部門預(yù)算在執(zhí)行中常見問題與思考

○郭 蓉 賀素平

（深圳市南山區(qū)慢性病防治院 廣東 深圳 518054）

部門預(yù)算制度是市場經(jīng)濟(jì)國家財政管理的基本形式，也是編制政府預(yù)算的一種制度和方法，由政府各個部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預(yù)算。通俗地講，部門預(yù)算就是一個部門一本預(yù)算。部門預(yù)算是事業(yè)發(fā)展計劃的綜合反映，是加強(qiáng)單位宏觀調(diào)控能力、改善資金使用狀況的有效手段，是涉及單位管理的各個方面、集預(yù)測與決策一體的綜合性工作。因此，單位法人以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視部門預(yù)算編制以及執(zhí)行工作，切實履行預(yù)算工作的主體責(zé)任，有效組織相關(guān)部門共同完成編制預(yù)算工作，提高預(yù)算執(zhí)行效率。但就近幾年對部門預(yù)算執(zhí)行情況的過程中，發(fā)現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行過程中總是會存在一些問題，影響著部門預(yù)算作用的發(fā)揮。

一、部門預(yù)算的執(zhí)行存在的問題及不足

1、預(yù)算編制仍然“粗糙”，存在許多不合理地方

許多部門預(yù)算不能編制成全預(yù)算，為將來預(yù)算的執(zhí)行留下問題，而且，預(yù)算編制的時間短，編制粗糙，執(zhí)行起來比較困難。目前收入預(yù)算的編制與實際脫節(jié)比較嚴(yán)重，首先是因為沒有進(jìn)行充分的調(diào)查論證和科學(xué)預(yù)測，僅僅是采用上年基數(shù)+本年調(diào)整數(shù)來確定，或參照上級指令性指標(biāo)，或憑行政長官意志而定，它使得預(yù)算編制的結(jié)果粗糙簡單，沒有充分考慮到單位發(fā)展的速度與規(guī)模。編制結(jié)果可能會與實際產(chǎn)生很大差異。支出預(yù)算也是采用基數(shù)+增長的辦法，編制方法不科學(xué)，容易造成資金的使用過程中出現(xiàn)挪用、占用的情況，不利于財政資金的有效使用。其次沒有考慮部門職責(zé)和工作性質(zhì)的差異，都按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核定，如公務(wù)費(fèi)按單位類別分類；車輛費(fèi)按編制定額下達(dá)，沒有考慮其新舊程度；采暖費(fèi)按辦公面積核定，忽視了集中供熱和自行供熱的差異等，導(dǎo)致部門個別支出項目成倍超預(yù)算。

2、對預(yù)算執(zhí)行管理工作認(rèn)識不足

一些單位的領(lǐng)導(dǎo)及其部門負(fù)責(zé)人對于預(yù)算管理的必要性及其作用認(rèn)識不足，普遍認(rèn)為預(yù)算只是財務(wù)部門的事，是財政部門集權(quán)、攬權(quán)，與自身無關(guān)，缺乏該有的參與意識，沒有給予應(yīng)有的支持。同時，領(lǐng)導(dǎo)層所關(guān)注的重點(diǎn)不是預(yù)算本身的準(zhǔn)確性的高低，而是編制的預(yù)算能否能為單位獲得更大的利益。因而在編制預(yù)算時，存在許多不符合實際和不科學(xué)的地方，只是單純地為獲取預(yù)算結(jié)果而編制預(yù)算，缺少必要的調(diào)研和論證，從而使得預(yù)算結(jié)果與實際差異很大。這樣的預(yù)算又會使領(lǐng)導(dǎo)者對預(yù)算的執(zhí)行情況缺少關(guān)注，使得預(yù)算執(zhí)行的隨意性較大。另外許多部門領(lǐng)導(dǎo)財務(wù)知識匱乏，使得預(yù)算不能按要求執(zhí)行。主要表現(xiàn)在：財務(wù)支出簽報隨意性大，未能按預(yù)算執(zhí)行；財務(wù)在執(zhí)行預(yù)算時，無據(jù)可依或有據(jù)無法依，內(nèi)部控制較松散。再者，部門財務(wù)基礎(chǔ)工作較差，財會人員大多未經(jīng)過專門的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》培訓(xùn)，僅僅是憑著經(jīng)驗和習(xí)慣做賬，從而使得財務(wù)核算不規(guī)范。財會人員未能起到應(yīng)有的財務(wù)管理、審查把關(guān)的作用。有的財會人員甚至?xí)橹\求不正當(dāng)利益，違規(guī)開設(shè)賬號。嚴(yán)重影響預(yù)算的執(zhí)行，造成資金的使用效率低下。

3、預(yù)算執(zhí)行仍然弱化

預(yù)算執(zhí)行的弱化主要表現(xiàn)在兩個方面：一是執(zhí)行的剛性不強(qiáng)。由于法律本身的漏洞及不合理性，在部分單位內(nèi)出現(xiàn)預(yù)算資金超范圍使用，挪用轉(zhuǎn)移專項資金，虛增支出等現(xiàn)象，并沒有嚴(yán)格按財政部門下達(dá)的部門預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和范圍執(zhí)行。二是體制本身存在缺陷。由于長期以來預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的職能界限不清晰，預(yù)算撥款部門集編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，存在著比較嚴(yán)重的本位主義思想。預(yù)算資金主管部門在預(yù)算編制時竭盡全力爭取更多的資金，預(yù)算撥款時卻常以各種各樣的方式顯示自己的權(quán)威；對于預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督卻無暇顧及。

4、部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督考評機(jī)制不健全

對部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督以及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評價的機(jī)制不健全，沒有對一些問題給予足夠的重視，比如資金是否使用于相關(guān)的項目、資金使用效益如何、有無超預(yù)算支出，資金使用是否有結(jié)余等等，這些都需要進(jìn)行考核跟跟蹤調(diào)查，這樣對下一期的編制才能提供有用的參考和導(dǎo)向，才能發(fā)揮預(yù)算應(yīng)有的作用。其次，由于對預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果缺少監(jiān)督，從而使單位在執(zhí)行預(yù)算時缺少約束力，有很大的主觀性。另一方面，由于很多單位未實行預(yù)算執(zhí)行的激勵機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，沒有將預(yù)算執(zhí)行情況與員工的績效掛鉤，從而使得執(zhí)行的積極性不高，甚至?xí)陬A(yù)算執(zhí)行過程中隨意改變資金用途，導(dǎo)致資金的使用效益低下，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然有些單位也具備相應(yīng)的考核體系，但缺乏科學(xué)性與規(guī)范性。

二、解決部門預(yù)算的執(zhí)行問題的對策及建議

從以上描述的問題可以看出，部門預(yù)算執(zhí)行中遇到的問題，一部分是由于行政事業(yè)單位自身的原因造成的，另一方面違法、違規(guī)行為是由于體制、機(jī)制不健全的原因造成的，因此要解決這些問題，須從預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)上著手，加強(qiáng)內(nèi)部控制和預(yù)算管理。

1、加強(qiáng)預(yù)算管理

從預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的關(guān)系來看，執(zhí)行好預(yù)算，離不開預(yù)算編制和預(yù)算考核。

（1）進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算編制，提高預(yù)算的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和透明度

要想提高預(yù)算的編制質(zhì)量，提高預(yù)算編制的真實性、準(zhǔn)確性，首當(dāng)其沖的應(yīng)延長預(yù)算編制時間，規(guī)范預(yù)算編制的程序。留有充足的時間進(jìn)行預(yù)算的編制。其次，推進(jìn)零基方法的使用，不能只是停留在表面，要摒除傳統(tǒng)的“上年基數(shù)加本年調(diào)整”的預(yù)算編制方法，它已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代使用的需要。它會使預(yù)算的編制結(jié)果與實際差異較大。而零基預(yù)算則是科學(xué)的多，它不同于傳統(tǒng)的編制方法，能夠結(jié)合單位的實際情況，可以很好地提高財政資金的使用效率。因此，應(yīng)將零基預(yù)算落到實處。除此之外還應(yīng)努力提高預(yù)算的透明度。透明度得提高有利于對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，對執(zhí)行中的一些違法違紀(jì)現(xiàn)象也會產(chǎn)生一定的制約。因此，應(yīng)積極推進(jìn)部門預(yù)算向社會公開，提高其透明度。

（2）預(yù)算監(jiān)督考核要到位

要使部門預(yù)算能夠高效貫徹執(zhí)行，離不開對部門預(yù)算的監(jiān)督與考核，對預(yù)算的監(jiān)督主要是指對資金使用情況的監(jiān)督，比如，預(yù)算單位的支出是否合法合規(guī)，資金是否被用于相關(guān)項目，資金的使用是否合理有效等。應(yīng)對其進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并反饋預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，促進(jìn)各單位按照預(yù)算編制情況來執(zhí)行。此外，還應(yīng)對預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析與考核，以考核評估結(jié)果為依據(jù)，對執(zhí)行好的單位進(jìn)行相應(yīng)的物資獎勵或者精神獎勵，對于不按預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)重出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象的單位進(jìn)行相應(yīng)的處罰。從而調(diào)動單位按預(yù)算執(zhí)行的積極性以及參與性。同時分析考核的結(jié)果也能為下一年編制部門預(yù)算提供有用的參考，使預(yù)算編制更科學(xué)、準(zhǔn)確，與實際相符。

2、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理

（1）提高對預(yù)算執(zhí)行的認(rèn)識

部門預(yù)算的執(zhí)行是部門預(yù)算的重要組成部分，它關(guān)系到部門預(yù)算能否有效落到實處。然而預(yù)算執(zhí)行的重要性卻常常被忽略，部門預(yù)算執(zhí)行中虛報冒領(lǐng)、擠占挪用的現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。因此，行政部門及個單位應(yīng)該增強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行重要性的認(rèn)識，要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，牢固樹立“分配與管理并重、投入與績效并重”的理念，將預(yù)算執(zhí)行管理放在更加突出的位置，抓實抓好。單位要增強(qiáng)依法辦事的理念，規(guī)范業(yè)務(wù)操作，嚴(yán)格按照預(yù)算編制來執(zhí)行，不得隨意更改，減少預(yù)算管理中的隨意性，清醒的認(rèn)識到預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、指令性。這樣預(yù)算的編制才有意義，才能體現(xiàn)預(yù)算的真正作用。

（2）預(yù)算管理實行全員管理

增強(qiáng)對部門預(yù)算的認(rèn)識，很多人認(rèn)為部門預(yù)算與自身單位沒有關(guān)系，它只是財政部門的事情。然而預(yù)算內(nèi)容涉及多個方面，比如資金，人力資源，信息等，它需要整個部門的共同參與，預(yù)算的執(zhí)行者可以就預(yù)算執(zhí)行中遇到的問題為編制部門進(jìn)行反饋，為預(yù)算的編制提供有用的信息，使得預(yù)算的編制合理并與實際相符，因為預(yù)算的執(zhí)行者對本單位的現(xiàn)實情況更加了解，他們的參與能大大提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。因此，部門預(yù)算需要整個單位的共同參與，這樣部門預(yù)算才能充分發(fā)揮其作用。

（3）加強(qiáng)財務(wù)人員的專業(yè)培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平

當(dāng)前對財務(wù)工作人員，必須強(qiáng)化其財經(jīng)法紀(jì)觀念，加強(qiáng)財務(wù)基礎(chǔ)工作建設(shè)，減少其違法違紀(jì)現(xiàn)象，充分發(fā)揮其監(jiān)督管理作用。應(yīng)要安排財務(wù)人員進(jìn)行繼續(xù)教育，通過定期不定期的專業(yè)知識培訓(xùn)，促進(jìn)廣大會計人員更好的理解掌握相關(guān)規(guī)定和制度，更好地提高業(yè)務(wù)水平，提升會計核算質(zhì)量。更為重要的是通過學(xué)習(xí)，增強(qiáng)會計人員愛崗敬業(yè)的工作責(zé)任心，樹立良好的職業(yè)道德，對于那些不具備從事會計工作資格的人要堅決撤換，不能使其繼續(xù)從事單位會計工作。

（4）預(yù)算執(zhí)行需要溝通和協(xié)調(diào)

由于預(yù)算編制的局限性，缺少實際調(diào)查和研究，使得預(yù)算的編制與實際情況多少會產(chǎn)生差異，因此在執(zhí)行過程中可能會產(chǎn)生矛盾，因此需要各部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，主要包括行政事業(yè)單位上下級之間、本單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間以及行政事業(yè)單位與財政部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，溝通的功能能夠幫助預(yù)算更好地執(zhí)行，使得資金用在有用的地方，提高資金的使用效率。

總之，推行部門預(yù)算是我國預(yù)算體制改革的一大進(jìn)步。建立科學(xué)、合理、高效的部門預(yù)算管理體系，合理配置資源，對提高資金使用效益具有重大的意義。而預(yù)算的執(zhí)行是部門預(yù)算能夠有效運(yùn)行的關(guān)鍵，因此各單位應(yīng)提高對預(yù)算執(zhí)行的認(rèn)識，切實提高預(yù)算執(zhí)行的效率，使得部門預(yù)算能夠健康高效地運(yùn)行。

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