海岸帶生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策研究

徐大偉,王佳宏,段姍姍

(大連理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,遼寧 大連 116024)

一、引言

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的,以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)利益相關(guān)者關(guān)系的制度安排.建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的利益關(guān)系,促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展.海岸帶是世界上自然資源和生物多樣性極其豐富的地區(qū)之一.同時(shí),海岸帶地區(qū)也是生境及其脆弱的地帶.目前,全球60多億人口中,約有17億居住在離海岸50公里以內(nèi)的地帶,45%居住在離海岸150公里內(nèi)的區(qū)域[1].我國(guó)既是陸地大國(guó),也是海洋大國(guó).目前,我國(guó)擁有18000多公里的大陸海岸線,14000多公里的島嶼海岸線,6500多個(gè)島嶼,約300萬(wàn)平方公里的管轄海域.《2010年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)》(國(guó)家海洋局,2011)表明,我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境近岸海域生態(tài)系統(tǒng)總體處于健康或亞健康狀態(tài),但這并不代表海岸帶生態(tài)系統(tǒng)健康狀況惡化的趨勢(shì)得到了有效緩解.雖然海洋赤潮和綠潮災(zāi)害有所減輕,但江河污染物入海量增加,溢油等突發(fā)環(huán)境災(zāi)害對(duì)海岸帶生態(tài)環(huán)境的損害嚴(yán)重.部分海灣、河口、濱海濕地等生態(tài)系統(tǒng)仍處于不健康狀態(tài),生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)變化較大,生態(tài)服務(wù)功能受損.因此,開(kāi)展海岸帶生態(tài)資源補(bǔ)償?shù)难芯坑欣诮柚?jīng)濟(jì)的手段解決海岸帶生態(tài)資源所面臨的問(wèn)題,促進(jìn)海岸帶地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,促使海岸帶資源可持續(xù)利用.

二、國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展與現(xiàn)狀

(一)海岸帶生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償涉及多個(gè)學(xué)科,很多學(xué)者從不同的學(xué)科角度探討了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍詈蛢?nèi)涵.目前,國(guó)際上很少使用生態(tài)補(bǔ)償這一名詞,比較通用的概念是生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi),是指生態(tài)服務(wù)的受益者對(duì)生態(tài)服務(wù)的提供者進(jìn)行支付,以激勵(lì)生態(tài)服務(wù)的提供者為了維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的長(zhǎng)期安全,改變生態(tài)環(huán)境資源利用方式和其他不利于或有損于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能發(fā)揮的活動(dòng)[2].生態(tài)服務(wù)付費(fèi)是具備以下四個(gè)條件的生態(tài)環(huán)境保護(hù)手段:一是現(xiàn)實(shí)性,即該機(jī)制是基于某種現(xiàn)實(shí)的因果關(guān)系和基于對(duì)機(jī)會(huì)成本的現(xiàn)實(shí)權(quán)衡.二是自愿性,即補(bǔ)償和接受補(bǔ)償雙方的環(huán)境行為是基于充分知情的情況下做出的.三是有條件性,即有協(xié)議約束付費(fèi),針對(duì)不同的情況支付不同的費(fèi)用,每種情況是可以被監(jiān)測(cè)的.四是公平性,即該機(jī)制應(yīng)是促進(jìn)資源的公平分配,不致使窮人利益受損.我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償涵義經(jīng)歷了從生態(tài)學(xué)意義到經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的發(fā)展歷程.在漢語(yǔ)表達(dá)中, "補(bǔ)償"和 "賠償"雖然意思相近,但還是有區(qū)別的.早期的生態(tài)補(bǔ)償政策偏重于 "賠償",即因主體的行為而給其他人或集體造成損害,必須彌補(bǔ)對(duì)方的損失.隨著人們環(huán)境意識(shí)的逐漸提高,對(duì)公共資源價(jià)值認(rèn)識(shí)的不斷深入,生態(tài)補(bǔ)償政策逐漸由單純的賠償轉(zhuǎn)向補(bǔ)償."補(bǔ)償"更傾向于受益者和破壞者事前、主動(dòng)的行為.由單純的對(duì)破壞者的懲罰,轉(zhuǎn)向破壞者賠償與受益者補(bǔ)償同樣重要.并且隨著生態(tài)文明程度的不斷提高,生態(tài)補(bǔ)償更加重視發(fā)展的公平性.對(duì)由于生態(tài)建設(shè)而阻礙其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)和個(gè)人給予補(bǔ)償[3].生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的變化,也引起了其概念的相應(yīng)改變,李文華等從經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)等不同學(xué)科的角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念進(jìn)行了分析總結(jié),并綜合大多數(shù)學(xué)者的意見(jiàn),提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段促進(jìn)人們加強(qiáng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的維護(hù),從而有效解決了由于市場(chǎng)失靈造成的環(huán)境外部性,并保障了社會(huì)發(fā)展的公平性[4].綜上所述,本文認(rèn)為海岸帶生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵應(yīng)該是一種以保護(hù)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、促進(jìn)海岸帶經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為目的,根據(jù)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本,運(yùn)用政府和市場(chǎng)相結(jié)合手段,調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排.

(二)國(guó)外研究進(jìn)展

近年來(lái)國(guó)外關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐攸c(diǎn)主要在生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估、生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)類型、生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的效率與公平、資金來(lái)源渠道以及對(duì)減緩貧困的影響等方面[5].在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)例中,研究重點(diǎn)一是生態(tài)補(bǔ)償資金的有效配置;二是如何對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作.但目前國(guó)外對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕性谏?、流域、礦產(chǎn)方面,對(duì)海岸帶生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯窟€不成熟.已有文獻(xiàn)中,Elliott和Cutts[6]對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行了理論研究,將海洋資源生態(tài)補(bǔ)償劃分為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資源補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償三種類型.Geenier等[7]分析了對(duì)已破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的方式,從經(jīng)濟(jì)、法律、認(rèn)知、參與度等方面提出了刺激海洋資源持續(xù)利用的手段.此外,在海岸帶生態(tài)補(bǔ)償中關(guān)于溢油事故的生態(tài)損害補(bǔ)償方面的研究較多.美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)溢油事故的索賠已有法律支持,同時(shí)也建立了溢油損害賠償機(jī)制,例如,美國(guó)的"自然資源損害評(píng)估方法"用于對(duì)生態(tài)環(huán)境資源損害的賠償金額進(jìn)行評(píng)估[8].保障了海岸帶污染事故可以的到較好的治理并得到合理的賠償,有利于海岸帶生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展.但是,針對(duì)海岸帶污染事故的賠償是在事故發(fā)生之后的賠償行為,并不能稱為真正的海岸帶生態(tài)補(bǔ)償.

(三)國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯枯^國(guó)外學(xué)者起步晚一些,從20世紀(jì)80年代開(kāi)始學(xué)習(xí)借鑒西方的相關(guān)研究成果,結(jié)合中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施不斷進(jìn)行深入研究,并逐漸由概念探討階段到理論性與政策性研究階段再轉(zhuǎn)入定量化研究階段.通過(guò)對(duì)現(xiàn)有理論基礎(chǔ)的總結(jié)分析,可歸納為三類: (1)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,包括環(huán)境價(jià)值論、公共物品理論、外部性理論.(2)生態(tài)學(xué)理論,包括生態(tài)資本理論、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論、生態(tài)承載力理論.(3)可持續(xù)發(fā)展理論.包括協(xié)調(diào)發(fā)展理論、公平理論.我國(guó)目前對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕性谏?、流域、礦產(chǎn)、保護(hù)區(qū).雖然目前海岸帶生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯糠浅Ｉ?但其他生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的研究成果為開(kāi)展海岸帶生態(tài)補(bǔ)償研究創(chuàng)造了良好的條件,已有海岸帶研究主要集中在三個(gè)方面: (1)海岸帶的界定和分類.海岸帶陸域、海域地貌復(fù)雜,界限不清,依靠常規(guī)的調(diào)查和測(cè)量手段難以獲取準(zhǔn)確信息.而衛(wèi)星遙感技術(shù)則能夠堅(jiān)持海岸帶及毗鄰海域資源環(huán)境變化提供有效手段.(2)海岸帶資源價(jià)值研究.標(biāo)準(zhǔn)核算方法主要依據(jù)對(duì)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的評(píng)估作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù).海岸帶資源價(jià)值的測(cè)算將作為海岸帶生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù).(3)基于可持續(xù)發(fā)展的海岸帶環(huán)境管理.

三、建立海岸帶生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本問(wèn)題

(一)補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象的界定

補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象的界定是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ),是回答誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)的問(wèn)題.其基本思路是分析某一海岸帶開(kāi)發(fā)或保護(hù)活動(dòng)對(duì)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的改變,及其受此影響的各利益相關(guān)方.補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象都是利益相關(guān)者,補(bǔ)償主體包括破壞生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的群體和分享因他人的貢獻(xiàn)而增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的群體;補(bǔ)償對(duì)象則包括原本享有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受到損害的群體以及對(duì)恢復(fù)和提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值有貢獻(xiàn)的群體.生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的分類有很多種不同的體系,目前使用最廣泛的是依據(jù)Costanza的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能分類并.

據(jù)此將海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)分成了供給服務(wù)、文化服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)和支持服務(wù)四大類,每一大類下又分為若干類,并可以據(jù)此分析海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能變化對(duì)利益相關(guān)者的影響,進(jìn)而根據(jù)他們的利益增損關(guān)系界定補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象.特別要強(qiáng)調(diào)的是,由于海洋資源本身具有的整體性和流動(dòng)性特點(diǎn),利益相關(guān)者的范圍可能很廣,基于制定切實(shí)可行的生態(tài)補(bǔ)償政策的角度,可按需要把利益相關(guān)者限定在一定范圍之內(nèi).

(二)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是海洋生態(tài)補(bǔ)償體制的核心問(wèn)題,關(guān)系補(bǔ)償?shù)男Ч约把a(bǔ)償者的承受力.在我國(guó)對(duì)于究竟應(yīng)如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然存在不同觀點(diǎn).根據(jù) "庇古稅"理論,補(bǔ)償金額為私人成本與社會(huì)成本的差額,即邊際外部成本;從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō),當(dāng)邊際外部成本等于邊際外部收益時(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益的最大化,因此理論上認(rèn)為補(bǔ)償值應(yīng)該以提供的生態(tài)服務(wù)的價(jià)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[9].但在實(shí)際應(yīng)用中,受生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估方法的限制,一般觀點(diǎn)是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值可以作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論上限,而不是作為現(xiàn)實(shí)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn).另一種觀點(diǎn)是在保持生態(tài)系統(tǒng)健康、持續(xù)發(fā)揮服務(wù)功能的情況下付出的成本為基礎(chǔ),通過(guò)分析生態(tài)系統(tǒng)所需的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)成本,從而確定需要提供多少經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[10].目前國(guó)際上普遍接受的補(bǔ)償水平實(shí)際上以機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償為主,即損失的直接利益和為生態(tài)保護(hù)放棄的發(fā)展機(jī)會(huì)的損失,從而增強(qiáng)參與生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的動(dòng)力.也有學(xué)者提出合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)介于上述兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間,根據(jù)受益方或破壞方可能的經(jīng)濟(jì)承受能力,采取綜合評(píng)價(jià)方法,最終提出生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[11].由于與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究和運(yùn)用處于初級(jí)階段,市場(chǎng)機(jī)制不夠完善,金融體系不夠發(fā)達(dá).因此,在實(shí)踐中對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定除了理論標(biāo)準(zhǔn)外,需要根據(jù)實(shí)際需要,確定切實(shí)可行、現(xiàn)實(shí)有效的標(biāo)準(zhǔn).同時(shí)需要指出的是,在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定中,應(yīng)充分調(diào)查利益相關(guān)方的支付意愿和受償意愿,尤其是弱勢(shì)群體的意愿應(yīng)該得到反映.

四、建立海岸帶生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào),要 "建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制".可見(jiàn),研究建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已成為我國(guó)一項(xiàng)十分緊迫的國(guó)家任務(wù).《十二五規(guī)劃綱要》提出,發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì).提高海洋開(kāi)發(fā)、控制、綜合管理能力,合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源,保護(hù)海島、海岸帶和海洋生態(tài)環(huán)境,維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益.對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大.為此我們必須在對(duì)海岸帶生態(tài)環(huán)境面臨的威脅和保護(hù)現(xiàn)狀了解的基礎(chǔ)上,抓緊建立海岸帶生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,確保海岸帶經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展.本文在以下幾方面對(duì)建立海岸帶生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出建議:

(一)健全和完善利益相關(guān)各方參與制度

海岸帶環(huán)境問(wèn)題本身所具有的廣泛性和社會(huì)性,決定它的解決必須依靠政府、企業(yè)和社會(huì)公眾的共同參與.以人為本,特別是以公眾利益為本,應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的最終目的.公眾參與制度的眾多途徑中,以社會(huì)團(tuán)體為代表的非政府組織是具有極其重要的地位,它不僅是環(huán)境管理部門(mén)與社會(huì)公眾之間溝通的有力媒介,而且對(duì)政府部門(mén)提高流域環(huán)境管理效力具有重要影響.為了使當(dāng)?shù)鼐用衲軌蚍e極參與到海岸帶環(huán)境保護(hù)的工作中,政府應(yīng)該不斷完善公眾參與機(jī)制.大連海岸帶居民可以參與聽(tīng)證政府關(guān)于海岸帶治理方面的決策會(huì)議,提出符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公民意愿的具體意見(jiàn)和政策建議,并且能夠進(jìn)行投票表決,讓當(dāng)?shù)鼐用裼H身解決周邊的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題.這樣不僅可以保障當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)環(huán)境知情權(quán),還可以強(qiáng)化公眾的參與與監(jiān)督,更有利于對(duì)大連海岸帶實(shí)施全面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制建立.另外,貫徹公眾參與原則,積極發(fā)展非政府組織特別是民間性非政府組織,除了需要采取加強(qiáng)政府對(duì)其活動(dòng)的支持力度、完善其生產(chǎn)的法律環(huán)境等外部措施外,其自身也必須采取積極開(kāi)拓資金來(lái)源、強(qiáng)化組織內(nèi)部管理、提高專業(yè)化程度等內(nèi)部措施.

(二)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),選擇多樣化保證金方式

目前,美國(guó)、加拿大等一些發(fā)達(dá)國(guó)家因其金融市場(chǎng)很發(fā)達(dá)、信用體系比較健全、法規(guī)政策比較完善,通?？梢赃x擇多樣化保證金方式.除現(xiàn)金存款外還可使用信用證、銀行或證券擔(dān)保、信托基金等.而目前我國(guó)由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、信用體制還不健全等因素的制約,主要是采用現(xiàn)金方式,可以分為一次性全額繳納和分階段繳納.從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā),保證金一次性繳納的方法是最可靠的,能夠確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌踩峁?但因?yàn)楹０稁鷳B(tài)補(bǔ)償金一般數(shù)額巨大,對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō),一次性付出大量的資金會(huì)對(duì)其正常的經(jīng)營(yíng)造成負(fù)擔(dān),易影響企業(yè)正常的海岸帶區(qū)域開(kāi)發(fā)積極性.分階段性保證金是指,根據(jù)企業(yè)的環(huán)境行為,保證金可以年為單位分期支付.以馬來(lái)西亞礦區(qū)復(fù)墾為例,政府和企業(yè)共同出資建立復(fù)墾基金,以預(yù)估一年的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際需要來(lái)支付費(fèi)用.分階段性保證金的優(yōu)點(diǎn)一方面由于其占用資金低而更在實(shí)際中更容易執(zhí)行,另一方面,政府監(jiān)管部門(mén)也可以對(duì)比上下年的情況調(diào)整每年征收的保證金數(shù)額,更易于降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn).綜上所述,海岸帶生態(tài)補(bǔ)償保證金的征收既要以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為最終目標(biāo),同時(shí)也應(yīng)考慮到企業(yè)的實(shí)際情況,才能制定出切實(shí)可行的機(jī)制.在我國(guó)海岸帶生態(tài)補(bǔ)償?shù)某跫?jí)階段,由于金融保證體系不健全,應(yīng)選擇可靠性高的現(xiàn)金繳納方式,但政府監(jiān)管部門(mén)可以根據(jù)企業(yè)的規(guī)模、資金狀況、環(huán)境責(zé)任、信用記錄等因素對(duì)不同企業(yè)采用一次性繳納或分階段繳納的海岸帶生態(tài)補(bǔ)償保證金制度.

(三)國(guó)家應(yīng)盡快啟動(dòng)建立海岸帶生態(tài)補(bǔ)償制度的立法程序

要對(duì)海岸帶生態(tài)損害補(bǔ)償索賠的責(zé)任主體、賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、程序等進(jìn)行明確界定,近幾年來(lái),沿海地區(qū)已經(jīng)在海洋生態(tài)損害補(bǔ)償賠償領(lǐng)域做出了一些積極探索.例如浙江、山東以及寧波等沿海地區(qū)正在開(kāi)展本地區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎üぷ?天津、山東、廣東等地海洋主管部門(mén)開(kāi)展了向海洋生態(tài)損害責(zé)任者索賠的實(shí)踐.這些工作為海洋生態(tài)補(bǔ)償立法提供了有益的經(jīng)驗(yàn).從而為健全、完善與我國(guó)開(kāi)發(fā)和保護(hù)相協(xié)調(diào)的海岸帶生態(tài)保護(hù)政策提供經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段.

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