淺議環(huán)境稅的開征

○呂曉萍

（東陽市環(huán)保監(jiān)測站 浙江 東陽 321000）

隨著市場機(jī)制在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的推廣和應(yīng)用，以及保護(hù)環(huán)境、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的切實需要，環(huán)境稅日益成為我國環(huán)境法研究中的熱點(diǎn)問題。財政部、發(fā)改委和環(huán)境保護(hù)部等部委近年來一直將研究環(huán)境稅的開征作為其主要工作重點(diǎn)。本文試圖通過介紹環(huán)境稅的理論淵源、開征的必要性以及存在的現(xiàn)實困難三方面來探討環(huán)境稅的本質(zhì)，為進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境稅的立法實踐提供一定的理論依據(jù)。

一、環(huán)境稅的理論淵源

環(huán)境稅，顧名思義，就是用于保護(hù)環(huán)境的稅收。盡管各個學(xué)者對環(huán)境稅有不同的定義，但總體上來說，關(guān)于環(huán)境稅的內(nèi)涵主要有三種理解，其中包括狹義的環(huán)境稅，廣義的環(huán)境稅和泛義的環(huán)境稅。狹義的環(huán)境稅指的是同控制污染相關(guān)的稅收手段。主要包括：排污稅、產(chǎn)品稅、稅收差別和稅收減免。廣義的環(huán)境稅，也稱之為綠色稅，是一切有益于環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的各種稅費(fèi)與生態(tài)建設(shè)的各種稅費(fèi)的總稱。泛義的環(huán)境稅是指不僅僅包括為環(huán)境保護(hù)目的而設(shè)置的各種刺激型稅種，也包括為籌集環(huán)境保護(hù)資金而開征的收入型稅種，同時還包括調(diào)節(jié)納稅人環(huán)境保護(hù)行為而征收的一系列稅收。筆者比較贊同泛義說，環(huán)境稅最主要的目的是保護(hù)環(huán)境，使人與自然和諧相處，使經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，泛義說更全面而準(zhǔn)確地闡述了環(huán)境稅內(nèi)涵。

有關(guān)環(huán)境稅的學(xué)理最早可以追溯到哈丁的公地悲劇理論。按照公地悲劇理論，環(huán)境問題的解決需要借助私有化或者政府規(guī)制，環(huán)境稅通常屬于政府規(guī)制環(huán)境問題的主要手段。但是，對環(huán)境稅理論做出系統(tǒng)論述的當(dāng)屬福利經(jīng)濟(jì)學(xué)流派，其中福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古對環(huán)境稅理論的發(fā)展貢獻(xiàn)最大，后人常用庇古稅這一概念來指稱環(huán)境稅。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，解釋和應(yīng)對環(huán)境問題可以借助兩個重要的理論：一是市場失靈理論；二是政府可以針對污染者征稅，這樣的稅收可以鼓勵污染者花錢消減排污，而無需交納稅收，這即通常所謂的庇古稅。

但是，庇古稅遭到了以科斯為代表的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的批判，科斯認(rèn)為外部效應(yīng)根源于商品和勞務(wù)的產(chǎn)權(quán)不明晰，或者叫做產(chǎn)權(quán)主體的缺失。庇古和科斯之間的分歧不僅引發(fā)了持久的學(xué)術(shù)爭鳴，而且由此塑造了兩種截然不同的環(huán)境政策。庇古的觀點(diǎn)引導(dǎo)了歐洲許多國家的財政政策接納矯正性環(huán)境稅和環(huán)境補(bǔ)貼。而科斯的理論激發(fā)了美國實行排污權(quán)交易和配額制度，用它來控制二氧化硫、鉛化物和污水的排放。從環(huán)境保護(hù)的角度來看，環(huán)境稅與排污權(quán)交易制度之間存在一定的區(qū)別，前者可以確保預(yù)知改善環(huán)境的成本卻無法預(yù)知環(huán)境改善的水平，后者則可以確保預(yù)知環(huán)境改善的水平卻無法預(yù)知改善環(huán)境的成本。

二、開征環(huán)境稅的必要性

目前，環(huán)境保護(hù)主要的經(jīng)濟(jì)手段可分為庇古手段與科斯手段兩大類。前者側(cè)重于政府干預(yù)，主要是環(huán)境稅和排污收費(fèi)、押金—退款制度。后者側(cè)重于市場機(jī)制，主要是排污權(quán)交易制度。目前，排污收費(fèi)和排污權(quán)交易在我國已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用，但是它們也存在著諸多弊端，這就要求我們通過完善環(huán)境稅法制度，開征環(huán)境稅來克服它們。下面通過比較環(huán)境稅與排污費(fèi)、排污權(quán)交易制度，來說明開征環(huán)境稅的必要性。

1、環(huán)境稅與排污收費(fèi)制度比較

排污收費(fèi)制度作為中國環(huán)境管理中最具有經(jīng)濟(jì)特色的手段，從20世紀(jì)70年代末80年代初實施以來，對促進(jìn)老污染源治理，控制新污染排污，為防治污染提供專項基金以及促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展等方面起了積極作用。但是排污收費(fèi)制度仍然存在諸多缺陷，首先從標(biāo)準(zhǔn)的制定看，它分為濃度收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和總量收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。我國目前大多數(shù)地方實行的是前者。在濃度收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下，它的征收的費(fèi)用數(shù)比較低，征收范圍也有限。在征收范圍上，主要是實施超標(biāo)排污收費(fèi)，只對超標(biāo)的污水、廢氣、噪聲、廢渣征費(fèi)，而未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的排污則不征收排污費(fèi)，這樣就在很大程度上失去了環(huán)保的意義。

反觀環(huán)境稅，首先，作為一種稅法制度，屬于國家利用政治權(quán)力對社會剩余產(chǎn)品或價值進(jìn)行分配的一種形式，具有稅收的無償性、強(qiáng)制性和固定性等特點(diǎn)。其次，環(huán)境稅收方式可以采取多種形式：稅收減免、稅收返還、差別稅收，甚至可以是在其他稅收中納入環(huán)境保護(hù)的因素。征稅環(huán)節(jié)也比較靈活，可以對生產(chǎn)環(huán)節(jié)、消費(fèi)環(huán)節(jié)等多個環(huán)節(jié)征稅，克服了排污費(fèi)一般僅針對于生產(chǎn)過程末端污染物的排放環(huán)節(jié)課征的局限。再次，稅收的征收由國家稅收機(jī)關(guān)專門機(jī)構(gòu)執(zhí)行，稅金進(jìn)人政府一般財政預(yù)算，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一使用，中央財政參與資金分配，有利于資金在部門、地區(qū)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，特別是有利于提高政府調(diào)控具有“外溢性”的公共產(chǎn)品的供給能力。因此，開征環(huán)境稅有著現(xiàn)實必要性。

2、環(huán)境稅與排污權(quán)交易制度比較

排污權(quán)交易是在滿足環(huán)境要求的條件下，建立合法的污染物排放權(quán)即排污權(quán)，一般以排污證為載體。并允許這種權(quán)利像商品一樣被買入和賣出，以此來進(jìn)行污染物的排放控制。通過環(huán)境保護(hù)實踐操作中證明這個制度也有不可避免的缺陷。排污權(quán)作為一種特殊的商品，在市場實際交易過程中，就難以違背價值規(guī)律，供需矛盾的作用。

回看環(huán)境稅，一方面，在市場交易有弊端的情況下，應(yīng)該使用政府宏觀調(diào)控對市場進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)。環(huán)境稅的征收就是明顯的政府行為，是政府對市場失靈的積極干預(yù)，用國家強(qiáng)制力來控制和誘導(dǎo)資源的合理配置，避免了交易遲緩、不成功的現(xiàn)象，有效調(diào)節(jié)了供求關(guān)系，促進(jìn)市場機(jī)制的有效發(fā)揮。另一方面，環(huán)境稅節(jié)約交易費(fèi)用。實現(xiàn)許可證市場的均衡需要較長時并產(chǎn)生大量的交易費(fèi)用。而在環(huán)境稅收的手段下，所有的資源利用者都面臨統(tǒng)一的稅收價格，各企業(yè)按照自己的情況做出調(diào)整，避免了產(chǎn)權(quán)市場上的交易費(fèi)用。因此，有必要開征環(huán)境稅來克服種種弊端。

3、開征環(huán)境稅的重大意義

通過建立環(huán)境稅法制度，開征環(huán)境稅，其意義巨大。首先，開征環(huán)境稅，完善了我國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律制度，讓環(huán)境管理與環(huán)境執(zhí)法人員在實踐中能更好的作到依法行政，能更加順利地開展環(huán)保工作。其次，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)“公平競爭”的法則。環(huán)境稅作為一項環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，應(yīng)該具有公平性，以保證環(huán)境稅的順利實施。那些污染嚴(yán)重的排污大戶，應(yīng)該履行“誰污染誰治理”的義務(wù)，而排污企業(yè)所造成的環(huán)境污染要用全體納稅人的錢進(jìn)行治理，這本身就是對全體納稅人的最大不公平，開征環(huán)境稅很好地體現(xiàn)了收益者補(bǔ)償?shù)脑瓌t。再次，有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)升級。在以人為本，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求下，應(yīng)當(dāng)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，走新型工業(yè)化道路，注重發(fā)展那些低能耗、低污染、高產(chǎn)值的項目與產(chǎn)業(yè)。最后，眾所周知，我國目前人們的環(huán)保意識還相當(dāng)薄弱，沒有真正認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)是一項基本國策的高度。環(huán)境稅是國家稅收，通過稅務(wù)機(jī)關(guān)憑借著國家政權(quán)的力量征稅，具有極大的威嚴(yán)性。在開征環(huán)境稅的過程中，人們會很自然地認(rèn)識到保擴(kuò)環(huán)境是每個公民和單位應(yīng)盡的責(zé)任，深刻認(rèn)識到保護(hù)環(huán)境是國家的一項基本國策，從而自覺地把環(huán)境保護(hù)納人自己的議事日程，形成保護(hù)環(huán)境，從我做起的良好意識。

三、開征環(huán)境稅的現(xiàn)實困難

征收環(huán)境稅特別是污染排放稅，將使得環(huán)保、稅務(wù)等相關(guān)部門的事權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)變。事權(quán)的變化需要相應(yīng)的財權(quán)和人力、技術(shù)等資源的配套支撐。這就使得當(dāng)前的環(huán)境稅改革需要解決一系列問題。

1、環(huán)保部門的監(jiān)測監(jiān)察能力較弱

實施環(huán)境稅后，環(huán)境稅收的征管工作主要由地稅部門負(fù)責(zé)，環(huán)保部門起配合和協(xié)助作用。相對以往行政性收費(fèi)而言，環(huán)境稅提高了征收的權(quán)威性，需要環(huán)保部門加大監(jiān)測、監(jiān)察力度。但受當(dāng)前我國環(huán)保部門編制不足以及經(jīng)濟(jì)水平的限制，環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察人員少、任務(wù)重、能力嚴(yán)重不足，環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察人力和裝備遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前工作需要，污染源自動監(jiān)測能力水平仍較低下，導(dǎo)致了提供的污染物的排放情況存在不全面準(zhǔn)確的現(xiàn)象，不能切實反映企業(yè)排污情況，使環(huán)境稅的征收目的不能很好體現(xiàn)。

2、地稅征管機(jī)構(gòu)缺乏所需的專業(yè)技術(shù)能力、組織能力配套不足

目前地稅系統(tǒng)征收的稅費(fèi)項目雖然比較多，但主要是涉及財務(wù)方面內(nèi)容較多，而涉及企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)方面的較少，甚至可以說沒有。如果環(huán)境稅稅基建立在生產(chǎn)工藝或者排放量基礎(chǔ)上，對這類技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的征稅工作，稅務(wù)部門就缺乏對企業(yè)排放的污染物進(jìn)行分析、計量、監(jiān)測、核定的專業(yè)技術(shù)能力。我國尚未形成規(guī)范性的環(huán)境會計制度，具備環(huán)境專業(yè)知識的會計和審計人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足開征環(huán)境稅后對專業(yè)人員的需求。

3、認(rèn)為環(huán)境稅容易設(shè)計、容易管理和容易執(zhí)行的想法也存在可疑之處

人們通常認(rèn)為在設(shè)計諸如環(huán)境稅之類的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制的環(huán)境規(guī)制措施時，“你唯一需要做的就是設(shè)定稅率，或者確定污染排放總量并分配排污權(quán)，然后市場機(jī)理就會處理其他一切事情”。但是，設(shè)計環(huán)境稅時，問題遠(yuǎn)比想象中的復(fù)雜，政策制定者需要準(zhǔn)確地確定環(huán)境稅的稅率并需要確定環(huán)境稅的征稅對象，顯然這正是困擾環(huán)境稅得以實施的主要技術(shù)問題。此外，從環(huán)境規(guī)制措施的管理角度來看，環(huán)境稅理論上具有一些優(yōu)勢。但是，使用環(huán)境稅仍然需要政策制定者作出艱難的政策選擇，首先需要確定經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)行為和污染之間所存在的復(fù)雜因果關(guān)系，然后準(zhǔn)確估算私人成本和社會成本并征收等于兩者差額的稅收。

四、結(jié)束語

上文通過對環(huán)境稅的理論淵源闡述，開征環(huán)境稅的必要性分析以及環(huán)境稅開征存在的諸多現(xiàn)實困難的說明，建議立法機(jī)關(guān)及政府相關(guān)部門加快環(huán)境稅立法步伐，為實現(xiàn)人與自然和諧相處提供制度保障，使經(jīng)濟(jì)社會駛?cè)肟沙掷m(xù)發(fā)展的快車道。

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