城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中土地制度改革的對(duì)策探析

○楊潔 田甜

（河北聯(lián)合大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 河北 唐山 063009）

當(dāng)前，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已成為我國(guó)建設(shè)新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。但現(xiàn)行的土地制度限制著土地要素的自由流動(dòng)，阻礙了全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)大市場(chǎng)的建立，更不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，必須改革農(nóng)村土地制度，建立適合我國(guó)國(guó)情的土地市場(chǎng)，使之既能保證農(nóng)民的用地利益，又能與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地制度相協(xié)調(diào)。

一、土地制度改革對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的作用

1、土地制度改革是推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效手段

土地問題一直是“三農(nóng)”問題的核心，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略問題之一。農(nóng)村土地制度又是土地問題的核心，是解決“三農(nóng)”問題的突破口。現(xiàn)行的土地制度存在著缺陷和不公平，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，阻礙城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度從農(nóng)民的利益出發(fā)，保障農(nóng)民土地的合法權(quán)益，是從根本上解決農(nóng)村土地問題的正確選擇，為解決“三農(nóng)”問題指明了方向。土地制度改革也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，有效縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化快速發(fā)展的正確決策。

2、土地制度改革是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

土地制度改革有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、市場(chǎng)化，從而促進(jìn)農(nóng)村集體土地利用結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，進(jìn)一步促進(jìn)土地要素資源的自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。土地改革通過探索發(fā)展農(nóng)村土地的新模式，打通農(nóng)村土地市場(chǎng)與資本的對(duì)接通道，盤活農(nóng)業(yè)部門的各種資產(chǎn)，提升了農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

3、土地制度改革是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的重要條件

現(xiàn)行的土地制度把農(nóng)民的身份與農(nóng)地捆綁在一起，這實(shí)質(zhì)上是增加了農(nóng)民從事其他產(chǎn)業(yè)的成本。那些離開農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，被排除在城市社會(huì)保障之外，相應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制又缺乏，這些人仍然將農(nóng)地作為最后的屏障。因此，農(nóng)民被迫選擇定居農(nóng)村、做工于城市的生活。土地制度改革能確保農(nóng)民的生活保障，解決農(nóng)民的后顧之憂，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造了條件。

二、我國(guó)土地制度的現(xiàn)狀及存在的問題

1、我國(guó)土地制度的現(xiàn)狀

（1）產(chǎn)權(quán)制度不完善。盡管中國(guó)的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律都已明確規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，但是，“集體如何界定”，集體與農(nóng)民之間的關(guān)系如何？法律規(guī)定并不明確。加上中國(guó)相當(dāng)多的地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)名存實(shí)亡，缺乏行使集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)的組織形式和程序，因此，極易造成上級(jí)政府替代下級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)的假象，致使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益得不到應(yīng)有的保障。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷主要包括農(nóng)村土地所有權(quán)模糊、對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的限制、對(duì)農(nóng)地收益權(quán)的限制、對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制。

（2）土地法律制度失效。目前快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的中國(guó)農(nóng)村土地法律制度正面臨著以下三方面的困境。一是農(nóng)村土地法律制度與集體土地權(quán)能之間的困境。當(dāng)前含糊不清且不完整的集體土地權(quán)利劃分模式已嚴(yán)重影響了農(nóng)民開發(fā)利用土地的積極性。二是農(nóng)村土地法律制度與土地資源配置方式的困境。當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的不健全致使農(nóng)村土地利用的低效率。三是農(nóng)村土地法律制度與農(nóng)民權(quán)益保障之間的困境。長(zhǎng)期忽視對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)必將最終導(dǎo)致對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重制約。

2、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度引發(fā)的問題

（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)地市場(chǎng)無(wú)法形成。一是由于我國(guó)目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中所有權(quán)的模糊不清，致使人們利用土地的成本就成了“社會(huì)成本”，使用者不會(huì)考慮土地過度利用的損失，促使土地急劇退化，農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)效率低下；二是所有權(quán)不明晰，利益關(guān)系模糊，在部分土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中難以保障農(nóng)民利益得到充分補(bǔ)償，因而使農(nóng)民失去生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，致使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率低下；三是所有權(quán)明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提，所有權(quán)模糊必然導(dǎo)致農(nóng)村土地市場(chǎng)不成熟，使土地要素價(jià)值無(wú)法通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，以及土地資源無(wú)法通過市場(chǎng)進(jìn)行最優(yōu)配置。

（2）農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)難以形成，管理要素難以發(fā)揮作用。由于我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)模糊不清、收益權(quán)部分受限以及轉(zhuǎn)讓權(quán)受限，又必然使土地資本難以通過市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓集中，農(nóng)業(yè)難以進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)。規(guī)模化生產(chǎn)是管理要素在生產(chǎn)力系統(tǒng)中發(fā)揮作用的前提，所以規(guī)?；a(chǎn)難以形成，也必然導(dǎo)致管理水平低下和管理要素發(fā)揮作用低下。

（3）農(nóng)民沒有真正擁有對(duì)農(nóng)地的處置權(quán)，阻礙了土地要素的市場(chǎng)化配置。目前土地控制權(quán)往往掌握在地方政府和村集體的手中，農(nóng)民沒有真正擁有對(duì)農(nóng)地的處置權(quán)。在農(nóng)村土地交易過程中，農(nóng)民根本就沒有議價(jià)的權(quán)利。農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)受到了限制，也就阻礙了土地要素的自由流動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)。因此，只有當(dāng)農(nóng)民完全擁有了土地的處置權(quán)以后，他們才可以自行決定如何占有、使用、收益以及支配自己的土地。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地制度改革的對(duì)策建議

土地制度改革應(yīng)該朝著適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求、有利于促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于土地要素自由流動(dòng)的方向改革。土地制度改革的目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)土地要素的自由流動(dòng)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在決定土地使用權(quán)中起到的基礎(chǔ)性作用，不再是通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制分配到農(nóng)民手里的土地只能掌握在特定人的手里。其具體措施包括以下幾個(gè)方面。

1、多舉措改革戶籍制度與土地制度

以地級(jí)市為單位，在轄區(qū)范圍內(nèi)，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，改為居民登記制，應(yīng)取消實(shí)行了幾十年的城鎮(zhèn)戶籍、農(nóng)業(yè)戶籍的分類，統(tǒng)一按就業(yè)地或居住地登記戶籍。其具體措施：一是通過戶籍制度改革使長(zhǎng)期在城市生產(chǎn)生活的農(nóng)民工變?yōu)槭忻?，將其納入城市社會(huì)保障制度管轄范圍，消除土地的社會(huì)保障功能，減少他們對(duì)土地的依賴；二是允許自愿放棄土地的農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障，給予他們城市居民身份和相應(yīng)的社會(huì)保障，促進(jìn)農(nóng)民人口城市化。

2、不斷完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

一是明確土地所有權(quán)主體，將集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實(shí)處。農(nóng)民是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。國(guó)土局1995年發(fā)布的“確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定”中規(guī)定集體土地所有權(quán)主要指：土地改革時(shí)分給農(nóng)民并頒布了土地所有證的土地，屬于農(nóng)民集體所有。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》中提出的土地制度改革內(nèi)容，也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民宅基地的物權(quán)性。農(nóng)民不僅擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且擁有集體土地所有權(quán)。二是賦予農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，特別是要按照“權(quán)利平等”的原則，公平對(duì)待國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，有條件地允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系的完善和土地配置效率的優(yōu)化。

3、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度和組織建設(shè)

一是加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。其一，建立一個(gè)開放、競(jìng)爭(zhēng)、公平、有序的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易和租賃市場(chǎng)，建立市、鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，每個(gè)村設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，形成市、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。其二，建立、健全農(nóng)業(yè)投入保障制度、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度。為保證糧食安全，一方面必須嚴(yán)格土地征用制度；另一方面應(yīng)對(duì)農(nóng)民保護(hù)基本農(nóng)田和種糧所支付的機(jī)會(huì)成本實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼。其三，為了降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。由政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼，降低農(nóng)村土地合作社土地使用權(quán)的抵押風(fēng)險(xiǎn)和銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。二是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織建設(shè)，健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。一方面可動(dòng)用社會(huì)力量，成立民間或非官方的中介機(jī)構(gòu)；另一方面可成立土地銀行，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際，土地銀行應(yīng)該是國(guó)家成立的政策性銀行，可暫設(shè)在農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)。

4、積極推進(jìn)農(nóng)地股份制試點(diǎn)

農(nóng)村土地股份制是我國(guó)目前具有突破意義的農(nóng)村土地制度變革和經(jīng)營(yíng)方式的探索。農(nóng)民把家庭聯(lián)產(chǎn)承包獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，以合作的方式由村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)或建立股份公司經(jīng)營(yíng)土地，農(nóng)戶按照股權(quán)的多少參與經(jīng)營(yíng)收益的分配。對(duì)以農(nóng)戶承包地和村集體資產(chǎn)共同入股而建立的股份制，可考慮將集體資產(chǎn)部分的股份隨著村集體人員的調(diào)整，以戶籍為依據(jù)實(shí)行每?jī)赡暾{(diào)整一次，原則上可分設(shè)“人口股”和“農(nóng)齡股”。這樣既可以解決第二輪土地承包合同中規(guī)定的在承包期內(nèi)實(shí)行增人不增地、減人不減地而給農(nóng)民帶來的收益分配不公平矛盾，也便于通過“調(diào)股”代替“調(diào)地”，從而避免因人口數(shù)量變動(dòng)而頻繁調(diào)整土地帶來的一系列操作上的問題和矛盾。

5、探索土地的種植經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化模式

一是以村為單位，進(jìn)行土地整理。比如可以留全村2/3的土地平均分給村里的農(nóng)村居民耕種，其余1/3的土地由村里統(tǒng)一招標(biāo)（招標(biāo)的對(duì)象可以越出縣、市甚至面向全國(guó)），在保證土地種植規(guī)劃用途的前提下，實(shí)行對(duì)外承包制，出價(jià)高者得。這樣可以把土地讓給產(chǎn)量最大化的經(jīng)營(yíng)者種植經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)出效率的最大化。部分實(shí)行土地集中種植，符合未來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展要求的大趨勢(shì)。二是土地改革的范圍要先村后鎮(zhèn)，逐漸擴(kuò)大至縣市省以致全國(guó)。在村級(jí)逐漸實(shí)行土地種植使用權(quán)的市場(chǎng)化招投標(biāo)制度之后，可根據(jù)具體情況，實(shí)行全鎮(zhèn)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃。如此類推，在鎮(zhèn)內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地種植使用權(quán)的平均化之后，進(jìn)一步在縣內(nèi)實(shí)現(xiàn)上述辦法，然后在全地級(jí)市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地種植使用權(quán)的平均化。

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