行政緊急權(quán)的性質(zhì)、 問(wèn)題及規(guī)制*——以權(quán)利保護(hù)與反腐敗為視角

王禎軍

(中共大連市委黨校 法學(xué)教研部, 遼寧 大連116013)

近年來(lái),緊急狀態(tài)在全球范圍內(nèi)爆發(fā)的頻率逐漸增高,對(duì)社會(huì)造成的危害程度也越來(lái)越嚴(yán)重.在這種情況下,政府往往運(yùn)用行政緊急權(quán)來(lái)控制危機(jī),確保恢復(fù)正常的社會(huì)秩序.然而,行政緊急權(quán)是一把雙刃劍,行使不當(dāng)或?yàn)E用往往會(huì)導(dǎo)致對(duì)公民基本權(quán)利的侵犯,同時(shí)也會(huì)滋生腐敗.如何正確認(rèn)識(shí)行政緊急權(quán)?如何看待行政緊急權(quán)行使可能產(chǎn)生的問(wèn)題?如何確保行政緊急權(quán)的有效行使,正確發(fā)揮其在應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)中的積極作用?研究和分析這些問(wèn)題,對(duì)于確保政府在緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)中正確、有效地行使行政緊急權(quán),減少和杜絕侵犯公民基本權(quán)利和腐敗的發(fā)生,實(shí)現(xiàn)緊急狀態(tài)下政府行政緊急權(quán)的行使和公民權(quán)利保護(hù)之間的平衡,促進(jìn)和提高政府的執(zhí)政能力,具有重要的意義.

一、行政緊急權(quán)及其性質(zhì)

行政緊急權(quán)是緊急權(quán)的一種.緊急權(quán),如果單從字面意思上來(lái)理解,就是一種緊急情況下使用的權(quán)力,或采取緊急措施的權(quán)力.早在羅馬共和國(guó)時(shí)期,為處理危機(jī),共和國(guó)采用專(zhuān)政制度.根據(jù)這項(xiàng)制度,國(guó)家遭受騷亂等緊急狀態(tài)時(shí),作為保衛(wèi)國(guó)家的一項(xiàng)重要手段,羅馬共和國(guó)建立羅馬獨(dú)裁官制度,即根據(jù)憲法的特殊規(guī)定任命一位獨(dú)裁官,并將宣布緊急狀態(tài)和行使獨(dú)裁權(quán)的人分開(kāi).羅馬獨(dú)裁官享有極大的權(quán)力,有權(quán)限制公民的財(cái)產(chǎn)與自由.羅馬專(zhuān)政制度通常被看作是現(xiàn)代憲法緊急狀態(tài)制度的起源,相應(yīng)地,獨(dú)裁官在緊急狀態(tài)下對(duì)個(gè)人基本自由予以限制的權(quán)力,也被視為現(xiàn)代國(guó)家緊急狀態(tài)中緊急權(quán)的最原始形式.

行政緊急權(quán)的名稱(chēng)是以緊急權(quán)的權(quán)力主體為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)緊急權(quán)進(jìn)行劃分而來(lái),顧名思義,它是由行政機(jī)關(guān)行使的緊急權(quán).在現(xiàn)代社會(huì),為了實(shí)現(xiàn)法治和保證國(guó)家權(quán)力的有效行使,國(guó)家權(quán)力一般被劃分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán).并且,行政權(quán)的行使嚴(yán)格按照議會(huì)制定的法律進(jìn)行,并受到嚴(yán)格的監(jiān)督.一旦超越了法律的界限,行政權(quán)將無(wú)效,行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任.然而,當(dāng)國(guó)家安全和公共利益面臨突如其來(lái)的威脅或遭受?chē)?yán)重的破壞時(shí),如果仍然按照正常狀態(tài)下的國(guó)家權(quán)力行使模式,勢(shì)必難以滿(mǎn)足應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的需要.此時(shí),相對(duì)于立法權(quán)和司法權(quán)而言,行政權(quán)自身的特點(diǎn),使它在應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)時(shí)具有了立法權(quán)和司法權(quán)所不及的優(yōu)勢(shì).如學(xué)者所言: "行政機(jī)關(guān)在收集信息和快速、果斷的行動(dòng)能力方面較之其它部門(mén)具有優(yōu)勢(shì).議會(huì)兩院協(xié)商過(guò)程和法院的審判都不能對(duì)變化的情況快速及時(shí)地做出反應(yīng).在威脅消失之前,法院常常不會(huì)判決安全和自由間平衡的問(wèn)題.此外,議會(huì)和法院都傾向于默許行政行為.……行政機(jī)關(guān)才是旨在快速行動(dòng)的機(jī)構(gòu).因此,在危機(jī)時(shí)期,由于在這種情況下權(quán)利分離和制衡的保護(hù)較弱,較重的責(zé)任只能依靠行政機(jī)關(guān)以維護(hù)憲政."①因此,相對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的緊急權(quán),行政緊急權(quán)通常成為國(guó)家在緊急狀態(tài)下使用最多的權(quán)力,行政緊急權(quán)由此也成為緊急權(quán)問(wèn)題中最受關(guān)注的話題,甚至在某些語(yǔ)境下,與緊急權(quán)同意②.

關(guān)于緊急權(quán)的性質(zhì),在理論界一直存在爭(zhēng)議,一種觀點(diǎn)將它視為法律之外的權(quán)力,如德國(guó)政治家卡爾.施密特將君主在緊急狀態(tài)中的權(quán)力類(lèi)推為神學(xué)中的奇跡;英國(guó)哲學(xué)家約翰.洛克將其視為 "特權(quán)".與 "神權(quán)"說(shuō)和"特權(quán)"說(shuō)不同,一些學(xué)者一方面認(rèn)為緊急權(quán)是一種特殊的權(quán)力,可以游離于 "正常法"之外,但是另一方面,卻認(rèn)為緊急權(quán)仍然在法律的框架內(nèi).如馬紹爾.斯多克.鮑森 (Michael Stokes Paulsen)認(rèn)為, "憲法包含著一項(xiàng)暗示的自我保護(hù)的行政權(quán)力和必要性規(guī)則,從而超越法律,甚至可能是憲法的規(guī)定"③.比較而言,無(wú)論是將緊急權(quán)看作是絕對(duì)的游離于法律之外的觀點(diǎn),還是把其看作是正常法之外仍在法律框架之內(nèi)的 "折中"說(shuō),實(shí)質(zhì)上都是將緊急權(quán)定位為一種可以脫離法律限制的政治權(quán)力,試圖賦予行政緊急權(quán)不受法律約束的特質(zhì),這點(diǎn)它們是一致的.如果將這些學(xué)說(shuō)作為緊急權(quán)行使的理論基礎(chǔ),行政緊急權(quán)將完全置于法律框架之外,不受法律規(guī)則的限制和法治原則的約束.最終,無(wú)論緊急權(quán)力的行使還是由此產(chǎn)生的問(wèn)題的解決都將依靠權(quán)力行使者的自身素質(zhì)、道德約束或政治力量.然而,正如孟德斯鳩所言, "一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn).有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止"④.在正常狀態(tài)下,權(quán)力尚且如此,在緊急狀態(tài)下,權(quán)限更大、自由裁量性更強(qiáng)的緊急權(quán)一旦脫離法律的限制,單靠道德和政治的力量能否使其在維護(hù)國(guó)家安全、公共利益的同時(shí),對(duì)公民權(quán)利不造成侵害,確實(shí)令人懷疑.

在人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展中,法律的規(guī)范調(diào)整發(fā)揮了重要的作用.法律調(diào)整最重要的意義在于按照法治、民主、人權(quán)保護(hù)的要求,實(shí)現(xiàn)憲政的目標(biāo),即,所有公權(quán)力都受到法律的嚴(yán)格約束,所有公民權(quán)利都受到法律最大限度的保護(hù),公民享受到社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的最大福祉.理論和實(shí)踐已證明,沒(méi)有法律約束的公權(quán)力的行使,必然會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力的濫用,公民權(quán)利不可避免地會(huì)受到侵害.公權(quán)力產(chǎn)生的唯一正當(dāng)性是法律的授權(quán),只有按照法律授權(quán)的范圍,法律規(guī)定的程序,在法律責(zé)任的震懾下,公權(quán)力才會(huì)按照法律預(yù)先設(shè)計(jì)的方向發(fā)揮積極的作用.而無(wú)論為了何種目的,即使是為了國(guó)家安全和公共利益,也不能在法律的框架之外滋生公權(quán)力來(lái)解決問(wèn)題.因?yàn)?"如果一個(gè)人養(yǎng)成了為了善的目的而破壞秩序的習(xí)慣,隨后,在這種習(xí)慣的掩飾下,他們也會(huì)為了惡而破壞一切."⑤正因?yàn)槿绱?在實(shí)踐中,緊急權(quán)的所謂 "不受法律約束的性質(zhì)"已經(jīng)受到了挑戰(zhàn).如美國(guó)最高法院曾在審判實(shí)踐中對(duì)緊急狀態(tài)下的公權(quán)力的性質(zhì)做了經(jīng)典的詮釋:美國(guó)的憲法是一部為了統(tǒng)治者和人民的法律,在戰(zhàn)爭(zhēng)和和平時(shí)期也同樣是這樣,它包含了在任何時(shí)間,任何情況下對(duì)各階層人民的保護(hù).人民 (起草者)的智慧從未創(chuàng)造出和這樣的學(xué)說(shuō)一樣有害的理論:憲法的任何規(guī)定在政府面臨任何嚴(yán)重危機(jī)時(shí)可以暫停適用.這樣的學(xué)說(shuō)直接導(dǎo)致無(wú)政府狀態(tài)和專(zhuān)制,而這一學(xué)說(shuō)基于的危急理論是錯(cuò)誤的;對(duì)于政府來(lái)說(shuō),在憲法框架內(nèi),擁有所有的權(quán)力由憲法賦予,這些權(quán)力是維護(hù)其生存所必需的;這已經(jīng)被煞費(fèi)苦心拋棄他所擁有的正當(dāng)?shù)臋?quán)力導(dǎo)致的結(jié)果所恰當(dāng)?shù)刈C明⑥.

因此,在緊急狀態(tài)下,盡管為維護(hù)國(guó)家安全和公共利益使緊急權(quán)的行使具有了正當(dāng)性,但是,能夠確保緊急權(quán)的行使始終保持正當(dāng)性的不是神、也不是政治,而是法律.明確緊急權(quán)的法律屬性將有利于明確緊急權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ),同時(shí),也為將這一權(quán)力的行使、監(jiān)督、救濟(jì)納入法律的框架之內(nèi)奠定了理論基礎(chǔ).另外,也將為這一權(quán)力的行使者灌注一種緊急法治的思想:無(wú)論形勢(shì)如何緊急,緊急權(quán)力的行使始終是在法律的監(jiān)督之下.因此,所謂行政緊急權(quán),就是憲法和法律規(guī)定的,當(dāng)國(guó)家處于緊急狀態(tài)時(shí),為了維護(hù)國(guó)家安全和公共利益,政府采取特殊措施,甚至采取克減公民基本權(quán)利的措施,以盡快恢復(fù)正常的憲法和法律秩序的權(quán)力.

二、行政緊急權(quán)行使不當(dāng)導(dǎo)致的問(wèn)題

與一般行政權(quán)相比,為迎合迅速應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的需要,行政緊急權(quán)在權(quán)限、行使程序和監(jiān)督、審查等方面具有一定的特殊性.在權(quán)限上,除了一般行政權(quán)具有的權(quán)限外,行政緊急權(quán)還具有特殊的權(quán)限.這一點(diǎn)尤其表現(xiàn)在,在緊急狀態(tài)中,為了迅速消除危機(jī),確保社會(huì)秩序盡快恢復(fù),政府可以克減公民的基本權(quán)利.另外,在權(quán)力行使的程序上,為了確保權(quán)力行使的高效性,一些在正常狀態(tài)下要求行政權(quán)力行使所必須遵守的程序,不適用于行政緊急權(quán)的行使.此外,在權(quán)力監(jiān)督方面.正常狀態(tài)下,行政緊急權(quán)行使的整個(gè)過(guò)程隨時(shí)都要受到嚴(yán)格的監(jiān)督或?qū)彶?而行政緊急權(quán)力的行使由于在程序上遵循效率原則,雖然也會(huì)接受監(jiān)督和審查,但這些監(jiān)督和審查基本上是事后的,其審查的標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有正常狀態(tài)下那樣嚴(yán)格.行政緊急權(quán)具有的上述特殊性,使它在應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的行動(dòng)中往往倍受政府青睞.

然而,行政緊急權(quán)也是一把雙刃劍,它可以在維護(hù)國(guó)家安全、公共利益和公民權(quán)利中發(fā)揮積極的作用,同時(shí),它的特殊性也極易導(dǎo)致對(duì)它的不當(dāng)使用和濫用,對(duì)政府施行依法治國(guó)和良政構(gòu)成嚴(yán)重的挑戰(zhàn).

(一)行政緊急權(quán)行使不當(dāng)和濫用容易導(dǎo)致侵犯公民權(quán)利的情況發(fā)生

行政緊急權(quán)中的一項(xiàng)最重要也是最敏感的權(quán)能,就是政府在緊急狀態(tài)時(shí)可以為了國(guó)家安全和公共利益的需要克減公民的基本權(quán)利.在國(guó)家利益與公民利益產(chǎn)生沖突而不限制某些公民權(quán)利的行使不足以維護(hù)公共利益時(shí),克減權(quán)無(wú)疑使政府有了掃除權(quán)力行使障礙,確保政府權(quán)力不受公民權(quán)利約束的權(quán)力.然而,對(duì)公民權(quán)利的克減權(quán)增大了公民權(quán)利受到侵犯的可能.因?yàn)樵诰o急狀態(tài)中,消除緊急狀態(tài)、恢復(fù)正常的社會(huì)秩序很容易在價(jià)值位階上成為壓倒一切的首要價(jià)值,更為嚴(yán)重者,法治原則甚至受到國(guó)家的拋棄,為達(dá)目的犧牲人的某些基本權(quán)利似乎也理所當(dāng)然,在這種狀態(tài)下,緊急權(quán)往往只被看作是挽救國(guó)家利益、公共利益的尚方寶劍,而諸如何時(shí)才需要克減公民權(quán)利,哪些公民權(quán)利可以克減哪些公民權(quán)利無(wú)論如何也不可以克減等這些重要的問(wèn)題往往被政府忽視,其結(jié)果就是克減權(quán)被不當(dāng)使用或?yàn)E用,公民權(quán)利不可避免地成為它的犧牲品.實(shí)踐表明,行政緊急權(quán)如果行使不當(dāng),公民權(quán)利往往會(huì)受到嚴(yán)重的侵害.例如:在1983年,國(guó)際法學(xué)家協(xié)會(huì)對(duì)全球發(fā)生的緊急狀態(tài)進(jìn)行了的深入研究⑦.該項(xiàng)研究對(duì)20世紀(jì)60年代和70年代發(fā)生緊急狀態(tài)的19個(gè)國(guó)家進(jìn)行了深入的研究,研究最終證明:緊急狀態(tài)與嚴(yán)重侵犯人權(quán)有著緊密的聯(lián)系⑧.

(二)行政緊急權(quán)的不當(dāng)行使或?yàn)E用容易滋生腐敗

"權(quán)力過(guò)度集中,缺少有效監(jiān)督,必然導(dǎo)致腐敗"這一不變的定律決定了腐敗問(wèn)題在緊急權(quán)的行使中應(yīng)該是一個(gè)不可回避的問(wèn)題.根據(jù)聯(lián)合國(guó)的報(bào)告, "在處理災(zāi)害救濟(jì)方面除了后期工作的挑戰(zhàn)外,國(guó)際社會(huì)日益擔(dān)心因?yàn)槠垓_、腐敗和管理不當(dāng)、資源浪費(fèi)造成的許多無(wú)償?shù)膸椭緹o(wú)法落實(shí)."⑨據(jù)民間機(jī)構(gòu) "U4反腐敗資源中心"的研究表明, "在緊急情況下,腐敗發(fā)生的可能性尤其得大"⑩.之所以如此,原因在于,在正常狀態(tài),任何行政權(quán)力都要按照法律規(guī)定的內(nèi)容和程序行使,以確保行政機(jī)構(gòu)在其權(quán)力范圍內(nèi)行事;強(qiáng)化行政機(jī)構(gòu)的政治和公共責(zé)任⑩11.然而,在緊急狀態(tài)下,一般行政權(quán)力被行政緊急權(quán)代替,為提高應(yīng)對(duì)效率,一些政策的出臺(tái)和一些措施的行使往往不需要經(jīng)過(guò)正常狀態(tài)下所必須遵循的程序,有關(guān)政策和措施又缺乏足夠的透明度,監(jiān)督的缺失和弱化,便會(huì)為滋生腐敗埋下隱患.一旦發(fā)生腐敗,其危害較在正常狀態(tài)下更大.甚至?xí)蔀榫o急狀態(tài)的推手,對(duì)社會(huì)和公民權(quán)利造成更大的破壞.

三、行政緊急權(quán)力行使的規(guī)制

(一)將行政緊急權(quán)納入到憲法和法律的調(diào)整中

作為國(guó)家的根本法,憲法應(yīng)該為一國(guó)緊急狀態(tài)法律制度的建立確立原則和標(biāo)準(zhǔn),為行政緊急權(quán)的行使提供法律依據(jù).法律應(yīng)該以憲法確立的原則和標(biāo)準(zhǔn)為根據(jù),具體明確行政緊急權(quán)的行使規(guī)則,對(duì)行使行政緊急權(quán)的主體、程序、克減權(quán)的行使范圍以及對(duì)行政緊急權(quán)的監(jiān)督、審查和救濟(jì)等問(wèn)題做出規(guī)定.具體而言,首先,在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,要做到行政緊急權(quán)分工的專(zhuān)業(yè)化.按照法律對(duì)各個(gè)行政機(jī)關(guān)的分工,各行政機(jī)關(guān)只能在各自管轄的權(quán)限內(nèi)行使相應(yīng)的緊急權(quán).其次,規(guī)范行政緊急權(quán)的行使程序.法律要規(guī)定在行使行政緊急權(quán)時(shí),哪些程序可以不遵守,哪些程序必須遵守.最后,加強(qiáng)對(duì)行政緊急權(quán)的監(jiān)督.國(guó)家要建立對(duì)行政緊急權(quán)監(jiān)督制度,確立監(jiān)督主體,結(jié)合緊急狀態(tài)的實(shí)際情況和行政緊急權(quán)行使的特殊性,規(guī)定審查程序和審查標(biāo)準(zhǔn)以及懲罰和救濟(jì)手段.

(二)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使者的教育和培訓(xùn)

要確保行政緊急權(quán)在憲政的軌道上正確有效地行使,除了有法律的指導(dǎo)、約束外,權(quán)力行使者的素質(zhì)也至關(guān)重要.首先,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力行使者的教育和培訓(xùn).應(yīng)對(duì)行政權(quán)力主體進(jìn)行憲法、緊急狀態(tài)法、國(guó)際人權(quán)公約以及與反腐敗有關(guān)的法律的教育和培訓(xùn).通過(guò)對(duì)緊急狀態(tài)法律法規(guī)的學(xué)習(xí),使行政機(jī)構(gòu)工作人員領(lǐng)會(huì)緊急狀態(tài)法律法制的立法宗旨和原則,掌握行政緊急權(quán)行使的權(quán)限,行政緊急權(quán)行使的標(biāo)準(zhǔn)和程序以及行政緊急權(quán)行使不當(dāng)和濫用可能導(dǎo)致的后果和承擔(dān)的法律責(zé)任.同時(shí),結(jié)合緊急權(quán)力的教育,通過(guò)對(duì)反腐敗法律法規(guī)的學(xué)習(xí),使行政權(quán)力主體對(duì)腐敗在緊急狀態(tài)下的成因、危害及預(yù)防措施提高認(rèn)識(shí),增強(qiáng)抵御腐敗的能力.其次,在全社會(huì)開(kāi)展緊急法治和反腐敗教育.應(yīng)該在全社會(huì)開(kāi)展緊急法治和反腐敗的教育,使公民通過(guò)對(duì)諸如緊急狀態(tài)的法律規(guī)則、克減權(quán)等行使緊急權(quán)相關(guān)的問(wèn)題深入了解,增強(qiáng)自身的權(quán)利意識(shí)的同時(shí),提高對(duì)行政權(quán)力主體行使行政緊急權(quán)的監(jiān)督,在提高行政主體的法律意識(shí),確保行政緊急權(quán)的正確有效行使,維護(hù)人權(quán)和反腐敗中發(fā)揮積極的作用.

注釋:

①See Scott M.Matheson,Jr.PresidentialConstitutionalism in Perilous Times,Harvard University Press,2009,p.30

② 本文提到的"緊急權(quán)",應(yīng)理解為行政緊急權(quán).

③ See Michael Stokes Paulsen, The Constitution of Necessity, 79 Notre Dame L,Rev.1257 (2004).See Scott M.Matheson, Jr.Presidential Constitutionalism in Perilous Times,Harvard University Press,2009,p.17.

④[法]孟德斯鳩:《論法的精神》下冊(cè)[M].張雁深譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,2004:184.

⑤ Oren Gross and Fionnuala Ni Aolàin,Law in Times of Crisis-Emergency Powers in Theory and Practice,Cambridge University Press,2006.p.36.

⑥exparte Milligan,71 US 2(1866), at 120-1.See Victor V.Ramraj (ed.),Emergencies and the Limits of Legality,Cambridge University Press,2008,p.5.

⑦ Chng Suan Tze v.Minister of Home Affairs,[1998]SLR 132(Singapore CA).See Victor V.Ramraj(ed.),Emergencies and the Limits of Legality,Cambridge University Press,2008, p.5.

⑧International Commission of Jurists,States of Emergency∶Their Impact on Human Rights (Geneva∶International Commission of Jurists,1983).See Oren Gross and Fionnuala Ni Aolàin, Law in Times of Crisis-Emergency Powers in Theory and Practice,Cambridge University Press,2006.p.305.

⑨International Commission of Jurists,States of Emergency∶Their Impact on Human Rights(Geneva∶International Commission of Jurists,1983).p.1.

⑩ United Nation.International Anti-Corruption Coordination Group Discusses Preventing and Controlling Corruption in Emergency Disaster Relief, Eleventh UN Congress BKK/ CP/21 23 April 2005 On Crime Prevention and Criminal Justice