淺議我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的不足與完善

○劉峰

（福鼎市財(cái)政局 福建 福鼎 355200）

經(jīng)過三十多年的改革開放，我國的經(jīng)濟(jì)得到了持續(xù)快速的發(fā)展，總體上已經(jīng)進(jìn)入了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段。今后一段時(shí)間內(nèi)積極實(shí)施包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在內(nèi)的相關(guān)激勵(lì)政策成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和解決“三農(nóng)”問題的政策基本導(dǎo)向和發(fā)展趨勢。

一、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)概念

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是指政府利用財(cái)政手段對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)流通和農(nóng)業(yè)貿(mào)易進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，是政府進(jìn)行激勵(lì)政策的重要組成部分。在WTO的協(xié)議框架下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有雙重含義：廣義上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是指政府對(duì)農(nóng)業(yè)部門的全部支持和投資，大部分不會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場和產(chǎn)出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接的扭曲作用，是農(nóng)業(yè)協(xié)議所允許的，一般稱為“綠箱政策”；狹義上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場和產(chǎn)出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生扭曲性的影響，例如對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的出口、價(jià)格和其他形式的補(bǔ)貼等，這種補(bǔ)貼政策一般稱為“黃箱政策”。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的最終目標(biāo)是通過政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品或者生產(chǎn)資料市場的借入，利用價(jià)格杠桿，以及利用直接支付的方式，拉動(dòng)農(nóng)業(yè)總體的產(chǎn)出水平，實(shí)現(xiàn)我國三次產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在我國的萌芽時(shí)期是在二十世紀(jì)五十年代，在改革開放時(shí)期得以形成發(fā)展。2004年之前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是在大量征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的狀態(tài)下出臺(tái)的，并不是現(xiàn)代意義上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，2004年至2006年農(nóng)村全面取消農(nóng)業(yè)稅后，出臺(tái)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策才是真正意義上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，才具有實(shí)質(zhì)上的支農(nóng)意義。

二、實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的必要性

實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是由農(nóng)業(yè)的特性決定的，其必要性具體來說主要包括以下幾個(gè)方面。

1、農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。農(nóng)業(yè)部門是人類社會(huì)發(fā)展的先決條件，為其他部門提供原料，保證農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食的有效供給，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增產(chǎn)和避免通貨膨脹的基礎(chǔ)。假如農(nóng)產(chǎn)品的供給不足，就會(huì)迫及其他部門甚至整個(gè)國家的物價(jià)總水平。我國人口眾多尤其是農(nóng)村人口占較大比重，農(nóng)村是社會(huì)其他部門消費(fèi)品生產(chǎn)和生產(chǎn)資料生產(chǎn)的重要市場。隨著農(nóng)民收入的增加和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，農(nóng)用工業(yè)品的消費(fèi)需求也會(huì)相應(yīng)增加。

2、農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性。農(nóng)業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，與社會(huì)其他產(chǎn)業(yè)相比，具有明顯的產(chǎn)業(yè)發(fā)展弱勢。一方面，從自然條件來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的對(duì)象是動(dòng)植物，決定了農(nóng)業(yè)對(duì)土壤、氣候以及地形等自然條件具有很大的依賴性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有自然風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，農(nóng)業(yè)受自然因素的制約也使其承擔(dān)了較大的市場風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)周期較長，對(duì)市場信息的反應(yīng)較慢，生產(chǎn)者不能像其他產(chǎn)業(yè)一樣，及時(shí)根據(jù)市場信息調(diào)整生產(chǎn)規(guī)模，另外，農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性一般較小，一旦農(nóng)產(chǎn)品的供給大于需求，就會(huì)引起市場價(jià)格的急劇下跌，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失。農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的雙重威脅，發(fā)展艱難。

3、符合WTO的規(guī)則。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》是現(xiàn)階段約束規(guī)范各國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基本準(zhǔn)則，其中涉及的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為兩大類，一是出口補(bǔ)貼，二是國內(nèi)支持。其中國內(nèi)支持主要包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼以及政府用于農(nóng)業(yè)的科研推廣培訓(xùn)、環(huán)境建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的支出。實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策符合WTO的相關(guān)規(guī)則。

4、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的作用。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的作用主要表現(xiàn)在：首先，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和產(chǎn)量。政府通過實(shí)施價(jià)格支持政策，防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌損害農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利益，促進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)的物資投入和資金投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量的提高。例如：現(xiàn)階段我國實(shí)施的良種直接補(bǔ)貼政策能夠推動(dòng)良種的使用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。其次，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平，改善農(nóng)業(yè)的經(jīng)營結(jié)構(gòu)。例如：農(nóng)機(jī)購置直接補(bǔ)貼的實(shí)施，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的機(jī)械購置，提高了我國農(nóng)業(yè)的機(jī)械化水平；對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)施的糧食直接補(bǔ)貼政策，能夠調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的積極性，發(fā)揮糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)優(yōu)勢。再次，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠提高農(nóng)民的收入水平。穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格水平，是保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)和農(nóng)民獲得穩(wěn)定收入的重要手段，例如：當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的供給大于需求時(shí)，政府以高于市場價(jià)格的價(jià)格收購農(nóng)產(chǎn)品，緩解農(nóng)產(chǎn)品的市場壓力，避免農(nóng)產(chǎn)品的大幅降價(jià)，在保護(hù)農(nóng)民利益提高農(nóng)民收入的同時(shí)，也穩(wěn)定了農(nóng)產(chǎn)品市場，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另外，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼還能夠保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)節(jié)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的安全發(fā)展，現(xiàn)階段發(fā)達(dá)國家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)正在向保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源、提高農(nóng)產(chǎn)品的安全性等方面轉(zhuǎn)變。

三、我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在實(shí)施過程中的不足之處

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策主要以“黃箱補(bǔ)貼”為主，例如：種子補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼以及營銷貸款等。補(bǔ)貼面廣泛但是較為分散，主要是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的流通領(lǐng)域進(jìn)行多類別和多方面的補(bǔ)貼；補(bǔ)貼方式主要以價(jià)格支持為主，對(duì)收入的支持較少；對(duì)農(nóng)業(yè)教育和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等方面的基礎(chǔ)補(bǔ)貼較少。近幾年我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策逐步完善，但是在補(bǔ)貼政策的實(shí)施過程中還存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1、沒有明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重點(diǎn)，補(bǔ)貼力度不夠。首先，現(xiàn)階段，我國財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施的多類別和多環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，幾乎涉及了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通的全過程，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼較為分散，具體到各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)類別上所獲得補(bǔ)貼較為有限，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼沒有發(fā)揮集中效能，補(bǔ)貼效果不是很明顯。其次，在補(bǔ)貼領(lǐng)域中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要集中于糧棉產(chǎn)品上，普及程度不夠，穩(wěn)定性程度也不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼雖然涉及了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的幾乎全部方面，但是分人群和地區(qū)實(shí)施的補(bǔ)貼卻很少，缺乏相應(yīng)的金融支持。再次，對(duì)于補(bǔ)貼力度，農(nóng)業(yè)推廣的相關(guān)補(bǔ)貼力度較小，檢驗(yàn)服務(wù)的補(bǔ)貼資金缺口也很大，不能滿足我國農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)生產(chǎn)和進(jìn)出口的需要。另一方面，有些化肥企業(yè)享受政府的補(bǔ)貼，但是又利用市場價(jià)格在國內(nèi)市場上牟利，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式有時(shí)可能會(huì)間接地使農(nóng)民的補(bǔ)貼利益發(fā)生滲漏。

2、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式和結(jié)構(gòu)不夠合理。首先，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的政策目標(biāo)過度看重眼前利益，補(bǔ)貼方式不夠清晰，政策制定不夠合理，影響了補(bǔ)貼效果的正常發(fā)揮。例如：北方產(chǎn)糧區(qū)的農(nóng)民得到了較高的種糧補(bǔ)貼，而南方非產(chǎn)糧區(qū)，一戶農(nóng)民只享受幾十元補(bǔ)貼，導(dǎo)致南方非種糧區(qū)的農(nóng)民積極性不高，雖然拿到了錢，但是不清楚甚至不在意政府補(bǔ)貼的政策意向，不明白政府的目的，導(dǎo)致補(bǔ)貼政策的效力不夠；沿海漁民為了享受燃油補(bǔ)貼，可能會(huì)鉆政策空子，買一艘新船卻不進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)等。其次，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼忽視了對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和防災(zāi)補(bǔ)損的補(bǔ)貼，近幾年，自然災(zāi)害時(shí)常發(fā)生，對(duì)農(nóng)業(yè)的危害程度也不斷的增大，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了一定程度的影響，給政府財(cái)政造成了一定的壓力，只能動(dòng)用財(cái)政資金進(jìn)行災(zāi)后重建。再次，對(duì)農(nóng)業(yè)出口的補(bǔ)貼不足，農(nóng)產(chǎn)品過剩問題開始出現(xiàn)，使得財(cái)政、糧食購銷企業(yè)面臨著較大的難題，加之財(cái)政沒有充足的資金補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品的出口，使得我國主要農(nóng)產(chǎn)品的出口成本很高，在國際市場中的競爭力也不強(qiáng)，難以有效增大出口量。

3、補(bǔ)貼項(xiàng)目較多，補(bǔ)貼內(nèi)容出現(xiàn)重復(fù)，補(bǔ)貼成本較高。一方面，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是在政府和單個(gè)的農(nóng)戶之間進(jìn)行，花費(fèi)很高的交易費(fèi)用，我國現(xiàn)在有2億多的小農(nóng)戶，農(nóng)民數(shù)量更是龐大，可以想象，政府和農(nóng)民之間的直接交易成本是相當(dāng)大的。另一方面，補(bǔ)貼依據(jù)不好計(jì)量，操作成本過高，從丈量土地、農(nóng)民申報(bào)到公布、復(fù)核等環(huán)節(jié)，沒有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，涉及的部門很多，各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)工作難度較大，工作的認(rèn)真態(tài)度是值得肯定的，但是這也造成了工作環(huán)節(jié)和工作內(nèi)容等程序的繁雜。另外，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也給地方財(cái)政產(chǎn)生了較大的壓力，糧食直補(bǔ)資金是按照農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅面積中的種糧面積進(jìn)行計(jì)算的，實(shí)際種植面積和補(bǔ)貼面積之間可能存在一定的誤差。

4、沒有形成長效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制。一方面，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是在特定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下宏觀穩(wěn)定政策的組成部分，可能存在著補(bǔ)貼目標(biāo)短期性、補(bǔ)貼金額隨意性等不足，有些補(bǔ)貼政策的出臺(tái)是處于一種應(yīng)急的情形，補(bǔ)貼效果不穩(wěn)定，補(bǔ)貼功能不能集中的發(fā)揮。另一方面，是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼過程中涉及到的部門較多，加上地方保護(hù)思想的存在，使得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼沒有建立長效、科學(xué)的機(jī)制，降低了其政策效應(yīng)。

四、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的對(duì)策建議

針對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在我國實(shí)施過程中遇到的問題，建議從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)。

1、突出重點(diǎn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象，加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度。加大補(bǔ)貼力度是縮小城鄉(xiāng)收入、提高農(nóng)民收入的需要，是保證國家糧食安全、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。經(jīng)過三十多年的改革開放，我國的綜合國力已經(jīng)明顯增強(qiáng)，對(duì)農(nóng)業(yè)提供支持和保護(hù)的條件已經(jīng)基本達(dá)到，加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。現(xiàn)階段可以選擇重點(diǎn)的扶持和發(fā)展對(duì)象，大幅提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，尤其是對(duì)國計(jì)民生產(chǎn)生直接影響的農(nóng)產(chǎn)品和糧棉油糖等生產(chǎn)容易受沖擊的農(nóng)產(chǎn)品，提高其國際競爭力，保證我國的糧食安全。

2、優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，完善補(bǔ)貼方式。在優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)方面，要構(gòu)建以經(jīng)常性為主，應(yīng)急性為輔的體系，為市場提供穩(wěn)定的預(yù)期，給主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)提供扶持，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。對(duì)于那些臨時(shí)性的補(bǔ)貼，可以借鑒國外反周期補(bǔ)貼的經(jīng)驗(yàn)，緩解外部性較為明顯的農(nóng)產(chǎn)品的短缺；對(duì)于經(jīng)常性的補(bǔ)貼，可以與價(jià)格水平掛鉤，保持其延續(xù)性和穩(wěn)定性。逐步減少“黃箱補(bǔ)貼”的手段，以“綠箱補(bǔ)貼”的手段為主。盡快建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼制度，將財(cái)政補(bǔ)貼和金融信貸結(jié)合起來，給廣大農(nóng)戶提供廣泛的信貸支持。

3、簡化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的運(yùn)作方式，降低補(bǔ)貼成本?？梢越梃b西方國家的經(jīng)驗(yàn)，在政府和農(nóng)民之間建立某種協(xié)會(huì)，協(xié)助相關(guān)部門調(diào)查農(nóng)民的收入狀況，將農(nóng)民的相關(guān)信息及時(shí)傳遞到有關(guān)部門，同時(shí)，將政府的補(bǔ)貼政策及時(shí)的介紹給農(nóng)民。對(duì)補(bǔ)貼面積進(jìn)行嚴(yán)格核定，使直補(bǔ)面積盡可能的做到與種植面積接近。另外，可以制定統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)地區(qū)可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際種植情況創(chuàng)造性地執(zhí)行國家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。

4、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法律法規(guī)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是我國的一項(xiàng)長期政策，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收有重要意義。為了保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作用的充分發(fā)揮，保護(hù)農(nóng)民利益，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展，就必須完善相關(guān)的法律法規(guī)。從我國的具體國情出發(fā)，減少相應(yīng)的柔性條款，增加相應(yīng)的剛性條款，使法律法規(guī)的內(nèi)容盡可能細(xì)化，以便執(zhí)行更加簡便。另外，還要充分考慮政府的財(cái)政支付能力，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加相關(guān)的法定性和程序性的規(guī)定，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的作用。

總之，現(xiàn)代社會(huì)中，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)不能缺失，要加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，保證糧食安全，但是不能沒有限制地?cái)U(kuò)大補(bǔ)貼力度，不能影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，否則，就會(huì)不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，背離農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的初衷。

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