(guān)立法的完善

李 醒 石春玲

(1.中國(guó)政法大學(xué),北京 100088;2.上海政法學(xué)院法律系,上海 201701)

一、歐盟環(huán)境信息公開(kāi)的制度構(gòu)成

1990年 6月,歐共體理事會(huì)通過(guò)了《關(guān)于自由獲取環(huán)境信息的指令》,并要求所有成員國(guó)在 1992年 12月 31日之前實(shí)施貫徹該《關(guān)于自由獲取環(huán)境信息的指令》的必要的國(guó)內(nèi)法律、法規(guī)和行政規(guī)定。《關(guān)于自由獲取環(huán)境信息的指令》第 1條即明定其目標(biāo)在于“確保獲取、傳播公共部門(mén)所持有的環(huán)境信息的自由,并規(guī)定獲得此類(lèi)信息的基本條件和情形”。1998年 6月,歐洲環(huán)境第四次部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于在環(huán)境事務(wù)中獲取信息、公眾參與決策和獲取司法救濟(jì)的公約》。公約被譽(yù)為“歐洲環(huán)境決策”中的里程碑。在公約中,環(huán)境信息公開(kāi)制度作為和環(huán)境決策中公眾參與以及環(huán)境司法并列的三大支柱之一予以詳細(xì)的規(guī)范[1]。在此之后的諸項(xiàng)法律中,歐盟繼續(xù)完善環(huán)境信息公開(kāi)的制度,具體明確界定環(huán)境信息的范圍、規(guī)范提供環(huán)境信息的主體、規(guī)定環(huán)境信息公開(kāi)的限制并強(qiáng)調(diào)環(huán)境信息公開(kāi)的作用。

(一)明確界定環(huán)境信息的范圍

歐盟有關(guān)環(huán)境信息公開(kāi)的立法大多以歐盟的指令為主。最為重要的是歐共體 90/313/EC指令,和之后取代其于 2005年 2月 14日實(shí)施的 2003/04/ EEC指令[2]、索非亞準(zhǔn)則以及歐盟參與制定的《奧胡斯公約》。90/313/EC指令中對(duì)環(huán)境信息的范圍概括為:有關(guān)環(huán)境信息指任何書(shū)面的、可見(jiàn)的、聽(tīng)到的、數(shù)據(jù)庫(kù)形式的有關(guān)水、空氣、土壤、動(dòng)物群、植物群、陸地以及自然場(chǎng)所和有或者可能有副作用的行動(dòng)或措施,以及為了保護(hù)這些 (自然因素)的行動(dòng)或措施,包括行政措施或者環(huán)境協(xié)議、項(xiàng)目①見(jiàn) 90/313指令第 2條第1款。?！秺W胡斯公約》對(duì)環(huán)境信息的定義概括為:環(huán)境信息指下列方面的書(shū)面形式、影像形式、音響形式、電子形式或任何其他物質(zhì)形式的任何信息:(a)各種環(huán)境要素的狀況諸如空氣和大氣層、水、土壤土地、地形地貌和自然景觀、生物多樣性及其組成部分,包括基因改變的有機(jī)體,以及這些要素的相互作用。(b)正在影響或可能影響以上 (a)項(xiàng)范圍內(nèi)環(huán)境要素的各種因素,諸如物質(zhì)能源噪音和輻射,及包括行政措施、環(huán)境協(xié)定、政策、立法、計(jì)劃和方案在內(nèi)的各種活動(dòng)或措施,以及環(huán)境決策中所使用的成本效益分析和其他經(jīng)濟(jì)分析及假設(shè)。(c)正在或可能受環(huán)境要素狀況影響,或通過(guò)這些要素受以上 (b)項(xiàng)所指因素活動(dòng)或措施影響的人類(lèi)健康和安全狀況,人類(lèi)生活條件文化遺址和建筑結(jié)構(gòu)①見(jiàn)奧胡斯公約第1條第3款。。

(二)規(guī)范提供環(huán)境信息的主體

《奧胡斯公約》關(guān)于提供環(huán)境信息的主體在范圍上并沒(méi)有縮小,但提高了主體的范圍?！豆s》的第 2條第 2款第二、三項(xiàng)規(guī)定:“根據(jù)國(guó)家法律行使包括具體職責(zé)、活動(dòng)或服務(wù)在內(nèi)的環(huán)境方面各種公共行政職能的自然人或法人;在以上第一項(xiàng)或第二項(xiàng)范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人制約之下在環(huán)境方面具有公共責(zé)任或職能或提供公共服務(wù)的任何其他自然人或法人?！焙苊黠@,第二項(xiàng)的規(guī)定和 90/313/EC指令的第 6條規(guī)定相似,但第三項(xiàng)的規(guī)定彌補(bǔ)了指令的不足,因?yàn)榈谌?xiàng)中自然人或法人不僅包括由政府掌控之下的,也包括了可能不由政府控制下的但根據(jù)第 2款規(guī)定的那些自然人或法人[3]。也就是說(shuō),這項(xiàng)規(guī)定的“公共當(dāng)局”包括了那些沒(méi)有在政府掌握下的企業(yè),但根據(jù)法律,其具有公共職能的法人或自然人。這樣的限定對(duì)公眾來(lái)說(shuō)更有意義。因?yàn)槟切┳匀蝗嘶蚍ㄈ送尮娛熘?獲取他們的環(huán)境信息更為重要。比如,一個(gè)自來(lái)水公司,他既有可能是國(guó)企,也有可能是私企,但無(wú)論是由誰(shuí)掌控,公眾都可以向其獲取環(huán)境信息,因?yàn)楦鶕?jù)法律的規(guī)定,自來(lái)水公司是提供公共職能的公司。歐盟的 2003/4/ EEC指令,在這一方面做了與《公約》相同的規(guī)定,可見(jiàn)歐盟對(duì)于“公共當(dāng)局”的范圍的認(rèn)定是十分重視的。

(三)規(guī)定環(huán)境信息公開(kāi)的限制

歐盟的指令和《奧胡斯公約》都是以公開(kāi)為原則,不公開(kāi)為例外的理念來(lái)制定的。90/313指令的第 3條,總體上確定了這一原則,即:成員國(guó)必須保證被申請(qǐng)?zhí)峁┬畔⒌恼块T(mén)必須提供有效的環(huán)境信息,無(wú)論申請(qǐng)者是自然人或是法人,同時(shí)申請(qǐng)者不必證明自己與此信息有利害關(guān)系②見(jiàn)歐共體 90/313號(hào)指令第 3條。。這條規(guī)定就防止了公共當(dāng)局為了隱藏環(huán)境信息而設(shè)定的獲取信息的門(mén)檻,進(jìn)一步保證了公眾自由地獲取環(huán)境信息的權(quán)利,甚至連國(guó)籍的要求也排除在外。在這之前,幾乎所有的成員國(guó)都沒(méi)有認(rèn)識(shí)到有這樣一個(gè)權(quán)利的存在[4]。

二、我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)的立法現(xiàn)狀

我國(guó)有關(guān)公眾參與制度的規(guī)定起步較晚。2002年之前,只是在一些單獨(dú)的部門(mén)法中規(guī)定了簡(jiǎn)單的條文③2000年《大氣污染防治法》第二十條規(guī)定:在大氣受到嚴(yán)重污染,危害人體健康和安全的緊急情況下,當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)鼐用窆妗?002年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第十七條規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén),應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)清潔生產(chǎn)實(shí)施的監(jiān)督,可按照促進(jìn)清潔生產(chǎn)的需要,根據(jù)企業(yè)污染物的排放情況,在當(dāng)?shù)刂饕襟w上定期公布污染物超標(biāo)排放或者污染物排放總量超過(guò)規(guī)定限額的污染嚴(yán)重企業(yè)的名單,為公眾監(jiān)督企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)提供依據(jù)。。2003年,我國(guó)出臺(tái)了第一部環(huán)境信息公開(kāi)規(guī)章,即《企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)規(guī)定》,這也是我國(guó)第一次對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的方式、程序等進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。2004年頒布的《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》與 2006年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》,又加強(qiáng)了公眾在環(huán)境事務(wù)參與方面的規(guī)定。

2007年 4月,我國(guó)頒布了《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》),并于 2008年 5月 1日正式實(shí)施。同時(shí),《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》也于 2008年 5月 1日正式實(shí)施。這兩項(xiàng)行政法規(guī)的實(shí)施,表明了我國(guó)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入一個(gè)新的階段,即政府信息與環(huán)境信息公開(kāi)化的階段。該《辦法》的頒布,開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)的制度,確立了公眾享有幾項(xiàng)權(quán)利:

(一)首次明確公眾享有環(huán)境知情權(quán)

《辦法》第五條明確規(guī)定:“公民、法人和其他組織可以向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)獲取政府環(huán)境信息。”這條規(guī)定明確了我國(guó)公民、法人依法享有獲取環(huán)境信息的權(quán)利,這也是環(huán)境知情權(quán)的體現(xiàn)。我國(guó)在以往的法律法規(guī)中都只規(guī)定了政府公開(kāi)環(huán)境信息的情況,忽略公眾申請(qǐng)獲取環(huán)境信息的權(quán)利,而《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》首次賦予了公民可以主動(dòng)獲取環(huán)境信息的權(quán)利。雖然我國(guó)還沒(méi)有在法律上確認(rèn)這項(xiàng)權(quán)利,但《辦法》中的規(guī)定已經(jīng)代表了我國(guó)環(huán)境法發(fā)展的一大進(jìn)步。

(二)確定環(huán)境信息的基本內(nèi)容

《辦法》第二條規(guī)定了環(huán)境信息包括政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息,并分別確定了這些信息的概念?！掇k法》的第二章和第三章,按照環(huán)境信息公開(kāi)的類(lèi)型,規(guī)定了政府以及企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的范圍和程序。從清晰性來(lái)說(shuō),《辦法》有秩序地規(guī)定信息公開(kāi)的范圍和程序,也體現(xiàn)了我國(guó)在環(huán)境立法方面的進(jìn)步。

(三)規(guī)定環(huán)境信息公開(kāi)的監(jiān)督和責(zé)任

《辦法》的最后一部分,主要規(guī)定了環(huán)保部門(mén)應(yīng)該對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)實(shí)施監(jiān)督,及違反《辦法》的相關(guān)人員承擔(dān)的責(zé)任?！掇k法》要求建立政府環(huán)境信息公開(kāi)工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度。對(duì)環(huán)保部門(mén)和企業(yè)不按照規(guī)定公開(kāi)環(huán)境信息的行為分別追究責(zé)任,對(duì)企業(yè)予以罰款等處罰;公眾認(rèn)為環(huán)保部門(mén)在政府環(huán)境信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

三、我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)的立法缺陷

近年以來(lái),雖然我國(guó)在環(huán)境上的立法逐漸增多,但有數(shù)據(jù)表明①“至 2007年,我國(guó)城市垃圾年產(chǎn)量達(dá) 1.2億噸,且每年以 8%的速度增長(zhǎng);建設(shè)部的一項(xiàng)調(diào)查則表明,全國(guó) 660座大中城市,有 1/3以上被垃圾包圍?！碧朴铝?《74.9%的人擔(dān)心身邊世界被垃圾淹沒(méi)》,《中國(guó)青年報(bào)》,2007年 4月 2日。,我國(guó)環(huán)境污染狀況并未有所好轉(zhuǎn),而我國(guó)的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》雖然實(shí)施近兩年,但制度上也存在著缺陷,讓其不能完全發(fā)揮作用,這些缺陷往往限制了環(huán)境信息公開(kāi):

(一)環(huán)境信息公開(kāi)的主體范圍過(guò)窄

《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》中,規(guī)定了兩個(gè)環(huán)境信息公開(kāi)的主體,即政府和企業(yè)。而對(duì)政府提供信息的范圍僅限定為“環(huán)保部門(mén)”在履行環(huán)保職責(zé)中制作或獲取的信息。這樣的限定,很大程度上限制了公眾申請(qǐng)環(huán)境信息的源泉。僅從環(huán)保部門(mén)獲取環(huán)境信息不一定是完整或準(zhǔn)確的。從實(shí)踐證明,環(huán)境問(wèn)題本身的復(fù)雜性決定了環(huán)境信息公開(kāi)制度非僅靠環(huán)保部門(mén)的單線管理就可以一勞永逸,其他部門(mén)的協(xié)作與支持非常重要[5]。如果公眾可以向其他行政部門(mén)申請(qǐng)獲取有關(guān)環(huán)境的信息(當(dāng)然前提是其他部門(mén)掌握),就可以擴(kuò)大信息獲取的資源與渠道,也能更好地保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。

(二)環(huán)境信息公開(kāi)的客體范圍狹小

《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》中,把環(huán)境信息分為兩類(lèi),即政府環(huán)境信息與企業(yè)環(huán)境信息。環(huán)保部門(mén)應(yīng)公開(kāi)的環(huán)境信息以行政類(lèi)型的不同分條款在第二章中列舉,例如“環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、環(huán)境保護(hù)計(jì)劃、環(huán)境質(zhì)量狀況、排污費(fèi)征收的項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)創(chuàng)建審批結(jié)果”等等,但這樣的規(guī)定,反而限制了環(huán)境信息公開(kāi)的范圍。環(huán)境信息的種類(lèi)繁多,如果一項(xiàng)項(xiàng)舉例總會(huì)有漏掉的部分,我國(guó)正處在一個(gè)環(huán)境法不斷發(fā)展的時(shí)期,環(huán)境信息的種類(lèi)也是不斷更新和增加,如果以列舉式的方法規(guī)定公開(kāi)的內(nèi)容,會(huì)影響公眾獲取環(huán)境信息的種類(lèi)。雖然在列舉的最后一項(xiàng)規(guī)定“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的其他環(huán)境信息”,我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》中對(duì)公開(kāi)的范圍規(guī)定為“涉及公民、法人或者其組織切身利益的;需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的……”,這里提及的兩種條件背后都會(huì)包含環(huán)境信息,但是《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》卻把環(huán)境信息的主體定位為環(huán)保部門(mén),從而更加限制了其他部門(mén)中環(huán)境信息的公開(kāi),也限制了環(huán)境信息客體的廣泛性。

《辦法》也規(guī)定了環(huán)保部門(mén)能夠不向公眾公開(kāi)的內(nèi)容,即“環(huán)保部門(mén)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府環(huán)境信息。但是,經(jīng)權(quán)利人同意或者環(huán)保部門(mén)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府環(huán)境信息,可以予以公開(kāi)?！倍覈?guó)法律目前對(duì)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的界定缺乏透明度和可操作性[6]。模糊的界限,很容易將有爭(zhēng)議的環(huán)境信息劃到秘密的范圍內(nèi),從而影響了公眾獲取環(huán)境信息的權(quán)利。以環(huán)境信息公開(kāi)為原則,以不公開(kāi)的內(nèi)容為例外,是《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》所遵循的原則,但是這項(xiàng)原則并沒(méi)有被徹底貫徹。筆者認(rèn)為,要貫徹這個(gè)原則,應(yīng)該具體規(guī)定不能公開(kāi)的環(huán)境信息的類(lèi)型,將公開(kāi)的環(huán)境信息普遍化。公眾可根據(jù)不能公開(kāi)的信息類(lèi)型,認(rèn)定其余有關(guān)環(huán)境的信息都是可通過(guò)申請(qǐng)獲取的。這不但保障了公眾的環(huán)境知情權(quán),也不會(huì)阻礙環(huán)境信息快速和多元化的發(fā)展。公眾也可以享有更多的獲取環(huán)境信息的空間。

(三)環(huán)境信息公開(kāi)救濟(jì)途徑缺乏

《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》在第二十六條規(guī)定了當(dāng)公眾獲取環(huán)境信息的權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)方式,向上級(jí)環(huán)保部門(mén)舉報(bào)和依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。但公眾對(duì)于行政部門(mén)的不作為,本來(lái)就享有行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利,向上級(jí)舉報(bào)是沒(méi)有意義的規(guī)定。同時(shí),環(huán)保部門(mén)侵犯公眾的權(quán)利應(yīng)做具體化規(guī)定,比如向公眾提供了不完整的信息、公眾的請(qǐng)求被駁回、忽視了公眾的申請(qǐng)、行政機(jī)關(guān)侵權(quán)后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的不利后果等等都沒(méi)有涉及到。故《辦法》在公眾享有司法救濟(jì)方面存在著嚴(yán)重的缺陷。

四、歐盟環(huán)境信息公開(kāi)制度對(duì)我國(guó)的立法啟示

歐盟關(guān)于環(huán)境保護(hù)的制度起步較早,其相對(duì)完善的立法制度對(duì)我國(guó)很有借鑒意義。從 90/313、2003/4號(hào)指令,再到《索菲亞準(zhǔn)則》以及《奧胡斯公約》,這些立法文件中的精華,很值得我國(guó)在訂立有關(guān)環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與等方面的立法吸取經(jīng)驗(yàn)。

(一)擴(kuò)大環(huán)境信息公開(kāi)的概念范圍

我國(guó)的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》對(duì)環(huán)境信息的分類(lèi)和列舉式的規(guī)定,一定程度上限制了公民獲取環(huán)境信息的范圍?！秺W胡斯公約》在第 2條第 3款中規(guī)定了“環(huán)境信息”的概念范圍是由以環(huán)境要素、以及影響這些環(huán)境要素的自然原因、人為原因 (包括各種行政原因)和可能影響這些因素的原因所構(gòu)成的。這樣的限定,極大地拓寬了環(huán)境信息的范圍。任何環(huán)境信息都會(huì)包括環(huán)境要素,只要?jiǎng)澏谁h(huán)境要素的范圍,有關(guān)這些環(huán)境要素的一切信息都可以被稱(chēng)作環(huán)境信息。同時(shí),增加了影響和可能會(huì)影響這些環(huán)境信息的因素,就更大程度上擴(kuò)大了環(huán)境信息的外延,使得環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)得以通過(guò)公眾盡可能多地獲取環(huán)境信息而實(shí)現(xiàn)。同時(shí)《公約》對(duì)于不公開(kāi)的例外也進(jìn)行了單獨(dú)規(guī)定,如“國(guó)家秘密”、“商業(yè)秘密”、“個(gè)人隱私”等。

(二)擴(kuò)大環(huán)境信息公開(kāi)主體的范圍

我國(guó)的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》中,對(duì)環(huán)境信息的主體僅限定于環(huán)保局和企業(yè)的環(huán)境信息,這樣的規(guī)定限制了公眾獲取環(huán)境信息的來(lái)源?！秺W胡斯公約》中,對(duì)環(huán)境信息的公開(kāi)主體“公共當(dāng)局”的概念做了廣泛而細(xì)致的規(guī)定,不僅擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)提供環(huán)境信息的義務(wù),更增加了公民獲取環(huán)境信息的范圍和種類(lèi)。筆者認(rèn)為,這種模式更加適合我國(guó)現(xiàn)在的情況,我國(guó)掌握環(huán)境信息的不只有環(huán)保部門(mén),諸如農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、氣象局等部門(mén)都會(huì)掌握很多環(huán)境信息。這些信息往往使公眾更有獲取的積極性,比如轉(zhuǎn)基因食品的投放是否會(huì)影響到人體健康、天氣預(yù)報(bào)的氣象依據(jù)是否準(zhǔn)確等等,如果能從這些部門(mén)直接獲取環(huán)境信息,公眾會(huì)更快捷地了解身邊的環(huán)境情況,更好地參與環(huán)境決策。各個(gè)部門(mén)之間也會(huì)互相監(jiān)督,更好地服務(wù)公眾。

(三)完善環(huán)境信息公開(kāi)的救濟(jì)手段

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)的救濟(jì)手段具有明顯漏洞,應(yīng)該由行政部門(mén)主動(dòng)建立提供環(huán)境信息的收集與查詢(xún)系統(tǒng)。我國(guó)的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》中,對(duì)信息收集的規(guī)定較為籠統(tǒng),僅在第六條加以規(guī)定。行政部門(mén)收集環(huán)境信息,是公眾能夠獲取環(huán)境信息的前提。所以信息的充足及準(zhǔn)確,是行政部門(mén)收集環(huán)境信息的最低要求。為了保證公共當(dāng)局環(huán)境信息來(lái)源的充足及準(zhǔn)確,《奧胡斯公約》的第 5條規(guī)定了環(huán)境信息的收集和散發(fā),具體來(lái)說(shuō)主要規(guī)定了環(huán)境信息的公開(kāi)以及環(huán)境信息公開(kāi)的范圍?！秺W胡斯公約》第 5條規(guī)定:1.每個(gè)締約方應(yīng)確保:(a)公共當(dāng)局具備并更新與自身職能相關(guān)的環(huán)境信息。(b)建立強(qiáng)制性的制度,保證公共當(dāng)局能夠充分了解擬議和正在進(jìn)行的可能對(duì)環(huán)境造成重大影響的活動(dòng)。(c)在人類(lèi)健康或環(huán)境面臨人類(lèi)活動(dòng)或自然原因造成的任何迫在眉睫的威脅的情況下,公共當(dāng)局立即毫不遲延地向可能受影響的公眾散發(fā)所掌握的一切能夠幫助公眾采取措施,預(yù)防或減少此種威脅造成的損害的信息。2.每個(gè)締約方應(yīng)確保在國(guó)家立法的框架內(nèi)公共當(dāng)局以透明的方式向公眾提供環(huán)境信息,確保環(huán)境信息得到切實(shí)有效的掌握途徑包括: (a)向公眾充分介紹有關(guān)公共當(dāng)局所具備的環(huán)境信息的類(lèi)型和范圍,提供此種信息的基本規(guī)定和條件以及獲取這種信息的手續(xù)。(b)建立和保持切合實(shí)際的安排諸如:(一)公開(kāi)的清單登記冊(cè)或檔案, (二)要求官員幫助公眾設(shè)法獲取本公約規(guī)定的信息以及,(三)確定聯(lián)絡(luò)點(diǎn)并且 (c)免費(fèi)提供以上(b)項(xiàng)(一)目所指清單登記冊(cè)或檔案中包含的環(huán)境信息。3.每個(gè)締約方應(yīng)確保逐步改用電子數(shù)據(jù)庫(kù)這種便于公眾通過(guò)公共電信網(wǎng)絡(luò)檢索的途徑提供環(huán)境信息。以這種形式提供的信息應(yīng)包括 (a)以下第 4款所指關(guān)于環(huán)境狀況的報(bào)告,(b)關(guān)于或有關(guān)環(huán)境的立法的文本,(c)關(guān)于或有關(guān)環(huán)境的相應(yīng)政策計(jì)劃和方案及環(huán)境協(xié)定以及 (d)以這種形式予以提供能夠有助于適用旨在實(shí)施本公約的國(guó)家法律的其他信息但以這種信息已經(jīng)具備電子形式為前提。4.每個(gè)締約方應(yīng)按不超過(guò)三至四年的間隔定期發(fā)表和散發(fā)關(guān)于環(huán)境狀況的國(guó)家報(bào)告,其中包括關(guān)于環(huán)境質(zhì)量的信息和關(guān)于環(huán)境所受壓力的信息。5.每個(gè)締約方應(yīng)在立法框架內(nèi)采取措施散發(fā)各種有關(guān)材料特別是:(a)立法和政策文件諸如各級(jí)政府編撰的關(guān)于環(huán)境方面的戰(zhàn)略政策方案和行動(dòng)計(jì)劃的文件以及關(guān)于實(shí)施這些戰(zhàn)略政策方案和行動(dòng)計(jì)劃的進(jìn)度報(bào)告, (b)關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的國(guó)際條約公約和協(xié)定以及 (c)關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的其他相關(guān)的重要國(guó)際文件。6.每個(gè)締約方應(yīng)鼓勵(lì)進(jìn)行對(duì)環(huán)境造成重大影響的活動(dòng)的人定期向公眾通報(bào)其活動(dòng)和產(chǎn)品的環(huán)境影響,適當(dāng)情況下應(yīng)在自愿性質(zhì)的生態(tài)標(biāo)記或生態(tài)審計(jì)辦法框架內(nèi)或用其他辦法進(jìn)行通報(bào)。7.每個(gè)締約方應(yīng) (a)公布其認(rèn)為在制訂重大環(huán)境政策建議方面具有相關(guān)意義和重要性的事實(shí)和關(guān)于這些事實(shí)的分析報(bào)告, (b)公布或以其他方式提供關(guān)于其在本公約范圍內(nèi)的問(wèn)題上與公眾相互聯(lián)系的說(shuō)明材料以及 (c)以適當(dāng)?shù)男问教峁╆P(guān)于各級(jí)政府在環(huán)境方面履行公共職能或提供公共服務(wù)情況的信息。8.每個(gè)締約方應(yīng)建立機(jī)制以便確保向公眾提供充分的產(chǎn)品信息使消費(fèi)者能夠在環(huán)境方面作出明智的選擇。9.每個(gè)締約方應(yīng)采取步驟在酌情考慮國(guó)際進(jìn)程的前提下逐步建立一個(gè)一致的全國(guó)范圍的污染清單或登記冊(cè)系統(tǒng),其基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的報(bào)告辦法匯集的結(jié)構(gòu)完善的計(jì)算機(jī)化和對(duì)公眾開(kāi)放的數(shù)據(jù)庫(kù)。這種系統(tǒng)可涵蓋包括所用的水能源和資源在內(nèi)的一系列特定物質(zhì)和產(chǎn)品從一系列特定活動(dòng)向環(huán)境介質(zhì)以及向就地和異地處理和處置地點(diǎn)的投入釋放和轉(zhuǎn)移。10.本條的任何規(guī)定不得減損締約方按照第四條第 3款和第4款拒絕公開(kāi)某些環(huán)境信息的權(quán)利。公約對(duì)于環(huán)境信息的公開(kāi)持主動(dòng)的態(tài)度,條款的大部分內(nèi)容,都規(guī)定了締約國(guó)的公共當(dāng)局的義務(wù),而沒(méi)有對(duì)信息公開(kāi)的方式和內(nèi)容進(jìn)行過(guò)多限制和模糊性規(guī)定。總的來(lái)說(shuō),《公約》的第 5條意在建立一個(gè)強(qiáng)制性、體系性和透明性的環(huán)境信息系統(tǒng)再加以政府宣傳鼓勵(lì)性措施來(lái)提高公眾對(duì)于環(huán)境信息的了解程度。筆者認(rèn)為,這是一個(gè)以政府為主體積極操作的一個(gè)系統(tǒng),對(duì)公眾進(jìn)行環(huán)境信息的宣傳和環(huán)境意識(shí)的提升。獲取環(huán)境信息,參與環(huán)境決策,是公眾提升環(huán)境意識(shí)的必然結(jié)果。然而,公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的提升,并不是僅靠嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題加以刺激,這樣產(chǎn)生的結(jié)果只能是被動(dòng)的影響。相反,如果政府能夠主動(dòng)地宣傳環(huán)境信息,引起公眾對(duì)環(huán)境信息的興趣和重視,那么公眾會(huì)主動(dòng)去獲取環(huán)境信息,參與到有關(guān)環(huán)境的活動(dòng)當(dāng)中?！秺W胡斯公約》的第 5條就建立了這樣一個(gè)系統(tǒng)。從第 5條的第 1、2、8、9款可以看出,公約希望各締約國(guó)的政府建立一個(gè)有關(guān)環(huán)境信息的系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)具有強(qiáng)制性、透明性和體系性?！豆s》要求政府可以毫不遲延地在公眾遭受環(huán)境突發(fā)事件的時(shí)候向公眾散發(fā)所掌握的、一切能夠幫助公眾采取措施預(yù)防和減少此種 (環(huán)境突發(fā)事件的)威脅所造成的損害的信息。如果沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)制性的制度和體系,在這種緊急時(shí)刻,公眾不能準(zhǔn)確地掌握有利信息,所造成的損失將是巨大的。建立一個(gè)環(huán)境信息體系,其透明性和準(zhǔn)確性是將其公開(kāi)的前提?！豆s》在第 2款也做了這樣的要求,充分地介紹當(dāng)局所掌握的環(huán)境信息、建立和保持切合實(shí)際的安排等等,都保證了所提供的環(huán)境信息的質(zhì)量。第 7款規(guī)定了幾種政府必須公布的有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的報(bào)告和說(shuō)明材料。這樣硬性的規(guī)定,有力地限制了各成員國(guó)對(duì)某些信息的零披露情況,也對(duì)政府履行公共職能加強(qiáng)了一定監(jiān)督的效果。更為重要的是《公約》明確提出了要逐步建立一個(gè)一致的、全國(guó)范圍的污染清單或登記冊(cè)系統(tǒng),其基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的報(bào)告辦法匯集的完善的、計(jì)算機(jī)化對(duì)公眾開(kāi)放的數(shù)據(jù)庫(kù)。對(duì)于某些環(huán)境信息,《公約》也明確其應(yīng)該以電子數(shù)據(jù)庫(kù)的形式便于公眾獲取。這些規(guī)定都表明了《公約》意在建立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)檢索或電子數(shù)據(jù)庫(kù)形式的環(huán)境信息系統(tǒng),在這個(gè)體系下,政府可以便利地收集環(huán)境信息,將其輸入電子數(shù)據(jù)庫(kù)中,清晰的分類(lèi)和檢索,更方便公眾獲取所申請(qǐng)的環(huán)境信息。網(wǎng)絡(luò)檢索數(shù)據(jù)庫(kù)的形式,一定程度上縮短了公眾獲取環(huán)境信息的冗長(zhǎng)程序;清晰的信息分類(lèi)也可以間斷搜索需要的時(shí)間。其實(shí)這種建立信息化體系的目標(biāo)在 90/313指令的時(shí)代就已經(jīng)確立,這中間的過(guò)程就是為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)所做的準(zhǔn)備,可見(jiàn)這種呈現(xiàn)代化的信息系統(tǒng),在大大提升了公眾所獲取信息的效率的同時(shí),也是各個(gè)締約國(guó)發(fā)展環(huán)境信息系統(tǒng)的必然趨勢(shì)。

《公約》的第 5條也規(guī)定了有關(guān)種種當(dāng)局的“軟性”措施。比如,為了讓公眾了解更多的不同種類(lèi)的環(huán)境信息,《公約》要求各成員國(guó)應(yīng)該散發(fā)各種涉及環(huán)境信息的材料,比如政府編輯的環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃或是有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的國(guó)際條約等,同時(shí)也規(guī)定了政府的鼓勵(lì)措施。這些軟性措施的好處在于可以根據(jù)公民掌握環(huán)境信息的情況隨時(shí)調(diào)整政府的行為。更加人性化的措施,可以提升公眾對(duì)環(huán)境信息的興趣,提高環(huán)境意識(shí)。這些措施與逐步構(gòu)建的電子網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)檢索系統(tǒng)共同組成了環(huán)境信息公開(kāi)的現(xiàn)代化體系。二者的結(jié)合可以彌補(bǔ)相互的缺點(diǎn),使得環(huán)境信息公開(kāi)可以有效地實(shí)行,公眾可以真正了解和掌握環(huán)境信息。

我國(guó)有關(guān)環(huán)境信息的公開(kāi)剛剛起步,非常適合建立一個(gè)良好的信息公開(kāi)系統(tǒng),利用網(wǎng)絡(luò)和電子數(shù)據(jù)庫(kù)開(kāi)通環(huán)境信息的查詢(xún)。行政部門(mén)可以在居民社區(qū)建立一個(gè)環(huán)境信息查詢(xún)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。公眾可以在這個(gè)系統(tǒng)中,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)所需的環(huán)境信息,如果不屬于可以不公開(kāi)的信息范圍內(nèi),系統(tǒng)可以自動(dòng)檢索出所需要的信息。如果所申請(qǐng)信息屬于需要審批的涉及但書(shū)條款的內(nèi)容,行政工作人員可以電子郵件的方式告知公眾所申請(qǐng)的信息是否能夠公開(kāi)以及其原因。同時(shí),我國(guó)也可以通過(guò)立法,規(guī)定行政部門(mén)對(duì)環(huán)境信息定期宣傳的義務(wù),以促進(jìn)公民對(duì)環(huán)境信息的了解。如果能夠?qū)⒐姭@取環(huán)境信息的渠道在網(wǎng)絡(luò)非常普及的時(shí)代加以利用,那么公眾的環(huán)境意識(shí)、公眾參與環(huán)境保護(hù)決策的程度就會(huì)大大提升,更好地保護(hù)環(huán)境。可以大膽地想象,如果我國(guó)建立社區(qū)的環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫(kù)檢索系統(tǒng)后,能與其他省市甚至是其他國(guó)家的環(huán)境信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)或者合作,是否可以建立起一個(gè)全國(guó)性質(zhì)的或是全球性質(zhì)的環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫(kù)檢索系統(tǒng),將環(huán)境信息全球化。

當(dāng)然,建立一個(gè)這樣的信息檢索系統(tǒng)還是有些困難的。我國(guó)很多化學(xué)加工廠都建在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū),環(huán)境污染事件更容易在那里出現(xiàn)。那些地方更需要建立一個(gè)環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫(kù)檢索系統(tǒng),加強(qiáng)公眾對(duì)環(huán)境具有危險(xiǎn)性的工廠獲取信息和加強(qiáng)監(jiān)督。但是,農(nóng)村地區(qū)往往不能普及網(wǎng)絡(luò),與城市相比,公民的環(huán)境意識(shí)相對(duì)較弱,也會(huì)為環(huán)境信息檢索系統(tǒng)的建立造成很大的阻力。這樣的困難并不能阻止建立這樣一個(gè)有利于公眾獲取環(huán)境信息的系統(tǒng),在農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū),可以先以電話(huà)、書(shū)信等形式為主,而城市地區(qū)可以逐步普及網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開(kāi)的網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代。

[1]Sean T.M cA llister,Hum an R ights and the Environm ent,Co lorado Journal of International Environm entalLaw and Po licy,1998,p187.

[2]歐盟官方期刊,2003年 2月 14日。

[3]Econom ic comm ission《An imp lem entation guide of Aarhus convention》econom ic comm ission for Europe,2000 P 33

[4]Raloh E.Hallo《public access to environm ental info rm ation》w ritten in《the Netherlands society for Nature and Environm ent》1997/1 P5

[5][6]崔臻峰.我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)制度研究[D].湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008.