論政府促進(jìn)就業(yè)的倫理責(zé)任

卜謙祥

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,江蘇 蘇州 215123)

論政府促進(jìn)就業(yè)的倫理責(zé)任

卜謙祥

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,江蘇 蘇州 215123)

就業(yè)是民生之本,充分就業(yè)是維護(hù)和實現(xiàn)民生的重要手段,不充分的就業(yè)會影響到社會的和諧穩(wěn)定.由計劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能型政府到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變,政府作為公共權(quán)力的掌握者,社會管理是其主要職能之一,政府承擔(dān)著促進(jìn)就業(yè)的倫理責(zé)任.

促進(jìn)就業(yè);政府調(diào)節(jié);倫理責(zé)任

伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,社會的階層、結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)方式乃至社會觀念產(chǎn)生了深刻的變遷,許多深層次的社會問題和矛盾開始暴露或者加劇.當(dāng)前社會治安、勞動就業(yè)、公共安全、社會公平、弱勢群體、人口和環(huán)境等方面的問題日益凸顯.而能否處理好差異性社會中的諸多社會不和諧性問題,是建設(shè)社會主義和諧社會的關(guān)鍵,是社會建設(shè)和民生工程順利實施的關(guān)鍵.就業(yè)作為民生問題的一個具象性的存在,是民生之本.

一、當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下充分就業(yè)的阻滯性因素分析

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,實行勞動力的計劃性配置,我國的勞動力資源配置問題并不顯著.改革開放后,隨著國家對勞動力人身控制的逐漸放松和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,勞動力市場逐漸活躍起來.當(dāng)前逐漸活躍的勞動力市場雖然較為充分地促進(jìn)了勞動者的順利就業(yè),但是還存在著一些阻滯性的因素,阻礙了勞動力的充分就業(yè).歸納來說,主要有以下幾個方面:

(一)市場經(jīng)濟(jì)體制下弱勢群體自身的阻滯性因素

在戶籍制度松動和單位制廢弛推的動下,競爭性的市場經(jīng)濟(jì)較好地解決了效率問題,實現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)增量的獲得與提升.但是效率至上的市場經(jīng)濟(jì)在處理公平問題、維護(hù)社會穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展方面有明顯的局限性.具有"經(jīng)濟(jì)上的低收入性、生活上的貧困性、政治上的低影響力和心理上的高度敏感性"[1]的社會弱勢群體由于其自身身體的原因,職業(yè)技能不能得到及時的更新,社會政治影響力較弱,在市場經(jīng)濟(jì)競爭環(huán)境中不能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)或者再就業(yè),特別是殘疾人.同時,隨著部分城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和整個社會科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步,社會對勞動者的受教育程度和掌握技能的熟練程度的要求越來越高,這對于弱勢群體來說也是制約其順利就業(yè)的瓶頸,而這些瓶頸僅靠其自身及家庭力量是難以突破的.

(二)城市發(fā)展過程中產(chǎn)生的短暫性的阻滯性因素

構(gòu)建社會主義和諧社會必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策,轉(zhuǎn)變粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展.這樣,部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),率先開始實行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè),淘汰或轉(zhuǎn)移落后產(chǎn)能.在這個過程中,大量的產(chǎn)業(yè)工人由于技術(shù)更新慢、生活區(qū)域與工作區(qū)域間隔較遠(yuǎn)等原因,無法隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級而再就業(yè).部分資源型城市在城市資源枯竭之后,大量的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或者出現(xiàn)倒閉等情況,這也在一定時期產(chǎn)生了大量的再就業(yè)問題.

隨著國家加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度而出現(xiàn)的大量的工程移民和因地質(zhì)災(zāi)害出現(xiàn)的部分安置移民,由于財政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償款或安置款不能按時到位,以及地域文化的差異等,國家的 "前期補(bǔ)償或補(bǔ)助,后期生產(chǎn)扶持"等政策得不到完全地落實,部分移民的就業(yè)在短時間內(nèi)得不到保障,影響了其家庭的直接經(jīng)濟(jì)收入來源,生活水平出現(xiàn)了低于移民前的現(xiàn)象.

受美國次貸危機(jī)的影響,自2008年第三季度開始,中國對外貿(mào)易增速開始放緩,2008年11月出口首次出現(xiàn)負(fù)增長.中國沿海地區(qū)的外向型企業(yè)發(fā)展受到了嚴(yán)重的影響.外部國際市場需求的大大萎縮,大批以外銷為主的中小企業(yè)訂單迅速減少,大多處于停工或者破產(chǎn)狀態(tài).生產(chǎn)能力的相對過剩,導(dǎo)致大量的企業(yè)開始削減員工,減少開支,降低企業(yè)維持的成本.而大量的農(nóng)村剩余勞動力,即 "農(nóng)民工"便成為企業(yè)裁員的主要對象,出現(xiàn)了大規(guī)模的返鄉(xiāng)現(xiàn)象. "2008年農(nóng)業(yè)部抽樣調(diào)查了中國農(nóng)民工輸出比較多的15個省、150個村.抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn),截至中國農(nóng)歷春節(jié)前,返鄉(xiāng)農(nóng)民工已占到外出農(nóng)民工總量的38.5%.根據(jù)農(nóng)業(yè)部發(fā)布的數(shù)據(jù),2008年底約有2000萬返鄉(xiāng)農(nóng)民工,加上新增未就業(yè)農(nóng)民工,總計達(dá)到2500萬左右."[2]就業(yè)形勢很嚴(yán)峻,這部分未能實現(xiàn)充分就業(yè)的勞動者對社會穩(wěn)定也會產(chǎn)生很大的影響.

(三)政府的 "泛經(jīng)濟(jì)化"行為的外在阻滯性因素

改革開放后,中央政府向地方政府下放了部分事權(quán).但地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無法提供足夠的公共事務(wù)財政來源,中央財政的轉(zhuǎn)移支付體系還不完備,公民社會尚不成熟,社會自我管理能力不足,不能為社會治理提供有效的支持.地方政府處于維持經(jīng)濟(jì)增長與完成社會管理服務(wù)任務(wù)的雙重壓力之下.在雙重壓力下,地方政府的唯一選擇就是不惜一切代價加快經(jīng)濟(jì)的增長,用各種手段來實現(xiàn)財政收入的不斷增長. "地方政府承擔(dān)的各項工作都緊密圍繞著經(jīng)濟(jì)增長和稅收增長這個中心,甚至要為其 '讓路',政府責(zé)任的內(nèi)容出現(xiàn)了'泛經(jīng)濟(jì)化'傾向.招商引資成為各級地方政府的中心工作;把政府應(yīng)該承擔(dān)的一些公共服務(wù)市場化."[3]

我國政府公共事務(wù)的財政支出的大部分是由省以下的各級地方政府承擔(dān)的.地方政府是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)、物品供給的主要主體,承擔(dān)著主要責(zé)任.盡管公共服務(wù)市場化在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力,調(diào)動了社會力量來參與地方公共服務(wù)建設(shè),并且在包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育等在內(nèi)的一些領(lǐng)域取得了良好的效果,但從總體上看, "市場化侵蝕了公共服務(wù)組織的性質(zhì),從根本上說,并沒有分擔(dān)政府的責(zé)任,反而破壞了政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任"[3].中央政府對地方政府、上級地方政府對下級地方政府的政績考核側(cè)重于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展,而經(jīng)濟(jì)增長又成為評價的主要指標(biāo),甚至是核心指標(biāo).政府各層級之間在責(zé)任分工和責(zé)任能力建設(shè)方面存在著嚴(yán)重的不對稱.政府層級越低,掌握的資源就越少,能力就越不足,但其承擔(dān)的責(zé)任卻很多,這便使得政府職能的 "泛經(jīng)濟(jì)化"現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重.這種 "泛經(jīng)濟(jì)化"行為倡導(dǎo)的價值是效率主義,而對效率價值的過分強(qiáng)調(diào)是對政府公共性的偏離,影響了政府在社會福利、促進(jìn)就業(yè)等層面的公共服務(wù)的供給,導(dǎo)致了政府在社會建設(shè)層面 "欠債"很多,在一定程度上阻滯了充分就業(yè)的實現(xiàn).

(四)政府區(qū)域行政產(chǎn)生的阻滯性因素

當(dāng)前,我國政府公共事務(wù)的財政支出的大部分是由省以下的各級地方政府承擔(dān)的,而地方政府供給公共服務(wù)又是以行政區(qū)劃為邊界的,這就形成了公共服務(wù)供給的行政區(qū)域分割化.而戶籍制度又是當(dāng)下行政區(qū)域分割化的主要制度形式,若干行業(yè)限制了本地區(qū)戶籍人口外的勞動力的市場化配置.這突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)問題. "中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)超越了地域的意義,出現(xiàn)了具有獨(dú)立結(jié)構(gòu)和文化的 '漂移的社會'"[4].在這一新的社會形態(tài)里,那些跨行政區(qū)域的務(wù)工人員,在就業(yè)方面受到各種歧視,基本上享受不到流入城市政府提供的公共服務(wù).2004年,國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》,要求推進(jìn)大中城市戶籍制度改革,放寬農(nóng)民進(jìn)城落戶條件.作為對中央政治性號召與政策要求的回應(yīng),部分省份與大中城市加大了戶籍制度改革的力度,相繼在不同程度上放開了常住戶口的準(zhǔn)入條件. "雖然戶籍對農(nóng)民向農(nóng)民工轉(zhuǎn)換的阻礙作用已經(jīng)在弱化,但是隱性戶籍墻仍然嚴(yán)重阻礙著農(nóng)民工的市民化.影響農(nóng)民工市民化的隱性戶籍墻具體表現(xiàn)在就業(yè)機(jī)會不平等且穩(wěn)定性差、社會保障無著落、子女教育及自身培訓(xùn)缺失、城市住房無保障等方面."[5]

二、政府促進(jìn)就業(yè)的倫理責(zé)任分析

政府作為公共權(quán)力的掌握者,社會管理是政府的主要職能之一,政府承擔(dān)著促進(jìn)就業(yè)的倫理責(zé)任.

(一)倫理責(zé)任是相對于法治責(zé)任而言的

在明確的法治責(zé)任下,跨行政區(qū)域的公共服務(wù)的供給問題不能夠得到有效的解決,缺乏治理的約束機(jī)制. "倫理是一種特殊的社會意識形態(tài),是依靠社會輿論、傳統(tǒng)習(xí)俗和人們內(nèi)心的信念來維系的,表現(xiàn)為善惡對立的心理意識、原則規(guī)范和行為活動的總和."[6]467

(1)倫理約束通過內(nèi)化的規(guī)范性的倫理信念,促進(jìn)行政主體的主動性行為.倫理約束雖然是一種內(nèi)在的軟約束機(jī)制,但是這種軟約束機(jī)制又是與政府的公信力相聯(lián)系的,在一定程度上能夠轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制力.同時,政府行政行為在社會生活中的重要性和特殊影響,決定其必須存在著一定的軟約束的力量的存在.政府作為行政主體,其行為受到行政倫理約束的必要,以明確其倫理責(zé)任、價值選擇與行為邊界. "公共管理倫理意識包含倫理準(zhǔn)則意識、倫理責(zé)任意識和倫理目標(biāo)意識."[11]469其中,倫理目標(biāo)意識是理想,是規(guī)范價值,是激勵人們進(jìn)取的精神力量,人們在公共管理這一崗位上追求什么樣的目標(biāo)和理想,選擇什么樣的社會價值和自我價值,對公共管理系統(tǒng)起著調(diào)節(jié)、內(nèi)驅(qū)和導(dǎo)向的作用.

(2)倫理責(zé)任的規(guī)范性價值,促進(jìn)政府積極行為.在政府行政過程中,行政責(zé)任義務(wù)、法律責(zé)任義務(wù)和道德責(zé)任義務(wù)都會通過行政崗位而在政府公務(wù)人員者那里整合成為一個統(tǒng)一的職能總體. "公共管理時期的公共責(zé)任,其實現(xiàn)過程是法律責(zé)任與行政責(zé)任向道德責(zé)任轉(zhuǎn)化的過程,是將行政的和法律的這些外加的責(zé)任義務(wù)轉(zhuǎn)化為自身的道德責(zé)任義務(wù)."[6]482強(qiáng)調(diào)政府促進(jìn)社會整體利益、幸福,完善社會保障,以維持充分的就業(yè).這也就是從消極守法的、守夜人式的政府,轉(zhuǎn)化為積極的促進(jìn)公益、增進(jìn)調(diào)節(jié)分配社會整體利益的現(xiàn)代化政府,是對公平、正義、善等倫理價值的重申.

(二)倫理責(zé)任是相對于效率價值而言的

政府作為行政主體或公共管理主體的角色是社會化的,這就要求政府行為主體必須以社會幸福、公平、正義的倫理意識為行動的價值觀.對于政府促進(jìn)就業(yè)而言,出現(xiàn)了政府的 "應(yīng)為"和"不應(yīng)為"兩個分析向度.

(1)政府 "應(yīng)為"的向度,即政府應(yīng)該做的事情.社會弱勢群體由于其自身身體的原因、職業(yè)技能的不能得到及時的更新、社會政治影響力較弱,在市場經(jīng)濟(jì)競爭環(huán)境中不能夠適應(yīng).同時,城市轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整、國際金融危機(jī)等因素的影響,在市場經(jīng)濟(jì)競爭環(huán)境中又出現(xiàn)了部分的階段性就業(yè)不充分.市場缺陷及市場失靈是政府干預(yù)的基本理由.政府作為一種社會公共角色的存在,可以做一些市場做不到或者做不好的事情,它的干預(yù)可以彌補(bǔ)市場的不足,并在一定程度上克服市場的失靈.從倫理的角度來看,這就要求政府應(yīng)當(dāng)充分的作為,以社會公益、善為價值導(dǎo)向,彌補(bǔ)市場的缺陷,對市場競爭中處于弱勢地位的群體進(jìn)行一定的扶持,以政府的積極行為保證社會幸福價值的實現(xiàn),真正實現(xiàn)共建共享.這是市場經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)代政府的重要職能的體現(xiàn).

(2)政府 "不應(yīng)為"的向度,即政府不應(yīng)該做的事情. "市場轉(zhuǎn)型過程中的社會政策的淡化和缺失是導(dǎo)致我國社會出現(xiàn)不和諧因素的重要原因."[7]政府的 "泛經(jīng)濟(jì)化"行為影響了社會公共服務(wù)的供給.在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府應(yīng)該不斷創(chuàng)新,適應(yīng)政府管理模式的變遷,在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制和價值判斷,建立公共服務(wù)領(lǐng)域的市場競爭機(jī)制和社會公正機(jī)制,以實現(xiàn)更多的市場和更小、更有效、更正義的政府.將價值判斷和社會公平標(biāo)準(zhǔn)注入到政府管理的效率目標(biāo)之中. "現(xiàn)階段的行政改革的指導(dǎo)思想就是將過去的效率優(yōu)先轉(zhuǎn)換為服務(wù)優(yōu)先,強(qiáng)調(diào)政府對社會提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和水平."[8]為此,改善民生必須轉(zhuǎn)換政府政策的價值取向,強(qiáng)化政府的社會政策意識和功能,重視政府政策在財富分配和社會福利提供中的重要作用,即實現(xiàn)政策的公平、正義的倫理價值的回溯.這要求政府必須統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)政策,協(xié)調(diào)好政府的各種政策手段之間的關(guān)系,強(qiáng)化政府社會政策的作用.在城市轉(zhuǎn)型升級的同時,大力發(fā)展社會職業(yè)教育培訓(xùn),提高勞動者的勞動技能和文化素質(zhì),在城市轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級的初期,實現(xiàn)傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的一定的保有量,減少社會運(yùn)行的震蕩.同時,對弱勢群體的實施就業(yè)幫扶制度,設(shè)立一定量的公益性就業(yè)崗位.通過一系列政策、制度,完善社會就業(yè)保障體系, "在勞動者真正成為勞動者之前,促進(jìn)其就業(yè)、保障其就業(yè)的權(quán)利.就業(yè)后,勞動者成為失業(yè)者之前,先要抑制其失業(yè),盡最大可能保住其職位;在失業(yè)之后,促進(jìn)就業(yè),使其盡快就業(yè)."[9]

(三)倫理責(zé)任是相對于政府間孤立行政而言的

現(xiàn)行區(qū)域行政行為受到管制效率文化的支配,治理和責(zé)任追究均有較強(qiáng)的轄區(qū)特色,地方政府作為地方利益的代表,具有追求自身管轄行政范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益最大化的強(qiáng)烈動機(jī).這在政府行政實踐中,表現(xiàn)為工具性目標(biāo),即 "通過戶籍制度所表現(xiàn)的城鄉(xiāng)分割和流動人口權(quán)利的缺失為發(fā)展的工具,以追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,保證城市居民充分就業(yè)"[10].在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以提供充足的就業(yè)機(jī)會和公共服務(wù)能力的前提下,地方政府的政策選擇和管理模式一般都會傾向于工具性目標(biāo),優(yōu)先考慮本區(qū)域內(nèi)的戶籍人口的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的穩(wěn)定占有,而流動人口不能享受到與戶籍人口均等的社會公共服務(wù),這在一定程度上不利于流動人口的充分就業(yè).而倫理責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是價值性目標(biāo),是以促進(jìn)和保障流動人口的權(quán)力及福利為行為導(dǎo)向的,以最大限度地促進(jìn)不同群體的公平為首要目標(biāo).倫理責(zé)任約束下,強(qiáng)調(diào)政府間的合作,實現(xiàn)協(xié)作治理.公共服務(wù)供給要突破行政區(qū)劃的限制,實現(xiàn)政府由小范圍內(nèi)的 "善"的達(dá)成到更大范圍內(nèi)的"善" 的達(dá)成的轉(zhuǎn)變,改變政府間孤立行政的傳統(tǒng)模式,建構(gòu)一種協(xié)調(diào)、聯(lián)合的公共服務(wù)供給機(jī)制,消解政府運(yùn)作過程中的制度化的分割和壁壘性障礙,從而實現(xiàn)政府改革的價值性目標(biāo).

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A

1671-6183(2011)11-0041-04

2011-10-18

2009年江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金項目(項目編號:09SJB810007).

卜謙祥(1987-),江蘇贛榆人,蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論碩士研究生;研究方向:政治社會學(xué)與政治現(xiàn)代化.

[責(zé)任編輯:于洋]