推進城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略性思考——基于制度保障的視角

○丁遠杏

（湖北省行政學院 湖北 武漢 430022）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)，加快農村勞動力轉移，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心內容，是落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會，促進城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展的客觀要求。城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌不穩(wěn)定不充分，根本的原因是各種具體管理制度的約束，需要通過制度改革與創(chuàng)新的突破來保障城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌的推進，以及穩(wěn)定就業(yè)與充分就業(yè)的實現。

一、城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌是和諧社會建設的關鍵環(huán)節(jié)

1、城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌及其基本目標

城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌有著豐富的內涵，城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌意味著國家將城市與農村的就業(yè)統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃；在全國形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一開放競爭有序的勞動力市場；政府對農村就業(yè)也會負起相應的政府責任；利用市場機制合理分配勞動力資源，促進經濟增長和發(fā)展，實現社會充分就業(yè)的目標。

就業(yè)是基本的民生問題，既涉及到人們生存和發(fā)展的基本權利，又直接關系到全面小康的生活能否惠及到絕大多數居民，還直接關系到國家的政治穩(wěn)定和社會安定，關系到和諧社會的建設?，F在達不到小康生活標準的人，基本上是那些就業(yè)的弱勢群體。這部分人包括一部分城鎮(zhèn)中的就業(yè)困難群體，更多的是農村的剩余勞動力。正是因為農村勞動力太多，使得農民就業(yè)不充分，造成城鄉(xiāng)收入差距過大。所以在解決“三農”問題時重點是解決農民充分就業(yè)問題，而最根本的措施就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的基本目標是促進城鄉(xiāng)勞動力市場一體化和農村勞動力的有序和穩(wěn)定轉移，不斷理順和優(yōu)化城鄉(xiāng)就業(yè)關系，努力擴大城鄉(xiāng)就業(yè)，實現農村轉移勞動力的素質就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)、充分就業(yè)，最終提高城鄉(xiāng)就業(yè)的現代化水平。

2、實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的重大現實意義

（1）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是落實科學發(fā)展觀的具體體現。科學發(fā)展觀關于“五個統(tǒng)籌”的要求，排在第一位的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，其中最重要的是要做好人的工作。因為發(fā)展要以人為本，發(fā)展要靠勞動力這個最活躍的生產要素，所以要發(fā)展就必須充分地調動起人的積極性和創(chuàng)造性，使人這個最活躍的生產要素得到合理的配置。

（2）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場，是國民經濟和社會發(fā)展的一項重要任務。對于我國的現代化建設，對于落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會和建設社會主義新農村，對于進一步深化改革都有著重大的現實意義。

（3）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是構建和諧社會的一個重要切入點。構建和諧社會固然有很多因素在起作用，但就一個社會的整體而言，利益的和諧是核心。而貧富差距是利益不和諧的最突出表現。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，實行城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)是提高農村居民收入，實現社會利益和諧的基礎。

（4）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是建設社會主義新農村的內在要求。建設社會主義新農村關鍵是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破除城鄉(xiāng)分割的二元結構和政策限制，建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)的有效機制，使城鄉(xiāng)共同增強發(fā)展能力，共同提高發(fā)展水平，共同分享發(fā)展成果。

（5）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是進一步深化改革的一種制度創(chuàng)新。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，不是單純的農民進城和人口轉移，也不是單純的城市規(guī)模擴張，是對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結構的變革，是一種制度創(chuàng)新，是要破除城鄉(xiāng)壁壘，建立統(tǒng)一的勞動力市場，按照勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)的方針，實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的穩(wěn)定就業(yè)與充分就業(yè)目標。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)是對城鄉(xiāng)“二元”就業(yè)體制的一場革命，并成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。

二、城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌的現狀與制度約束

1、城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌現狀與問題

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)作為一種政策實踐，很多地區(qū)早就在探索。早在1991年1月，國家勞動部、農業(yè)部和國務院發(fā)展研究中心就提出了進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)管理的精神。1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確提出要建立勞動力市場，勞動部據此提出要在“九五”期末基本形成現代勞動力市場的雛形，消除城鄉(xiāng)勞動力的身份差別。2000年8月國家勞動和社會保障部、國家計委等七部委聯合發(fā)出的《關于進一步做好農村勞動力開發(fā)就業(yè)試點工作的通知》，要求有條件的地區(qū)先行試點，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的途徑，實現城鄉(xiāng)勞動力市場的真正融合，取得經驗后再向全國其他地區(qū)推廣。2003年開始，國家取消了限制農村勞動力轉移的一些政策規(guī)定，并且明確要求各級政府努力改善農村勞動力轉移的環(huán)境。從2004年開始，國家實施以農村勞動力轉移培訓為主要內容的“陽光工程”。十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，十六屆三中全會提出要引導農村剩余勞動力有序流動，并逐步形成城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)的制度。十七大報告提出，就業(yè)是民生之本，并對如何促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)提出了更全面的綱領性的指導意見。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)在各地試點與發(fā)展的實踐中，雖然取得了一些成績和經驗，但是在實踐當中還存在很多突出的問題，制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進程和社會的和諧。

（1）城鄉(xiāng)勞動力身份地位不完全平等。農村勞動力往往處于弱勢，他們進城就業(yè)，主要從事城里人不愿干的累、苦、臟的工作，報酬相對偏低，往往僅能維持家庭在城市里的基本生活。一部分人長期居住在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，卻仍保留農業(yè)戶口，被稱為“農民工”，成為城鎮(zhèn)化進程中特殊的邊緣群體。

（2）用工不規(guī)范和工資偏低。部分用人單位招用農村剩余勞動力時，勞動報酬偏低、超時工作、拖欠工資的現象時有發(fā)生，特別是一些沿海地區(qū)的私營企業(yè)和個體工商戶對進城農民工另眼相待，不簽訂勞動合同，不繳納社會保險費，經常加班加點，拖欠工資或不按時支付工資，嚴重影響農民進城務工的積極性和就業(yè)穩(wěn)定性。

（3）就業(yè)服務和就業(yè)管理體制不健全。目前大多數基層鎮(zhèn)均未能建立勞動力供求信息網絡，僅有的勞動力市場信息網絡提供的勞動力供求信息，遠遠無法滿足農民工對勞動力供求信息的需求，從而增加了轉移就業(yè)的難度，在很大程度上制約著農村勞動力的轉移就業(yè)。

（4）農村勞動力轉移就業(yè)的穩(wěn)定性較差。大部分農民工轉移到二、三產業(yè)就業(yè)后，普遍采取臨時性、季節(jié)性的方式就業(yè)，與用人單位簽訂勞動合同的期限大部分也是在一年之內，就業(yè)穩(wěn)定性差流動性大。過高的流動性，不僅對企業(yè)的正常生產經營造成很大影響，不利于企業(yè)生產工藝水平和勞動生產率的提高，也不利于勞動者自身職業(yè)技能和工作能力的提高和事業(yè)的發(fā)展。

2、城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌推進的制度約束

造成城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌現狀的原因不是政策、觀念等方面的問題，而是根深蒂固的城鄉(xiāng)分割的各種管理制度的約束。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的本質是一種新的制度安排，是勞動力在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間有序流動和保證勞動力有效交易配置的一系列新機制。新制度安排就意味著要打破過去已有的城鄉(xiāng)分割的制度安排。在這種制度變遷過程中，舊制度的慣性無疑會影響并制約新制度的建立。

（1）戶籍制度還沒有得到根本改變。我國的戶籍制度曾經嚴格限制人們的自由流動，而各地不同的社會經濟發(fā)展狀況又使不同地區(qū)的戶籍享有了不同的權利，從而形成了以戶籍制度為依據的不同住房、保障、教育、就業(yè)、等社會福利體系。進城的農村勞動力因為沒有城鎮(zhèn)戶口，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房方面要比城里人支出更多；在福利享受方面卻比城里人要低，影響和制約了農村勞動力在城鎮(zhèn)就業(yè)的穩(wěn)定性。

（2）住房制度對就業(yè)統(tǒng)籌的約束。對城鄉(xiāng)一般收入家庭來說，買房都是困難的事，但國家提倡的人人有房住的住房保障制度暫時卻沒有將進城的農村勞動力包括在內，如經濟適用房、廉租房制度還沒有涵蓋他們。在城市就業(yè)的農村勞動力首先在城市不能“安居”，就難以“樂業(yè)”，無法在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，充分就業(yè)。

（3）社會保障制度的約束。無論是在城市，還是在鄉(xiāng)村，勞動力自由流動的一個重大后顧之憂就是社會保障問題。沒有完善全面的社會保障體系，城鄉(xiāng)勞動力的就業(yè)選擇就只能是以保障為核心考慮因素而進行的單向選擇，而這種勞動力就業(yè)選擇的單向性恰恰與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的原則相反?，F實是農村的基本社會保險還沒有完全建立完善起來，農民進入城鎮(zhèn)就業(yè)，很多用人單位也不按規(guī)定為他們投保。正是因為社會保障制度的缺失與發(fā)展滯后制約了農村勞動力在城市的自由流動和穩(wěn)定就業(yè)。

（4）教育培訓制度的約束。一方面是農村勞動力的子女在城市入學要交不低的所謂“借讀費”或“贊助費”等，不能享受平等的教育待遇；另一方面是各級政府對農村勞動力的職業(yè)培訓還不規(guī)范，不適應非農產業(yè)的發(fā)展要求，農村勞動力素質偏低、就業(yè)競爭能力弱難以得到突破性的解決。這兩方面也是制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)穩(wěn)步推進的制度因素。

三、以制度創(chuàng)新保障城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌穩(wěn)步推進

1、強調勞動就業(yè)是公民身份的一致性權利

時至今日，戶籍制度的改革實際上已經邁出了一個最基本的步驟，但還需要有更大的步子。所謂強調勞動就業(yè)是公民身份的一致性權利，在這里是指勞動適齡人口的就業(yè)不區(qū)分戶籍，僅僅強調公民權利，強調城鄉(xiāng)勞動者享有平等就業(yè)權。這意味著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)并不簡單地是解決農村剩余勞動力轉移的問題，它還倡導公民以自身條件贏得就業(yè)機會，消除群體和制度性的就業(yè)歧視。可見，促進城鄉(xiāng)勞動者的穩(wěn)定就業(yè)與充分就業(yè)成為政府的重要職能之一。

2、推進制度創(chuàng)新與改革的突破，消除城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌的制度障礙

戶籍制度是阻礙城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌最根本的制度，城鄉(xiāng)不同的住房、教育、社會保障等都是附著在戶籍制度上的，戶籍制度決定或制約著其他城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度的力度和廣度。目前，我國城市的容納能力有限，一些發(fā)達國家的“城市病”也提醒我們，城市的人口規(guī)模必須適度，戶籍制度的變遷應隨著國民經濟的發(fā)展而逐步到位，而不是一蹴而就。有條件的城市應該逐步讓外來務工者擁有工作所在地的戶口，對不具備遷入戶口的外來務工人員，要在待遇上盡量和本地戶口的勞動者平等。要弱化戶籍人口管理的職能，將人口管理手段逐步由戶籍管理為主過渡到以身份證管理為主。

（1）多渠道解決農民工居住問題?？捎烧⑵髽I(yè)共同出資或支持開發(fā)商投資建設統(tǒng)一管理、集中租用的員工宿舍和“農民工公寓”。把穩(wěn)定就業(yè)農民工的居住問題納入城市住宅建設發(fā)展規(guī)劃，加大政府廉租房和公租房建設力度，將農民工納入享受范圍，防止出現城市“貧民窟”現象。鼓勵用人單位和農民工個人繳存住房公積金，用于農民工購買或租賃住房。值得注意的是，現行廉租房和公租房的住房保障措施的推行，一定要切實保障低收入人群和進城農民工的住房要求，避免“經濟適用房”制度運行中的類似偏差的出現。

（2）建立和完善社會保障制度。在繼續(xù)完善城市社會保障制度的同時，逐步建立和完善農村社會保障制度。黨的十六大就提出要在有條件的地方，探索建立農村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。建立一定層次的農村社會保障制度是十分有必要的?？蓤猿稚鐣y(tǒng)籌和個人賬戶相結合，多渠道籌集和積累社會保障基金，并在適當時候和城市社會保障制度并軌，最終形成具有中國特色的、功能健全的、城鄉(xiāng)一體的社會保障體系。

（3）完善現行的中小學教育制度與勞動力的培訓制度。重點在于解決流動人口的子女入學問題。徹底廢止對外來務工子女入學收取的“借讀費”等不合理收費項目。同時，對農村勞動力的培訓工作要規(guī)范并提高培訓的質量。

3、為所有勞動者提供公平一致的公共服務

實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，就要建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)管理制度，為城鄉(xiāng)勞動力提供統(tǒng)一的就業(yè)服務。首先要清除對農村勞動者進城就業(yè)的限制性規(guī)定，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)扶持政策。

（1）建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)登記制度。凡在法定勞動年齡內，身體健康，具有初中以上文化、有勞動能力、無就業(yè)崗位者，均可持本人身份證到戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障所進行就業(yè)登記，申領《就業(yè)登記證》，憑證進入勞動力市場求職擇業(yè)。

（2）建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務平臺。建立并完善省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居委會）五級就業(yè)管理服務網絡，為所有勞動者提供統(tǒng)一的就業(yè)服務。

（3）建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓體系。加強城鄉(xiāng)勞動者職業(yè)技能培訓，針對農村勞動力培訓中存在的問題，規(guī)范管理，提高質量，切實增強農民培訓的針對性和有效性，努力提高農村勞動力就業(yè)能力。

（4）建立農民工工資支付保障制度。嚴格規(guī)范用人單位工資支付行為，對農民工和城鎮(zhèn)人員實行同工同酬，確保勞動者工資按時足額發(fā)放給本人。在農民工分布集中的建筑、交通、水利、餐飲等行業(yè)以及有欠薪記錄的企業(yè)建立工資保障金制度，嚴格執(zhí)行國家關于職業(yè)安全和勞動保護的有關規(guī)定，維護勞動者休息休假權利，保障勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權益。

總的來看，突破制度約束推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，是一項長期的任務，這是制度創(chuàng)新，不可能一蹴而就，觀念及制度變革更不可能瞬息巨變，這需要我們進行長期不斷的努力。

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