我國養(yǎng)老保險改革與發(fā)展的思考

○魏海蘭

（武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

我國養(yǎng)老保險改革與發(fā)展的思考

○魏海蘭

（武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

隨著人口老齡化的到來、社會和諧發(fā)展的需要和人民生活水平不斷提高的需要，養(yǎng)老問題愈來愈受到社會各界的關(guān)注和重視，處理好養(yǎng)老保險的問題，是關(guān)乎民生、關(guān)乎國家安全穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大課題。本文圍繞我國養(yǎng)老保險自建立以來的改革與發(fā)展成果進行分析，并與西方一些發(fā)達國家的做法進行比較，希望對未來養(yǎng)老金體系的建設(shè)和不斷完善有所幫助。

養(yǎng)老 改革 發(fā)展 思考

人類社會退休和養(yǎng)老金制度的建立與發(fā)展迄今只有一百多年的歷史。在此之前，人們往往工作到死亡為止，甚至在貧困中度過晚年。

19世紀(jì)80年代，德國建立了世界上第一個養(yǎng)老金制度。從此，人類才開始真正享有退休和養(yǎng)老金待遇。但是，在很多發(fā)展中國家，直到今天，對很多人來說，退休和養(yǎng)老金收入還只是一個遙遠的夢。而在很多發(fā)達國家，隨著平均壽命的延長、老齡化的加劇和經(jīng)濟發(fā)展增速的放緩等因素的影響，曾經(jīng)被認為是先進的和已運行多年的養(yǎng)老金制度也遭遇了困境，面臨著改革與創(chuàng)新的巨大挑戰(zhàn)。世界各國都在探討如何依據(jù)各國的社會經(jīng)濟狀況，建立一個保障充足、運行穩(wěn)健、可持續(xù)的養(yǎng)老金制度。

一、我國養(yǎng)老保險改革的歷程

養(yǎng)老保險是國家為保障勞動者在退休或喪失勞動能力之后維持正常生活水平而實行的一種退休養(yǎng)老的社會保障制度，主要用于保障勞動者退休后的基本生活，即“老有所養(yǎng)”。

1984年，中國各地進行養(yǎng)老保險制度改革。同年，中國部分農(nóng)村地區(qū)開始進行養(yǎng)老保險制度試點。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度以“個人交費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”為基本原則，實行基金積累的個人賬戶模式。1991年，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號）規(guī)定：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度。1997年，中國政府制定了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，開始在全國建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。

可以說，從1984年到1997年的十幾年間，中國的計劃經(jīng)濟體制下的由企業(yè)負擔(dān)職工的養(yǎng)老問題，的確促進了當(dāng)時中國勞動者的工作熱情，并為中國經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的作用。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，并借鑒西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，中國企業(yè)的養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了從行業(yè)統(tǒng)籌、企業(yè)負擔(dān)職工的退休待遇到養(yǎng)老金的社會統(tǒng)籌，從而減輕企業(yè)負擔(dān)，增強企業(yè)活力和競爭力的新型模式。從十年來的運行情況來看，這種改革是成功的，大多數(shù)企業(yè)退休人員都從中受益，養(yǎng)老金水平不斷提高。企業(yè)也能輕裝上陣，迎接市場的挑戰(zhàn)。然而，在改革初期，出于對新政策的不了解和恐慌，曾經(jīng)一度發(fā)生了大量企業(yè)退休人員趕在行業(yè)統(tǒng)籌向社會統(tǒng)籌移交前搭乘“末班車”突擊提前退休的狀況，而他們在通過與后來人的退休待遇進行比較之后，卻發(fā)現(xiàn)并沒有因此得到比后者更高的待遇，因而發(fā)生了這部分人反過來要求按實際退休年齡重新計發(fā)養(yǎng)老金待遇的1999年以前違規(guī)提前退休糾正事件。歷時多年，這一事件終于塵埃落定，養(yǎng)老金改革歷程充滿了艱辛和挑戰(zhàn)。

而現(xiàn)在，中國的基本養(yǎng)老保險制度已深入人心?，F(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的統(tǒng)賬結(jié)合模式。基本養(yǎng)老保險覆蓋城鎮(zhèn)各類企業(yè)的職工，城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工必須履行繳納基本養(yǎng)老保險費的義務(wù)。目前，企業(yè)的繳費比例為工資總額的20%，個人繳費比例為本人工資的8%。企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費在2006年以前一部分用于建立統(tǒng)籌基金，一部分劃入個人賬戶，自2006年1月1日起，企業(yè)繳費全部劃入統(tǒng)籌基金，不再劃入個人賬戶；個人繳納的基本養(yǎng)老保險費則全部計入個人賬戶。

1997年，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[1997]26號）中明確：各級人民政府要把社會保險事業(yè)納入本地區(qū)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃，貫徹基本養(yǎng)老保險只能保障退休人員基本生活的原則，為使離退休人員的生活隨著經(jīng)濟與社會發(fā)展不斷得到改善，體現(xiàn)按勞分配原則和地區(qū)發(fā)展水平及企業(yè)經(jīng)濟效益的差異，各地區(qū)和有關(guān)部門要在國家政策指導(dǎo)下大力發(fā)展企業(yè)補充養(yǎng)老保險，同時發(fā)揮商業(yè)保險的補充作用。目前，按照國家對基本養(yǎng)老保險制度的總體思路，未來基本養(yǎng)老保險目標(biāo)替代率確定為58.5%。由此可以看出，基本養(yǎng)老金的主要目的在于保障廣大退休人員晚年的基本生活。

經(jīng)過幾年的推進，基本養(yǎng)老保險的參保職工人數(shù)已大幅增加。《2009年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2009年，中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到2.35億人，比2008年底增加1607萬人，增長7.3%；城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費總收入和總支出分別為11477億元和8989億元人民幣，同比分別增長了17.8%和21.6%；2009年中央財政安排基本養(yǎng)老保險補助1326億元，同比增長69.7%。

此外，全國31個省（區(qū)、市）的320個縣（市、區(qū)、旗）啟動了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，1500萬左右60周歲以上農(nóng)村老年人領(lǐng)到了中央財政補貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，農(nóng)村老年人的“老有所養(yǎng)”有了制度性保障。此外，機關(guān)事業(yè)單位職工和退休人員的養(yǎng)老保障制度改革也在積極的醞釀之中。

二、我國養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀、面臨的問題和思考

截至2009年底，我國60歲以上老年人口已近1.67億，占全國總?cè)丝诘?2.5%。按照國際公認標(biāo)準(zhǔn)，我國已步入老齡化社會。但與發(fā)達國家“先富后老”不同，我們是“未富先老”，養(yǎng)老問題十分嚴峻。

人口的老齡化，就業(yè)方式的多樣化和城市化的發(fā)展，使我國基本養(yǎng)老保險制度面臨與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的諸多問題。

1、覆蓋面不夠廣泛

大量城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員還沒有參保，大量的非公有制企業(yè)特別是民營企業(yè)為了降低成本，職工參保率很低，或者即使參保，其繳費水平也是按最低標(biāo)準(zhǔn)來確定，并未與職工上年度工資收入掛鉤。隨著2008年《勞動合同法》的出臺和近期《社會保險法》的頒布實施，對企業(yè)為職工參保繳費的義務(wù)進行了明確的界定和違法追究，企業(yè)職工的社保權(quán)利保障得到了一定的加強，但依然不容樂觀。而針對個體勞動者和靈活就業(yè)人員參保繳費的激勵政策還有待進一步完善，如對困難群體的社保繳費補貼政策和對繳費不滿15年人員的續(xù)繳問題等。要真正做到全員參保，還需要進一步的規(guī)范和約束。

2、統(tǒng)籌層次比較低

我國的基本養(yǎng)老保險制度目前還是實行的縣級統(tǒng)籌，這一方面造成統(tǒng)籌基金的調(diào)劑能力減弱、發(fā)展的不均衡，同時也給參保人員跨區(qū)域流動帶來很多不利，從而對擴面參保帶來負面影響。例如廣東等地農(nóng)民工等外來參保人員集體退保事件、很多參保人員在不同的地方擁有多個賬戶等問題一直得不到很好解決。針對這一問題，2009年，國家出臺了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，為個人的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)掃清了障礙。下一步，如何盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌乃至全國統(tǒng)籌，縮小地區(qū)差異、維護養(yǎng)老保險的公平性，是需要積極思考和努力解決的問題。

3、基本養(yǎng)老保險個人賬戶沒有做實，未能真正實現(xiàn)部分積累的制度模式，難以應(yīng)對人口老齡化對基金的需求

由于我國養(yǎng)老保險實施的統(tǒng)賬結(jié)合起步較晚，基金的原始積累規(guī)模很小，為彌補發(fā)放已退休人員待遇的資金缺口，個人賬戶長期以來一直是空賬運行，這樣就給未來的養(yǎng)老保險基金支付能力帶來很大壓力。如果不及時扭轉(zhuǎn)這種局面，未來養(yǎng)老金的支付風(fēng)險將進一步加大。好在，目前國家已意識到這種風(fēng)險，并正在采取一定措施來逐步做實個人賬戶，實現(xiàn)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變。

4、基金的抗風(fēng)險能力有待進一步增強

養(yǎng)老保險基金是參保人未來的養(yǎng)命錢，如何在安全穩(wěn)健運營的基礎(chǔ)上確?；鸬谋Ｖ翟鲋?，保證未來的養(yǎng)老金支付能力，是目前乃至今后需要不斷探索和努力的課題。

以上問題，都將直接影響到我國養(yǎng)老保險制度的平穩(wěn)運行和可持續(xù)發(fā)展，亟待進一步改革和完善。

三、多層次養(yǎng)老保險體系構(gòu)建的思考

為了分散基本養(yǎng)老保險作為第一支柱的養(yǎng)老風(fēng)險，目前，由基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險（企業(yè)年金）和個人儲蓄性養(yǎng)老保險構(gòu)成的多層次養(yǎng)老保障體系正在我國逐步形成。

1、企業(yè)年金及其發(fā)展?fàn)顩r

企業(yè)年金是多層次養(yǎng)老保險體系的重要組成部分，是在國家政策指導(dǎo)下，企業(yè)和職工在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，自愿建立的補充養(yǎng)老保險制度。發(fā)展企業(yè)年金，對于完善社會保障體系，提高退休人員生活水平，增強企業(yè)人才競爭力，促進經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。

根據(jù)《企業(yè)年金試行辦法》（勞動保障部第20號令），建立企業(yè)年金必須具備以下條件：依法參加基本養(yǎng)老保險并履行繳費義務(wù)；具有相應(yīng)的經(jīng)濟負擔(dān)能力；已建立集體協(xié)商機制。建立企業(yè)年金，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)與工會或職工代表通過集體協(xié)商確定，制定企業(yè)年金方案，報勞動保障行政部門備案。

在發(fā)展的最初階段，企業(yè)年金被稱為企業(yè)補充養(yǎng)老保險。2000年，企業(yè)補充養(yǎng)老保險正式更名為企業(yè)年金，并且正式成為養(yǎng)老保險體系的第二支柱。它的基本功能就是為職工在退休后提供一部分收入來源，更好地保障企業(yè)職工退休后的生活。中國目前已經(jīng)有2萬家企業(yè)試行企業(yè)年金制度，積累了近千億資金，世界銀行預(yù)測中國2030年年金將達到15萬億元。

作為三支柱養(yǎng)老體制之一的企業(yè)年金，是歐美企業(yè)最重要、最普遍的激勵機制。成熟市場國家60%以上的企業(yè)設(shè)計了企業(yè)年金計劃。其中美國企業(yè)年金對勞動力的覆蓋率達到了57%，英國為60%，德國為65%，法國則為80%。相比之下，中國僅1.3%，遠遠落后于西方發(fā)達國家。

預(yù)計到21世紀(jì)20年代，我國老齡化將達到高峰，而我國企業(yè)年金發(fā)展的嚴重滯后和養(yǎng)老保障面臨的挑戰(zhàn)必將給養(yǎng)老保障制度帶來空前壓力。如何刺激更多的企業(yè)加入年金計劃，如對年金納稅方面的優(yōu)惠政策的出臺等，是促進我國年金事業(yè)蓬勃發(fā)展所需要解決的首要問題。

2、商業(yè)保險、個人儲蓄、投資等其他養(yǎng)老保障的發(fā)展

中國人歷來就有愛存錢不愛消費的習(xí)慣，所以，一般有條件的人都會為自己的未來儲存一部分資金以防老來所需。隨著商業(yè)保險的發(fā)展，在個人養(yǎng)老保險領(lǐng)域也產(chǎn)生了很多養(yǎng)老和理財?shù)漠a(chǎn)品。所有這些，都有賴于個人的經(jīng)濟實力，而并不具有普遍性。所以，其保障功能極其有限，只能作為養(yǎng)老保險的一種額外的補充。

四、結(jié)束語

回顧我國養(yǎng)老保險改革二十多年的艱難歷程，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們創(chuàng)造性地建立了以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會統(tǒng)籌和以完全積累為基礎(chǔ)的個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，將互助共濟和應(yīng)對老齡化風(fēng)險作為雙重政策目標(biāo)，形成了具有中國特色的養(yǎng)老保險體系。在學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，既是我國養(yǎng)老保險改革的經(jīng)驗總結(jié)，也是未來制度邁向成功的變革之道。但愿未來中國的養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展得更美好。

[1] 黃必紅：養(yǎng)老金制度[M].中國勞動社會保障出版社，2008.

[2] 孫建勇：養(yǎng)老金趨勢與挑戰(zhàn)[M].中國發(fā)展出版社，2007.

[3] 莫迪利亞尼、莫拉利達爾：養(yǎng)老金改革反思[M].中國人民大學(xué)出版社，2010.