統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置的幾點思考

○詹玲

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所）

城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于資源的合理配置。長期以來，我國一直實施“城市優(yōu)先”的資源配置方式，這種掠奪農(nóng)村資源的發(fā)展模式在相當(dāng)長時期內(nèi)保證了我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，但阻礙了城鄉(xiāng)資源的正常交換。2010年中央一號文件以“加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)”為主題，明確提出要推動資源要素向農(nóng)村配置。深刻認識和全面把握我國城鄉(xiāng)資源配置現(xiàn)狀，統(tǒng)籌我國城鄉(xiāng)資源配置，是推進我國城鄉(xiāng)一體化進程的重要途徑。

一、我國城鄉(xiāng)資源配置的主要問題

1、城鄉(xiāng)土地資源配置不合理

近些年，在城市優(yōu)先發(fā)展這一非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的慣性推動下，大量農(nóng)村土地資源被廉價地用于城市現(xiàn)代化建設(shè)，剝奪了農(nóng)民依法享有的承包地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。我國法律規(guī)定的對征用農(nóng)民土地的補償僅僅包含農(nóng)民喪失土地后部分經(jīng)濟成本，補償上線遠遠小于農(nóng)民喪失土地的綜合效益，“以地生財”成為“第二財政收入”，還滋生了大量“尋租”行為。同時，我國每年城鎮(zhèn)發(fā)展和各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要占用大量高等級耕地，而補充的耕地總體質(zhì)量不高，嚴(yán)重影響我國耕地生產(chǎn)能力，威脅國家糧食安全。

2、城鄉(xiāng)資金資源配置不合理

長期以來，我國資金資源配置方面存在著明顯的城市偏向，農(nóng)村金融體系的發(fā)育和制度安排逐步邊緣化、空洞化，各類金融對農(nóng)村部門和城市部門差別對待，對農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)設(shè)置了更高貸款門檻，農(nóng)村金融資源嚴(yán)重不足，突出表現(xiàn)為農(nóng)村資金大量向城市“倒流”。農(nóng)村信貸成本高、數(shù)額小、風(fēng)險大，這導(dǎo)致農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)缺少資金回流的商業(yè)機制，“存多貸少”，存貸差不斷擴大，原來就非常稀缺的農(nóng)村金融資源大量流失，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要的資金只能更多地依賴體制外非正規(guī)的金融融資渠道，農(nóng)民受盡“高利貸”之苦，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展成本增大。

3、城鄉(xiāng)人力資源配置不合理

一是城鄉(xiāng)勞動力資源分配不合理。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值所占GDP的比重較少，但消耗的勞動力資源過多。二是大量農(nóng)村勞動力流向城市。農(nóng)民工為我國城市發(fā)展作出了巨大貢獻，但在工資待遇、公共服務(wù)、社會保障、居住條件、政治權(quán)利等方面仍處于弱勢狀態(tài)。三是農(nóng)村人口空洞化問題嚴(yán)重。農(nóng)村青壯年勞動力大量流入城市，導(dǎo)致農(nóng)村人口下降和農(nóng)村青壯年人口比例下降，極大地威脅著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也成為農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的主要障礙。

4、公共資源配置不均衡

我國城鄉(xiāng)資源配置中存在一個突出問題：對經(jīng)濟發(fā)展考慮多，對社會事業(yè)考慮少。城鄉(xiāng)政府過分地強調(diào)物質(zhì)財富增長，常常把社會事業(yè)發(fā)展擺到“配角”和“服務(wù)”的地位，公共資源投入不足，農(nóng)村更為嚴(yán)重。特別是教育資源分配不均直接引起教育機會差異，許多優(yōu)秀教育資源集中于城市，教育對多數(shù)農(nóng)村家庭來講是沉重的負擔(dān)，不少農(nóng)村孩子只好選擇少讀書而直接“低端就業(yè)”。

5、信息獲取不均衡

我國農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)起步晚、基礎(chǔ)差，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。農(nóng)村地區(qū)的信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍處于落后狀態(tài)，尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍不能滿足農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)的需要。從總體上看，城市擁有較農(nóng)村更好的廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施，這有利于信息資源在城市的快速集結(jié)與共享。而由于農(nóng)民缺乏及時有效的可用信息，必然會加大交易成本，從而縮小利潤空間。

6、財政支出不均衡

我國財政資金對農(nóng)村整體投入嚴(yán)重不足。1999—2008年國家財政資金用于農(nóng)林水事務(wù)的支出比重基本浮動在7%～8%；而同期農(nóng)業(yè)產(chǎn)值所占GDP的比重最低為11.13%，國家財政對農(nóng)業(yè)的支持力度遠遠小于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。這凸顯出城鄉(xiāng)之間財政資金支持不平衡，國家財政資金對農(nóng)業(yè)的支持力度還有待進一步加強。

二、統(tǒng)籌我國城鄉(xiāng)資源配置的基本思路

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置要通過發(fā)揮市場、政府、城市、企業(yè)等方面的作用，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素資源順暢流動、優(yōu)化組合、高效利用。

1、發(fā)揮市場在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置中的基礎(chǔ)性作用

要充分發(fā)揮市場在要素資源配置中的基礎(chǔ)性作用，通過市場引導(dǎo)資源在城鄉(xiāng)之間合理流動，打破城鄉(xiāng)市場體制條塊分割的狀況，營造城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境，要面向市場加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村市場化的進程，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場網(wǎng)絡(luò)，把市場拓展的重點從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。建設(shè)一批功能強大、輻射面廣的農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)批發(fā)市場，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。培育各種以農(nóng)民為主體的專業(yè)合作經(jīng)濟組織，提高農(nóng)村經(jīng)濟組織化程度。

2、加強政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置中的調(diào)控引導(dǎo)作用

農(nóng)業(yè)是風(fēng)險高、易波動、市場競爭力弱的產(chǎn)業(yè)，又是滿足人類衣食需要、健康需要和安全需要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，市場調(diào)節(jié)具有滯后性、短期性，市場對農(nóng)業(yè)的調(diào)節(jié)具有局限性、不完全性。不能坐待市場機制去自發(fā)調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)資源，需要加強政府對資源配置的調(diào)節(jié)，并根據(jù)資源性質(zhì)、供求狀況和市場運行規(guī)律等要求，決定政府和市場各自介入資源配置的程度。

3、強化城市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置中的輻射帶動作用

城市應(yīng)積極為農(nóng)村提供生產(chǎn)設(shè)備、技術(shù)設(shè)備、能源產(chǎn)品、人才資源、資金投入等資源要素，組織和調(diào)控農(nóng)村在擴大再生產(chǎn)過程中生產(chǎn)、流通、分配、消費等涉及資源配置的各個主要環(huán)節(jié)。城市在資源流動、組合等方面比農(nóng)村更具優(yōu)勢，在經(jīng)濟活動、城市建設(shè)、市場消費、科技文化、人的發(fā)展等資源配置層面對農(nóng)村具有很強的示范效應(yīng)，這對城鄉(xiāng)資源交換以及農(nóng)村資源的有效配置均具有重要作用。

4、重視企業(yè)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置中的吸納聚集作用

其中有兩個問題值得注意：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是非農(nóng)生產(chǎn)的主體，是轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞力的主戰(zhàn)場，必須向園區(qū)集中，使資源在園區(qū)積聚，并把園區(qū)建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，互促發(fā)展；要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，以擴大產(chǎn)權(quán)流動和重組的辦法推進城鄉(xiāng)資本經(jīng)營一體化。二是園區(qū)問題。應(yīng)打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)均衡分布的態(tài)勢，實施以中心工業(yè)園區(qū)為聚核的工業(yè)化戰(zhàn)略。需在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)層次上，根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，選擇若干個中心工業(yè)園區(qū)作為聚核，將鄰近工業(yè)小區(qū)整合為具有吸納聚集能力的園區(qū)集群，特別要注重發(fā)揮園區(qū)龍頭企業(yè)的帶動作用。

三、統(tǒng)籌我國城鄉(xiāng)資源配置的著力點

1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源配置

要大膽嘗試農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革特別是土地制度方面的改革。科學(xué)界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明晰所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和支配權(quán)，并給予農(nóng)民充分的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，使原本靜態(tài)的土地資源具有動態(tài)性，以農(nóng)地使用權(quán)的市場化推進土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。應(yīng)考慮運用市場和行政兩種手段調(diào)節(jié)土地資源配置中的利益補償問題，通過政府宏觀調(diào)控手段，以行政和法律等方式對城鄉(xiāng)土地資源進行統(tǒng)一調(diào)配或者統(tǒng)一要求。

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力資源配置

要充分發(fā)揮市場配置勞動力資源的功能和作用，構(gòu)建城鄉(xiāng)公平統(tǒng)一的勞動力市場。要大力拓寬農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移渠道，健全市、縣、鄉(xiāng)三級勞務(wù)輸出的工作網(wǎng)絡(luò)和技能培訓(xùn)系統(tǒng)，引導(dǎo)農(nóng)民有組織、有目的地流動。要進一步加快城市建設(shè)的步伐，加快城市產(chǎn)業(yè)擴張、城市的擴容和社區(qū)服務(wù)功能的拓展。要通過制定相關(guān)政策措施或地方性法規(guī)，降低農(nóng)民進城的門檻。

3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資本資源配置

要強化政府強農(nóng)惠農(nóng)職能，加大對農(nóng)業(yè)尤其是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，盡快出臺農(nóng)業(yè)投資法。要通過調(diào)整財政、稅收、土地等政策，有效引導(dǎo)城市工商資本向農(nóng)村流動。要通過深化金融改革，著力擴大農(nóng)村信貸規(guī)模，拓展信貸范圍，建立規(guī)范的農(nóng)村金融服務(wù)體系，以解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金需求、農(nóng)村中小企業(yè)融資難、中小城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺等問題。

4、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科技資源配置

鼓勵科研院所、大專院校與農(nóng)村結(jié)合，建立科研生產(chǎn)聯(lián)合體，承擔(dān)農(nóng)業(yè)新技術(shù)開發(fā)、生產(chǎn)應(yīng)用等任務(wù)，形成長期的協(xié)作關(guān)系。城市可采取調(diào)、離、停、兼職等方法，鼓勵科技人員向農(nóng)村流動；農(nóng)村要建立全方位吸納科技人才的引進機制，健全為科技人才服務(wù)的配套保障機制，實行科技生產(chǎn)要素參與分配的政策機制，形成驅(qū)動和激勵高層人才在農(nóng)村發(fā)揮才干的創(chuàng)新機制。

5、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)信息配置

要加快建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建農(nóng)業(yè)信息化平臺。通過政府牽頭，聯(lián)合電信運營商、電視網(wǎng)絡(luò)等，打造適合中國國情的現(xiàn)代化立體城鄉(xiāng)信息系統(tǒng)，使農(nóng)戶能迅速獲知城市需求信息。通過定制農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)資等生產(chǎn)資料，使城市工業(yè)更好地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。城市要充分發(fā)揮信息平臺優(yōu)勢，通過信息平臺選擇農(nóng)產(chǎn)品，利用信息平臺建立人才交流、科技培訓(xùn)、勞務(wù)輸出等一系列活動，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供信息保障。

6、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源配置

要強化中央、省、市政府財政支出責(zé)任，建立規(guī)范化的農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度。整合教育培訓(xùn)資源，通過完善農(nóng)村教育培訓(xùn)機構(gòu)，建設(shè)一批能起示范和帶動作用的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)基地，積極開展農(nóng)民工教育培訓(xùn)。加快建設(shè)農(nóng)村文體活動陣地建設(shè)，積極開展文化下鄉(xiāng)活動。今后每年增加的衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費，應(yīng)主要用于農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，要將建立以大病統(tǒng)籌為主的互助合作醫(yī)療制度作為完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度的著力點，完善其他形式的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，條件成熟的農(nóng)村也可鼓勵農(nóng)民參加商業(yè)醫(yī)療保險。