我國非—營—利組織發(fā)展中的問題及對策分析以西安公益聯(lián)盟為例

○張云

（內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理管理學(xué)院 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070）

一、西安公益聯(lián)盟情況介紹

西安公益聯(lián)盟是由西安各公益人士共同建立的西安地區(qū)純公益性的志愿者組織，其突出特點是把網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實有機結(jié)合，以西安公益網(wǎng)、論壇、500人QQ群為平臺進行日常網(wǎng)絡(luò)管理，通過虛擬平臺把網(wǎng)絡(luò)交流迅速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實公益活動。聯(lián)盟的口號是“傳播志愿精神，爭做公益先鋒”，宗旨為“聯(lián)合西安地區(qū)公益力量，全心全意促進中國公益事業(yè)”，理念是“公益是一家”。

2006年6月，由孔斌牽頭的公益組織西安自考志愿者服務(wù)隊成立。2009年，正式更名為西安公益聯(lián)盟。最初由7個人創(chuàng)立，發(fā)展到現(xiàn)在成員已有1000多人，活動范圍也不斷擴大，項目不斷增加，目前聯(lián)盟從事的項目除了包括創(chuàng)立之初從事的敬老和環(huán)保項目，還包括從事環(huán)保、扶貧、社區(qū)、助殘、義演、獻血等各個方面的公益項目。在從事公益活動的過程中，聯(lián)盟也實現(xiàn)了滿足人的公益需求、交友需求、才能培養(yǎng)需求、提高自我需求以及培養(yǎng)下一代社會責(zé)任感等各項任務(wù)。

在創(chuàng)辦人孔斌和其成員共同的不懈努力下，西安公益聯(lián)盟的發(fā)展得到了政府和民眾的大力支持，目前該組織已在西安志愿者協(xié)會注冊，由西安市團委領(lǐng)導(dǎo)，是騰迅公益網(wǎng)唯一通過認證的西安地區(qū)公益組織。聯(lián)盟實行團隊管理，各區(qū)、各部門、各公益小組負責(zé)任、助理共計45人。組織的職能機構(gòu)共分為七個部門，有管理部，活動部，人事部，外聯(lián)部，財政部，宣傳部，后勤部。在核心團隊的有力領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)盟開展了各種公益活動：在助學(xué)方面，到西安周邊學(xué)校進行支教扶貧；在環(huán)保方面，舉辦過西安環(huán)城公園、興慶公園、蓮湖公園、豐慶公園等環(huán)?；顒?，組織了志愿者植樹節(jié)植樹活動等等；在敬老方面，組織志愿者到西安大雁塔等敬老院看望孤寡老人，與他們聊天，幫他們清潔衛(wèi)生，為老人演出節(jié)目。此外，聯(lián)盟還號召更多志愿者參與義務(wù)獻血活動，鼓勵志愿者參與交警協(xié)勤活動，目前已經(jīng)組織志愿者人次超過5000次，服務(wù)時間超過10000小時，為城市、為地區(qū)的發(fā)展做出突出貢獻，得到了社會各界的廣泛認可和一致好評。

二、以西安公益聯(lián)盟為例分析我國NPO發(fā)展中面臨的問題

1、身份問題

我國的非營利組織實行雙重管理，所謂雙重管理，指對非營利組織的登記注冊管理及日常性管理實行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負責(zé)的體制。許多非營利組織由于難以找到合適的掛靠機構(gòu)，因此無法在民政部門注冊登記，身份不能合法化。西安公益聯(lián)盟雖然掛靠在了市團委的志愿者協(xié)會，但正如其負責(zé)人孔斌所稱：“距離擁有真正的合法‘身份’還有一定距離。”許多贊助企業(yè)本來想把資金交給這些組織，但當了解了許多非營利組織的背景和身份后，還是望而卻步，由于身份不合法，西安公益聯(lián)盟把自己在下一階段的主要目標定為在西安市民政局正式注冊，有自己的辦公場所和專職人員。

可見，雙重管理體制造成了非營利組織的尷尬身份，使得非營利組織在通過登記注冊成為合法組織之前，必須首先成為政府所屬的一定職能機構(gòu)所需要和能夠控制的對象，并受其管理和控制，這種管理體制在很大程度上限制了非營利組織的成立和發(fā)展。

2、資金短缺

類似西安公益聯(lián)盟這類組織成員的工作并沒有實現(xiàn)專業(yè)化和職業(yè)化，大多數(shù)人仍然有自己的工作，從事公益活動只是在假期和業(yè)余時間，他們沒有固定的辦公場所，西安公益聯(lián)盟進行聯(lián)絡(luò)主要是通過網(wǎng)站和QQ等虛擬的方式。他們從事公益、慈善活動沒有固定的資金來源，并且資金來源有限，其活動主要是通過負責(zé)人和會員自行籌款和上交會費來維持的，基金無法保障，由于不具備獨立法人資格，這類組織也很難得到企業(yè)、基金會等的支持和贊助，長此以往成員的積極性會下降，導(dǎo)致了人員的流動和資金來源的不穩(wěn)定，僅僅靠負責(zé)人的熱心和堅持，組織的發(fā)展難以維持。

根據(jù)清華大學(xué)NPO研究所對1508家NPO進行的調(diào)查結(jié)果分析，41.4%的非營利組織認為資金缺乏是其面臨的首要問題，非營利組織主要的資金來源于政府、基金會、企業(yè)和個人的財富投入等。但另一項調(diào)查研究表明，目前非營利組織開展活動所需經(jīng)費和其所得到的捐助相差甚遠。有些組織由于資金嚴重匱乏，難以為繼，轉(zhuǎn)而從事許多經(jīng)營性活動，甚至進行違法活動。資金的缺乏是各種因素綜合作用的結(jié)果，如制度和法制不健全、監(jiān)管不到位、身份不合法等。

3、法制不完善

王名等學(xué)者認為，盡管我國政府正在積極建立有關(guān)非營利組織登記管理方面較為完整的法律制度框架，但這并不意味著非營利組織的發(fā)展在我國已經(jīng)受到法制的積極促進或保護。法制的不完善和制度的不健全是造成非營利組織生存困境的根本原因，正如西安公益聯(lián)盟，其活動雖然得到了政府和民眾的大力支持，但由于身份沒有完全合法化，他們從事的許多活動得不到法律的保護，特別是在聯(lián)盟籌款的過程中，會被很多企業(yè)等資助主體產(chǎn)生質(zhì)疑和不信任。此外，法律的規(guī)定注重程序，而忽視內(nèi)容，非營利組織在財務(wù)管理、社會關(guān)系、組織形式等多方面亟待法律的明確與規(guī)范。

4、活動單一

許多公益組織只是曇花一些，不能長久維持，能維持的也僅僅是從事定期吃吃飯，和老人聊聊天等簡單的活動，很難進行一些能引起廣泛關(guān)注的活動，民間公益組織大部分發(fā)展緩慢，甚至處于“停滯”階段。

5、人員流失

由于組織成員沒有專業(yè)化和職業(yè)化，從事公益活動只是他們的業(yè)余工作，而且組織的經(jīng)費大多數(shù)由成員自籌，這樣就大大降低了他們的積極性，久而久之，成員就會減少，造成了成員的不穩(wěn)定和流動性大。

除了以上幾個突出的問題外，我國非營利組織在發(fā)展中還普遍面臨著法律制度體系不健全、政社不分導(dǎo)致缺乏自治、評估監(jiān)測體系不完善、社會公信力差等較多制約問題。

三、促進我國非營利組織健康發(fā)展的對策和建議

1、政府放松管制，促進非營利組織身份合法化

我國現(xiàn)有的對于非營利組織的管理模式形成與計劃經(jīng)濟時期，政府管制太嚴，導(dǎo)致了目前許多該類組織仍然身份不合法、注冊難等問題，而現(xiàn)在我國處于轉(zhuǎn)型期，這種管理模式已經(jīng)與社會發(fā)展要求不相適應(yīng)，很多政府無力承擔(dān)、或者由社會承擔(dān)會取得更好效果的事務(wù)完全可以交給社會，由非營利組織去做，因此政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，更好地促進與非營利組織的合作，加大培育社會自治能力，而不應(yīng)如過去對非營利組織持懷疑和不信任的態(tài)度。非營利組織的優(yōu)勢在于能貼近基層，有相當?shù)膶I(yè)技能和創(chuàng)新能力，處理問題客觀公正、方式多樣、手段靈活，因此政府在處理有關(guān)公共事務(wù)時，應(yīng)當充分聽取它們的意見，尊重它們的建議，鼓勵它們積極參與政府的開發(fā)計劃。

對于非營利組織的注冊應(yīng)該降低門檻，政府應(yīng)該以開放的心態(tài)接受非營利組織的存在，減少干預(yù)，給非營利組織以大力的支持和鼓勵。政府要做的不是限制，而是在降低非營利組織準入的同時，集中精力加強對非營利組織的監(jiān)管，特別是在財務(wù)方面和內(nèi)部治理方面。只有政府與非營利組織加強合作才能實現(xiàn)社會的民主和文明，才能真正實現(xiàn)社會自治。

2、改革管理體制，擴大資金來源渠道

在管理體制方面，要進行市場化改革，讓非營利組織有可運營的資金，允許非營利組織引入企業(yè)化的管理模式，但實行市場化運營的同時要保證經(jīng)營所得收入應(yīng)該全部作為非營利組織開展活動和維持日常運營的經(jīng)費，而不能成為私人所得。西安公益聯(lián)盟的經(jīng)費多來源于會員的自行籌集，一定程度上制約了組織的發(fā)展，同樣作為非營利組織的太陽村，就很好地實現(xiàn)了市場化運營，其資金籌措方式值得提倡和借鑒。北京太陽村是依靠社會力量為服刑人員無償代養(yǎng)代教未成年子女的慈善機構(gòu)，太陽村棗園和桃園是太陽村的經(jīng)濟實體，其經(jīng)濟收入是撫養(yǎng)孩子們的主要經(jīng)濟支柱，用于支付孩子們生活開支，同時也是教育和培養(yǎng)孩子們的吃苦精神、自立能力和自力意識的場所。近年來，太陽村推出的愛心認樹活動，受到各界朋友的歡迎，即認樹者先付款，果實成熟時前往采摘。這種認樹和批發(fā)零售相結(jié)合的銷售辦法成為了太陽村組織的主要經(jīng)費來源，維持著太陽村正?；顒拥倪M行和組織的正常運營。

3、健全和完善相關(guān)法律法規(guī)

在西方，無論是大陸法系和英美法系國家都通過立法對非營利組織給予明確的法人地位。如對基金會，大陸法系主要將其歸為財團法人，指法律上為特定目的財產(chǎn)集合賦予民事權(quán)利能力而形成的法人。而我國在市場經(jīng)濟條件下，法律手段作為一種重要的調(diào)節(jié)，其作用必須得到重視，我國相關(guān)部門應(yīng)盡快建立健全非營利組織發(fā)展方面的法律法規(guī)，從法律上對非營利組織的活動和利益給予保障，為其健康發(fā)展營造良好的法律環(huán)境。同時，由于目前我國非營利組織數(shù)量眾多，而且發(fā)展水平參差不齊，客觀上要求法律規(guī)范這些組織的行為，避免因為存在法律、監(jiān)管漏洞等問題而出現(xiàn)的違法現(xiàn)象，對非營利組織代理人或委托人進行制約。此外，在相關(guān)稅收等政策方面，應(yīng)該給非營利組織以優(yōu)惠和支持，引導(dǎo)、鼓勵非營利組織的發(fā)展。

4、加強非營利組織的自律意識

自律意識對非營利組織自身發(fā)展具有重要作用，自律意識的提高要靠政府的引導(dǎo)、政策的約束、社會的監(jiān)督，只有提高行業(yè)自律意識，非營利組織才能主動接受社會監(jiān)督，對其財務(wù)進行公開，并且接受來自各方的評估。在社會對非營利組織存在普遍質(zhì)疑的財務(wù)和審計方面，應(yīng)該建立起獨立的財務(wù)和審計制度，做到公平透明，提高非營利組織的社會公信力和認可度。

5、留住人才，保證非營利組織的持久生命力

非營利組織的發(fā)展，離不開人員的支持，而目前出現(xiàn)的人員流失、組織活動單一等問題不利于非營利組織的正常發(fā)展。作為政府，要對從事非營利活動的人員提供一定的補貼，保證非營利組織在不從事兼職的情況下也能維持正常的生活水平。這樣就會有更多的人加入到非營利組織的活動中，而且他們的工作也能實現(xiàn)專業(yè)化，而不是僅僅在業(yè)余時間才能從事非營利組織的工作。在保持非營利組織人員穩(wěn)定的前提下，還要引進人才、留住人才，讓更多具有專門理論知識和實踐經(jīng)驗的人加入進來，實現(xiàn)非營利組織管理的科學(xué)化，提高非營利組織的管理水平。

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