關(guān)于我國(guó)高等教育行政管理體制創(chuàng)新的思考

○李曉娟

（長(zhǎng)安大學(xué)政治與行政學(xué)院 陜西 西安 710054）

近代以來高等學(xué)校都把教學(xué)和科研作為兩種主要職能，并認(rèn)識(shí)到教學(xué)與科研之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系，即兩者相輔相成，相互促進(jìn)，密切結(jié)合。在今天，高等院校的主要功能是教學(xué)（培養(yǎng)人才）、科研（發(fā)展科學(xué)）和產(chǎn)學(xué)研結(jié)合（將科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力），整個(gè)社會(huì)對(duì)高等院校的發(fā)展隨之也提出了更高的要求。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)高等教育行政管理體制得到了進(jìn)一步的改革和完善，但仍存在一些缺陷。高等教育管理體制既包含宏觀層面的政府、社會(huì)與高校各要素之間的相互聯(lián)系及其組織運(yùn)行方式，也包含微觀層面的高校內(nèi)部管理體制，具體包括辦學(xué)體制、管理體制、投資體制、招生就業(yè)體制等方面。本文擬從高等教育行政管理體制的角度去探討，主要對(duì)學(xué)校內(nèi)部的行政管理體制進(jìn)行論述，同時(shí)也涉及到高校與政府之間的外部管理體制。

一、我國(guó)現(xiàn)行高等教育行政管理體制的缺陷

改革開放以來，中央圍繞高等教育行政管理體制存在的問題采取了一系列措施，頒布了多個(gè)法律法規(guī)文件，取得了顯著的成效。但由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期存在的影響，我國(guó)教育行政管理體制的顯著特征仍沒有改變，高等教育行政管理體制仍有許多不完善的地方。隨著經(jīng)濟(jì)體制的深入變革和社會(huì)全面轉(zhuǎn)型，這些問題日益暴露出來，概括起來突出表現(xiàn)在以下幾方面。

1、觀念認(rèn)識(shí)上，對(duì)行政工作存在曲解

對(duì)高等院校行政工作存在的曲解主要有以下兩方面：一是許多行政工作者（包括政府主管部門的行政人員）對(duì)我國(guó)高等教育的認(rèn)識(shí)不清，如教育是產(chǎn)業(yè)還是公益事業(yè)。要明確高等教育向何處去，首先就要端正教育思想。二是官本位思想嚴(yán)重。各類高校、各種職稱都要向行政級(jí)別靠攏。高等學(xué)校分副省級(jí)學(xué)校、廳級(jí)學(xué)校和副廳級(jí)學(xué)校。

2、領(lǐng)導(dǎo)體制上，政校不分

從高校內(nèi)部來說，目前，我國(guó)普通高等學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但由于在具體實(shí)施過程中領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)不明晰，缺乏民主辦學(xué)和科學(xué)管理、決策和監(jiān)督的機(jī)制，導(dǎo)致“政治領(lǐng)導(dǎo)過泛，行政管理過強(qiáng)，學(xué)術(shù)管理過弱”。我國(guó)高等院校如何完善黨委領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，既發(fā)揮黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，又發(fā)揮行政指揮功能，還有許多問題值得研究。從高校外部來說，長(zhǎng)期以來，我國(guó)高等教育一直由政府包辦，各高校根據(jù)隸屬關(guān)系分別從中央或地方政府獲得不同數(shù)額的財(cái)政撥款，政府成為高等院校的主辦者，管理了高等教育，導(dǎo)致高等教育的舉辦者、管理者和辦學(xué)者界線模糊。若黨政合作好，就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的合力；若合作不好，就會(huì)給學(xué)校工作和發(fā)展帶來影響和損失。

3、組織機(jī)構(gòu)上，組織龐大、職責(zé)不清

當(dāng)前我國(guó)高校的機(jī)構(gòu)龐雜，運(yùn)行緩慢，高校機(jī)關(guān)部、處普遍設(shè)有30余個(gè)，非教學(xué)人員大量超過教學(xué)人員，造成學(xué)校負(fù)擔(dān)過重。尤其是近年來我國(guó)大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，新興學(xué)科、新興專業(yè)的大量涌現(xiàn)，使得學(xué)校一級(jí)的管理幅度成倍的增加，于是造成了大學(xué)科層化特征愈加明顯。學(xué)校辦學(xué)主體本末倒置，機(jī)關(guān)行政人員成了學(xué)校權(quán)力的核心，過多參與過程管理。同時(shí)，有的學(xué)校的教代會(huì)，只不過是一個(gè)群眾組織，并無實(shí)質(zhì)上的權(quán)力；學(xué)校的校務(wù)會(huì)，只不過是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，也無實(shí)權(quán)。

4、行為規(guī)范上，制度不健全導(dǎo)致權(quán)力濫用

我國(guó)教育立法近幾年取得了可喜的進(jìn)步，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象仍大量存在，許多制度的不健全、不規(guī)范導(dǎo)致法規(guī)也難以貫徹實(shí)施。如學(xué)位點(diǎn)審批權(quán)和基金項(xiàng)目評(píng)審權(quán)的相對(duì)集中和管理不規(guī)范等導(dǎo)致這一領(lǐng)域公賄行為盛行。由于學(xué)位點(diǎn)和基金項(xiàng)目事關(guān)科研院所和高等院校的生存和發(fā)展，因而成為勢(shì)在必爭(zhēng)的對(duì)象，而且現(xiàn)在的學(xué)位點(diǎn)和基金項(xiàng)目評(píng)審未能完全體現(xiàn)出公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的原則，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不盡科學(xué)。在這種情況下，難免有某些申報(bào)單位為了爭(zhēng)取有利于自己的結(jié)果趁虛而入，公款送禮行賄，以其攻克有關(guān)評(píng)審專家和主管官員的“關(guān)口”，公賄行為愈演愈烈。

本文以上從四個(gè)主要方面分析了現(xiàn)行高等院校行政管理體制的不足之處，當(dāng)然，也存在著其他方面待需改革的地方，如行政人員的優(yōu)化、行政效率的提高等等。

二、我國(guó)高等教育行政管理體制創(chuàng)新的策略

當(dāng)前，行政管理改革已經(jīng)成為我國(guó)改革和發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。在此背景下，教育行政管理改革也已具備了內(nèi)外部的動(dòng)力和壓力。那么，各級(jí)教育行政部門應(yīng)該在哪些方面、如何推動(dòng)教育行政管理創(chuàng)新呢？以下幾個(gè)方面應(yīng)該成為優(yōu)先考慮的目標(biāo)。

1、更新行政觀念，全新定位我國(guó)高等教育

要更新高效行政人員的觀念，最重要的一點(diǎn)就是讓他們重新審視高等教育的性質(zhì)和地位。應(yīng)把高等教育看作是一種服務(wù)，把教育的對(duì)象變?yōu)榉?wù)的對(duì)象，真正落實(shí)教育服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)人的發(fā)展目標(biāo)，做到以學(xué)生為中心，以社會(huì)需求為導(dǎo)向，最大限度地向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。要拋棄教育本土化的觀念，樹立教育國(guó)際化的觀念，主動(dòng)融入國(guó)際教育市場(chǎng)，把教育看作一種產(chǎn)業(yè)，當(dāng)然，這種產(chǎn)業(yè)的“公益”性是其主要特征。只有認(rèn)清我國(guó)高等教育的特征和作用，才能更好地實(shí)行從萬能行政到有限行政，變直接行政為間接行政，變命令行政為服務(wù)行政。

2、調(diào)整政校關(guān)系，保護(hù)學(xué)校的專業(yè)性

要建立良好的政校關(guān)系應(yīng)該滿足以下要求：一是兩者的職責(zé)明確、互動(dòng)程序清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)高效。調(diào)整政校關(guān)系莫過于清晰界定兩者的邊界和互動(dòng)程序。調(diào)整政校關(guān)系必須對(duì)“什么是學(xué)校事務(wù)，由學(xué)校負(fù)責(zé)”、“什么是政府事務(wù)，政府必須干預(yù)以及政府干預(yù)學(xué)校事務(wù)的程序”作出明確規(guī)定。二是發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。在教育系統(tǒng)中，政府和學(xué)校各有自己的角色和優(yōu)勢(shì)。政府能夠集中社會(huì)的物質(zhì)資源、智力資源，確定區(qū)域教育發(fā)展的未來方向，綜合利用區(qū)域各種教育資源，統(tǒng)籌區(qū)域教育的發(fā)展；而學(xué)校更擅長(zhǎng)于激勵(lì)和發(fā)展教師隊(duì)伍，實(shí)施教育教學(xué)，促進(jìn)學(xué)生發(fā)展。三是確保學(xué)校的專業(yè)自主權(quán)，促進(jìn)學(xué)校專業(yè)能力的提升。學(xué)校的專業(yè)能力歸根到底在于培養(yǎng)人才上，缺少這種能力，學(xué)校將不成為學(xué)校。因此，要促進(jìn)教育更好發(fā)展，就必須保護(hù)學(xué)校的專業(yè)性，讓學(xué)校能在自己的專業(yè)活動(dòng)領(lǐng)域自主發(fā)展。

3、科學(xué)設(shè)計(jì)組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)協(xié)同

一是加強(qiáng)黨政協(xié)調(diào)。目前教育行政部門黨政“一把手”，有的是分開擔(dān)任，有的是兼任，有的是分開辦公，有的是合署辦公。無論分合，黨政工作的對(duì)象都有重合性，都需要對(duì)具體學(xué)校和人員進(jìn)行管理，都需要涉及具體教育事務(wù)，因此，不可避免地存在事務(wù)交叉，這就需要加強(qiáng)黨政的直協(xié)調(diào)性。二是精簡(jiǎn)副職，合理分工。副職過多是當(dāng)前教育行政體制中一個(gè)突出現(xiàn)象。在管理學(xué)上，有一個(gè)管理幅度和層級(jí)問題。副職過多，必然形成管理幅度過小，領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)不足，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)下級(jí)的越俎代庖，使下級(jí)機(jī)構(gòu)的“一把手”變成了虛職。三是合并機(jī)構(gòu)，增加綜合性部門。四是理順督導(dǎo)和行政的關(guān)系。調(diào)整督導(dǎo)和行政的關(guān)系，既要明確和強(qiáng)化督導(dǎo)室對(duì)下一級(jí)政府的督政職能，又要在督學(xué)方面做到加強(qiáng)督導(dǎo)室和教育行政業(yè)務(wù)科室的聯(lián)合行動(dòng)，并且以周期性、綜合性評(píng)估為主，而日常視導(dǎo)和專項(xiàng)評(píng)估應(yīng)交給業(yè)務(wù)科室承擔(dān)。五是推進(jìn)直屬事業(yè)單位分類改革。

4、加強(qiáng)行政法治，認(rèn)真貫徹“依法治?！钡姆结?/h3>

高等教育行政管理執(zhí)法人員要始終保持較高的法律涵養(yǎng)，不僅要有精深的專業(yè)知識(shí)和良好的業(yè)務(wù)能力，還要熟知相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí)。同時(shí)，在執(zhí)法過程中，要加大透明程度，體現(xiàn)民主原則，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方人員進(jìn)行監(jiān)督和檢查，一方面可以完善高等教育行政機(jī)關(guān)的行政措施，另一方面可以將問題反映到中央各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，通過它來改善高等教育法規(guī)。而高校的各級(jí)各類工作人員，則應(yīng)在日常工作實(shí)踐中積極向進(jìn)行法律創(chuàng)新、長(zhǎng)期處于第一線的高等教育行政管理執(zhí)法人員學(xué)習(xí)，他們不僅懂得管理學(xué)、教育學(xué)的知識(shí)和規(guī)律，更深知現(xiàn)行高等教育法律法規(guī)與實(shí)際工作中遇到問題的沖突性和不適應(yīng)性。當(dāng)然也可以與學(xué)校里從事法學(xué)研究的人進(jìn)行交流和探討，以便于對(duì)當(dāng)前工作的準(zhǔn)則及學(xué)校章程等在遵循現(xiàn)行的教育法、高等教育法、學(xué)位條例的前提下做出新的調(diào)整，更好地行使各自的權(quán)利和義務(wù)，保證管理工作運(yùn)行流暢。

三、結(jié)語

我國(guó)高等教育需要不斷改革和發(fā)展，在這一過程中必然要學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有選擇地將外國(guó)高等教育法制建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)“嫁接”到自身體系建設(shè)中，彌補(bǔ)缺失，發(fā)揮長(zhǎng)處。除此之外，依據(jù)我國(guó)高等教育系統(tǒng)整體發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)，對(duì)于我國(guó)教育史上的一些優(yōu)秀教育思想和實(shí)踐也要繼承和發(fā)揚(yáng)。比如當(dāng)下許多學(xué)者關(guān)注的“書院文化”，即從我國(guó)古代的書院教育制度中汲取可以為當(dāng)下高等教育改革所運(yùn)用的有益經(jīng)驗(yàn)。

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