我國住房保障對策研究

○向運(yùn)峰

（宜昌市夷陵區(qū) 湖北 宜昌 443100）

一、我國住房保障建設(shè)存在的問題

通過政府部門近年來的努力，中國的住房保障取得了顯著成效，不僅解決了廣大中低收入家庭的住房問題，而且對平抑房價、擴(kuò)大消費(fèi)和拉動經(jīng)濟(jì)增長起到了顯著作用，但住房保障建設(shè)過程中也出現(xiàn)了一些問題。

1、經(jīng)濟(jì)適用住房制度存在的問題

（1）購買對象界定不清。經(jīng)濟(jì)適用住房的購買對象是中低收入家庭，界定中低收入家庭有幾個難點(diǎn)：第一，家庭收入很難準(zhǔn)確計算，因?yàn)楣べY以外的其他收入是隱性的；第二，單位開出的收入證明可信度差；第三，人們的收入是動態(tài)的，若收入增加，不會積極騰退經(jīng)濟(jì)適用住房。

（2）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)失控。近些年來有些地方出現(xiàn)了打著經(jīng)濟(jì)適用住房的牌子建設(shè)豪宅的現(xiàn)象，致使經(jīng)濟(jì)適用住房的戶型越來越大，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)越來越高，“貪大癥”嚴(yán)重。

（3）銷售價格較高。根據(jù)有關(guān)文件的規(guī)定，新建經(jīng)濟(jì)適用住房的價格構(gòu)成應(yīng)保證“3%以下的利潤”，但是一些地方的經(jīng)濟(jì)適用住房的價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個標(biāo)準(zhǔn)。

2、廉租住房制度存在的問題

（1）廉租房對象的界定問題。現(xiàn)行廉租對象主要是具有城市戶口的困難家庭，而排斥了“夾心層”、流動人口等住房弱勢群體，不利于體現(xiàn)公平原則。

（2）收入線劃分標(biāo)準(zhǔn)問題。由于我國尚未建立個人信用制度和個人收入申報機(jī)制，因而劃分居民收入線的基礎(chǔ)很薄弱。

（3）廉租房資金來源問題。目前的資金來源渠道包括住房公積金增值收入、財政預(yù)算、直管公房出售或出租收入、社會捐贈等。但在實(shí)際運(yùn)行中，公房基本上都已經(jīng)出售給了個人，能夠用來出售的公房很少。與眾多家庭急迫的廉租住房需求相比，廉租資金的落實(shí)是目前廉租住房進(jìn)展緩慢的一個瓶頸。

（4）廉租房房源問題。目前廉租住房主要有四個來源：政府出資收購、社會捐贈、騰空的公有住房、政府出資建設(shè)的廉租住房。目前各地普遍存在房源少的情況。

3、住房公積金制度存在的問題

（1）地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡與資金屬地管理之間的矛盾。住房公積金制度的發(fā)展?fàn)顩r受房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、群眾住房消費(fèi)取向等因素的影響，在不同地區(qū)之間存在較大差異。有的地區(qū)貸款規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，甚至出現(xiàn)資金不足的現(xiàn)象，有的地區(qū)剛好相反，貸款規(guī)模較小，歸集上來的資金大量沉淀。但是住房公積金實(shí)行屬地化封閉管理，地區(qū)間的資金不能相互調(diào)用。

（2）建立制度的根本目的與政策實(shí)際覆蓋面之間的矛盾。建立住房公積金制度的初衷是通過長期、穩(wěn)定的儲蓄，發(fā)揮資金互助功能，解決廣大中低收入職工的住房問題。然而，不少中低收入職工并未繳存公積金，這就使得最需要政策支持的人群反而處于政策覆蓋面之外。

（3）資金來源單一與資金廣泛使用之間的矛盾。目前，住房公積金貸款的資金來源僅限于繳存人按月繳存，屬于分散性的小額資金流入，而歸集的資金在發(fā)放貸款的同時還必須滿足職工住房公積金提取的需要，屬于集中性大額的資金流出。

二、發(fā)達(dá)國家住房保障制度的經(jīng)驗(yàn)和啟示

1、美國經(jīng)驗(yàn)

1934年，美國國會頒布了《國家住房法》（National Housing Act），并成立聯(lián)邦住房管理局（FHA）和聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司（FSLIC）。美國的住房保障體系主要有以下幾個特點(diǎn)。

（1）政府直接出資或補(bǔ)貼有關(guān)組織建設(shè)保障性住房。政府出資建設(shè)的保障性住房以公共住房為主，公共住房項(xiàng)目起始于1937年，由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)出資，各級地方州政府負(fù)責(zé)建造、管理和分配，公共住房產(chǎn)權(quán)歸地方政府住房局。另外，聯(lián)邦政府鼓勵開發(fā)商和私人投資者開發(fā)廉價出租房，并為其提供補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。

（2）建立抵押貸款保險保障體系。為緩解住房緊張問題，美國聯(lián)邦政府分別于1932年成立了“聯(lián)邦住房銀行抵押貸款系統(tǒng)（FHLB）”和 1934年成立“聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司（FSLIC）”，由FHLB負(fù)責(zé)提供低息貸款給中低收入家庭以及建設(shè)公共住房的開發(fā)商；FSLIC組建的“互助抵押貸款保險基金”則負(fù)責(zé)針對中低收入家庭提供抵押貸款保險。與此同時，美國國會也成立了由美國政府提供信用支持的房利美和房地美機(jī)構(gòu)。而以上這些機(jī)構(gòu)提供的貸款都具有抵押貸款形式多種多樣、住房抵押市場完善的顯著特點(diǎn)。

（3）租房補(bǔ)貼體系健全。20世紀(jì)70年代美國開始施行租房補(bǔ)貼政策，該補(bǔ)貼政策的核心是向低收入者發(fā)放租房券，低收入者可以在租房時使用該券用于支付超過稅前收入30%的房租。其租房補(bǔ)貼券主要有以下特點(diǎn)：第一，補(bǔ)貼項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)并不由市場來設(shè)定，而是由住房管理機(jī)構(gòu)設(shè)定，該標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置出可以允許的當(dāng)?shù)刈罡叻孔猓坏诙?，允許住戶在其房租花費(fèi)超過30%或者低于其收入30%之間選擇；第三，住房管理機(jī)構(gòu)被授權(quán)許可設(shè)定支付標(biāo)準(zhǔn)為地方公平市場房租的90%～110%之間，最多不可超過120%；也可以在相同地區(qū)設(shè)立多重標(biāo)準(zhǔn)，以反映房租水平的內(nèi)部變化——地價高的地區(qū)獲得較高的支付標(biāo)準(zhǔn)，而地價低的地區(qū)可以獲得較低的支付標(biāo)準(zhǔn)。美國的租金補(bǔ)貼主要有磚頭補(bǔ)貼、房東補(bǔ)貼與現(xiàn)金補(bǔ)貼。

2、新加坡模式

新加坡的住房保障制度建立在其完善的公積金基本制度之上。住房公積金是新加坡政府發(fā)展住房的主要資金來源。

（1）法律制度保障。新加坡分別于1960年和1966年頒布《建屋與發(fā)展法》及《土地征用法令》，依據(jù)以上法令，政府以遠(yuǎn)低于市場價格的價格取得了大量的房產(chǎn)所需用地。而為了打擊私人炒房行為，政府規(guī)定新購買的住宅在5年之內(nèi)不得轉(zhuǎn)手售賣，也不能用在商業(yè)經(jīng)營方面。每個家庭只能擁有1套房產(chǎn)，如果需要再購買新的住宅，現(xiàn)居的舊住宅就必須要退出來。嚴(yán)格有效的法律制度確保了新加坡的住宅用地使用率極高，住房市場穩(wěn)定有序。

（2）住房公積金制度。新加坡政府于1955年在全國強(qiáng)制施行公積金制度：凡是在新加坡工作并且有工資收入的人都必須和其企業(yè)一起按照個人工資收入的40%～50%上繳給中央公積金管理局，上繳的公積金則由中央公積金管理局統(tǒng)一管理分配。

（3）動態(tài)的住房保障體系。由于土地資源的稀缺性，為實(shí)現(xiàn)公平有效的分配住房資源，政府對購買條件、購買程序以及住房補(bǔ)貼等都作出了具體的規(guī)定，針對不同收入水平的居民購房標(biāo)準(zhǔn)政策及不同時期生活水平的浮動進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。通過這種動態(tài)調(diào)整，就使得一般收入的家庭都有資格也有能力購買政府提供的公共保障住房。通過對組屋購買條件的限制，有效地建立了組屋保障市場實(shí)現(xiàn)了居者有其屋的目標(biāo)，同時也保證了正常房地產(chǎn)市場的欣欣向榮。

三、我國城鎮(zhèn)住房保障改革的對策思考

1、城鎮(zhèn)住房保障體系改革的原則

（1）適度保障原則?；诎l(fā)達(dá)國家住房保障的經(jīng)驗(yàn)，政府對居民住房的保障只承擔(dān)有限責(zé)任，而不是無限放大的責(zé)任。住房消費(fèi)屬于國民經(jīng)濟(jì)的初次分配范疇，也就是說，大多數(shù)人應(yīng)該通過自己的收入來解決住房問題，這樣政府就可以通過稅收財政資金，通過經(jīng)濟(jì)的二次分配解決低收入者的住房問題，解決其基本的生活需要，體現(xiàn)住房消費(fèi)的適度公平，體現(xiàn)“最劣者受益最大化的原則”。

（2）動態(tài)調(diào)整原則。鑒于住房保障制度的階段性，住房保障體系中的各類住房供應(yīng)比例也應(yīng)該是動態(tài)的，即住房保障的范圍是和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、政府的承受能力、各階層居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)等密切相關(guān)。住房保障的模式也應(yīng)該根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷地調(diào)整。

（3）市場導(dǎo)向原則。我國在20多年來的住房制度改革中逐步實(shí)現(xiàn)了住房市場商品化的目標(biāo)，并取得了較大的成就，因此在構(gòu)建城鎮(zhèn)住房體系時要確立以市場為導(dǎo)向的基本原則，在建設(shè)公平的住房保障體系的同時也要向住房商品化市場要效率。政府要發(fā)揮出市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，以市場機(jī)制配置住房資源為主體，并通過稅收政策、金融政策和法律手段對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)住房供給和住房需求的平衡；提高資源配置效率，確保房地產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)和健康發(fā)展。

2、加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)的思考

（1）加強(qiáng)政府責(zé)任意識。目前，我國住房保障的政府責(zé)任缺位不僅是制度設(shè)計和操作問題，更主要是缺乏思想層面的高度重視。強(qiáng)化我國政府對社會中低收入階層住房保障的責(zé)任意識，無疑是制度完善的必要前提。只有明確了政府責(zé)任，增強(qiáng)政府的責(zé)任意識，才能在住房保障各項(xiàng)工作中狠抓落實(shí)。首先，要權(quán)責(zé)明晰，分工到位。其次，要加強(qiáng)教育，提高行政人員素質(zhì)。

（2）完善住房保障立法。通過制定專門的住房保障法律保障居民享有住房是國家和政府不可推卸的責(zé)任。法制的完善為政府推進(jìn)住房保障體系建設(shè)提供了外在強(qiáng)制力。目前，我國應(yīng)該盡快制定《住宅法》、《住宅保障法》，并加強(qiáng)配套法律體系的建設(shè)，提升依法行政水平，盡快用憲法的權(quán)威性保障我國住房保障體系的順利進(jìn)行。

（3）健全財政金融體制。在城鎮(zhèn)住房保障體系建設(shè)過程中，不僅要建立保障住房建設(shè)資金的“運(yùn)用—評價—回收—再運(yùn)用”管理體系，而且要不斷開拓新的資金來源渠道。解決低收入家庭的住房問題，必須以公共預(yù)算資金為主，多渠道籌措資金，例如以財政投入為基礎(chǔ)建立住房專項(xiàng)基金、利用公積金增值收益、接受社會捐贈等；也可以借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，要求從事房貸業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)每年提取5%～10%的房貸利潤作為廉租房的保障資金，從而保證保障住房建設(shè)資金的來源。

（4）健全政府決策體制。首先要完善決策制度。建立集體和個人相結(jié)合的決策制度，對住房保障相關(guān)政策的決策，在經(jīng)過集體討論的同時，又必須分工負(fù)責(zé)，做到分工明確、職責(zé)分明；完善聽證制度，使決策者的決策公開透明，積極吸納群眾意見，同時健全決策責(zé)任追究制度。其次要擴(kuò)大決策參與范圍，包括讓決策咨詢機(jī)構(gòu)參與決策，擴(kuò)展公民參與決策的途徑和機(jī)率。

（5）提高行政執(zhí)行效率。加大中央政府對地方政府的駕馭力度。從要求、措施、督查和考核等方面營造地方各級政府統(tǒng)籌兼顧、全面發(fā)展的制度體系。要以一個合理的考核問責(zé)制，激發(fā)地方政府有所作為，在住房保障政策體系中真正獲得實(shí)際的績效。

[1]徐滇慶：經(jīng)濟(jì)適用房的八大弊端[EB/OL].http://www.soufun.com，2005-07-14.

[2]萬婷：完善我國城鎮(zhèn)住房保障制度的政策性研究[J].中國房地產(chǎn)金融，2006（3）.

[3]第43期全國市長研究班第一課題組：縣級市住房保障現(xiàn)狀、問題和對策[J].城市住宅，2008（3）.

[4]王芳：當(dāng)前住房公積金制度存在的問題與發(fā)展思路[J].中國房地產(chǎn)，2004（4）.

[5]余海英：淺談住房公積金風(fēng)險控制及防范[J].時代金融，2006（12）.