西方國家政黨與議會(huì)立法的運(yùn)行機(jī)制分析

趙 磊

西方國家政黨與議會(huì)立法的運(yùn)行機(jī)制分析

趙 磊

西方國家政黨與議會(huì)立法的運(yùn)行機(jī)制包括兩個(gè)方面：一方面，是政黨對(duì)議會(huì)立法的影響或控制。首先，通過政黨組織——議會(huì)黨團(tuán)實(shí)現(xiàn)對(duì)議會(huì)的影響或控制，議會(huì)黨團(tuán)是政黨影響或控制立法機(jī)關(guān)的組織形式。其次，充分發(fā)揮政黨領(lǐng)袖和督導(dǎo)員的作用，他們往往通過職權(quán)、威望影響本黨黨員的投票行為。另一方面，是議會(huì)對(duì)政黨的監(jiān)督和制約。根據(jù)監(jiān)督路徑的不同，可以分為直接監(jiān)督和間接監(jiān)督。

西方國家；政黨；議會(huì)；立法；運(yùn)行機(jī)制

從英國1679年有政黨開始，政黨政治在西方已經(jīng)運(yùn)行了300多年，有的政黨能夠長期執(zhí)政，長期保持一黨獨(dú)大的地位，有的政黨與其他政黨輪流執(zhí)政，維持多黨競(jìng)爭的格局，當(dāng)然更多的政黨從來沒有執(zhí)政的機(jī)會(huì)，只能在一定程度上影響政治過程。

一、西方國家政黨影響或控制議會(huì)立法的組織形式：議會(huì)黨團(tuán)

從西方國家政黨與議會(huì)立法的關(guān)系來看，二者是一種間接的關(guān)系，政黨并不是以黨的名義直接向議會(huì)發(fā)號(hào)施令，而是在議會(huì)中設(shè)立議會(huì)黨團(tuán)，利用議會(huì)黨團(tuán)的活動(dòng)，達(dá)到操控或影響立法機(jī)關(guān)的目的?？梢哉f，議會(huì)黨團(tuán)已經(jīng)是政黨政治時(shí)代的一大景觀。[1]所謂議會(huì)黨團(tuán)，是指為了協(xié)調(diào)政黨或政治傾向相同的議員在議會(huì)中行動(dòng)的一種組織。議會(huì)黨團(tuán)是一國各政黨或政黨聯(lián)盟在議會(huì)中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，各政黨或政黨聯(lián)盟通過議會(huì)黨團(tuán)的活動(dòng)可以有效地增強(qiáng)自身的凝聚力，影響議員投票，實(shí)現(xiàn)該政黨或政黨聯(lián)盟對(duì)議會(huì)的操縱或影響。

在議會(huì)黨團(tuán)的組成形式上，可以分為以下幾類：一是由一個(gè)政黨單獨(dú)組成本黨的議會(huì)黨團(tuán)。對(duì)于大多數(shù)政黨，當(dāng)其議員達(dá)到法定人數(shù)時(shí)，都會(huì)采取這種方式，并且以該黨的名稱命名。二是由兩個(gè)以上的政黨的議員組成一個(gè)議會(huì)黨團(tuán)。比如聯(lián)邦德國基督教民主聯(lián)盟和基督教社會(huì)聯(lián)盟聯(lián)合組建基督教黨團(tuán)。三是因?yàn)橐恍﹪覍?duì)組建議會(huì)黨團(tuán)的最低人數(shù)作了限制性規(guī)定，如果某一政黨在立法機(jī)關(guān)中所擁有的議席數(shù)達(dá)不到最低要求，因無法單獨(dú)組建議會(huì)黨團(tuán)，往往“掛靠”在另一政黨的黨團(tuán)名下，如法國共產(chǎn)黨的議員在1978年之后就一直掛靠在社會(huì)黨的黨團(tuán)中。

通常來講，議會(huì)黨團(tuán)的主要功能就是把本黨或政黨聯(lián)盟的議員團(tuán)結(jié)起來，聯(lián)合成一個(gè)整體，及時(shí)了解議員的動(dòng)態(tài)，協(xié)調(diào)議員們的活動(dòng)，統(tǒng)一議員們的思想認(rèn)識(shí)，指導(dǎo)議員們?cè)谧h會(huì)立法和其他活動(dòng)的投票行為，貫徹本黨的綱領(lǐng)、路線和政策。議會(huì)黨團(tuán)實(shí)現(xiàn)政治職能的具體途徑通常有以下幾種：第一，推薦本黨黨員加入各專門委員會(huì)；第二，以議會(huì)黨團(tuán)的名義提出立法動(dòng)議和議案，影響立法；第三，操縱議事程序，影響立法過程；第四，要求成立并參加議會(huì)調(diào)查委員會(huì)，左右特定立法事項(xiàng)。雖然政黨議會(huì)黨團(tuán)影響立法機(jī)關(guān)的途徑相對(duì)固定，但是一個(gè)政黨議會(huì)黨團(tuán)影響立法機(jī)關(guān)的強(qiáng)弱在不同的國家里相差很大。

在西方國家，議會(huì)黨團(tuán)的地位非常高，那么它又是如何作用于議會(huì)的立法過程呢？就英國來說，每位議員在出席議會(huì)會(huì)議之前，都要接受本黨議會(huì)黨團(tuán)的一份政策說明書，目的是統(tǒng)一本黨的立場(chǎng)，并要求議員遵從黨的組織紀(jì)律。對(duì)于一般性議案，只要求本黨議員在發(fā)言和表決時(shí)注意維護(hù)本黨的利益即可；對(duì)于重要議案，則要求議員在發(fā)言和表決時(shí)要順從本黨的決定，不允許違背本黨意志，否則該議員就有可能受到當(dāng)即制裁，或是在下次議會(huì)選舉中不能再獲得本黨提名，甚至被開除出黨?！拔覀兘?jīng)?？梢钥吹皆谧h會(huì)中擁有席位的一個(gè)政黨的黨員們通過協(xié)調(diào)一致的努力來執(zhí)行此前召開的該黨黨內(nèi)會(huì)議所通過的一項(xiàng)決議和計(jì)劃?！盵2]也正如一個(gè)英國政客所說的那樣：“我總是按黨的號(hào)召去投票，而從來都不考慮自己?！盵3]

在實(shí)行分權(quán)制的美國，議會(huì)黨團(tuán)的作用與英國相比就大大弱化了，政黨對(duì)議員控制的途徑相對(duì)較少，議員對(duì)政黨的依賴性也很微弱。雖然絕大多數(shù)議員也有黨派屬性，但是一旦當(dāng)選就被視為選區(qū)的代表，而不是政黨的代表。美國政黨對(duì)本黨議員也有紀(jì)律約束，但這種約束不是強(qiáng)制性的，國會(huì)議員也可以不受紀(jì)律的約束，自由發(fā)表意見，并且不用像英國議員那樣擔(dān)心受到黨紀(jì)的處罰，因此美國的議員享有相當(dāng)大的獨(dú)立性。美國議會(huì)黨團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)核心通常由該黨的領(lǐng)袖、議長、兩院主要發(fā)言人、委員會(huì)主席和政黨督導(dǎo)員等組成的，他們往往都是該黨的資深黨員，個(gè)人威望比較高，因而能通過各種途徑影響普通議員的立場(chǎng)和態(tài)度，甚至國會(huì)的立法程序也被他們牢牢所把持。例如，就美國國會(huì)眾議院的議長而言，眾議院議長往往是多數(shù)黨議會(huì)黨團(tuán)中的核心成員，議長可以對(duì)是否審議某項(xiàng)議案的動(dòng)議作出裁決，可以在議案表決出現(xiàn)贊成票和反對(duì)票相等時(shí)投下自己關(guān)鍵性的一票，最終決定該議案的命運(yùn)。此外，眾議院議長的權(quán)力還相當(dāng)廣泛，這樣就足以保證他所在的黨團(tuán)對(duì)國會(huì)立法產(chǎn)生影響。從實(shí)踐來看，美國國會(huì)議員為了謀求連任和升遷，通常會(huì)采取所屬政黨共同的行動(dòng)，支持本黨的政策和主張。

議會(huì)黨團(tuán)對(duì)法國立法機(jī)關(guān)也能施加重要的影響。比如議會(huì)黨團(tuán)的主席參加議會(huì)各院的主席聯(lián)席會(huì)議，在何時(shí)終止議會(huì)辯論、是否應(yīng)審核投票結(jié)果等問題擁有決定權(quán)，議會(huì)黨團(tuán)也經(jīng)常就某一議案的表決向本黨議員發(fā)布投票命令，監(jiān)督他們的投票行為，議員要受到所屬政黨的嚴(yán)格約束。

綜上可知，議會(huì)黨團(tuán)是西方國家政黨影響或控制議會(huì)立法的重要工具，是西方國家政黨政治中不可或缺的重要組成部分，離開了議會(huì)黨團(tuán)這一有效的組織，政黨對(duì)議會(huì)立法的影響將會(huì)遜色很多。

二、政黨影響或控制議會(huì)立法的領(lǐng)導(dǎo)力量：政黨領(lǐng)袖、督導(dǎo)員和其他領(lǐng)導(dǎo)成員

西方國家政黨除了利用議會(huì)黨團(tuán)這一組織形式發(fā)揮對(duì)議會(huì)立法的影響作用之外，還注重發(fā)揮本黨的核心領(lǐng)導(dǎo)成員來影響本黨議員的行動(dòng)。他們往往能利用他們的職權(quán)、聲望、地位甚至個(gè)人關(guān)系來左右議員的行為，貫徹本黨的政策和主張。

以英國為例，政黨領(lǐng)袖在本黨成為多數(shù)黨時(shí)出任首相，有權(quán)組織內(nèi)閣，挑選閣員，任命本黨在議會(huì)中的督導(dǎo)員。政黨領(lǐng)袖能夠利用其執(zhí)掌的內(nèi)閣影響立法過程。政黨領(lǐng)袖還能利用其特殊的地位，通過控制本黨議員的政治前途的途徑，影響議會(huì)立法。例如在1994年，英國保守黨政府提出有關(guān)增加英國對(duì)歐洲共同體財(cái)政撥款的議案，就遭到英國后座議員的反對(duì)，首相梅杰宣布此議案投票為信任投票，議員考慮到自己的前途和本黨的整體利益，使議案得以通過，由此反映出領(lǐng)袖對(duì)立法過程的巨大影響。

另外，政黨領(lǐng)袖還可以通過督導(dǎo)員系統(tǒng)對(duì)立法機(jī)關(guān)發(fā)揮作用，督導(dǎo)員通常由政黨領(lǐng)袖任命。以英國保守黨為例，督導(dǎo)員是保守黨領(lǐng)袖和本黨議員之間的聯(lián)絡(luò)者，督導(dǎo)員既要向保守黨領(lǐng)袖反映本黨議員的意見，也要向本黨議員傳達(dá)領(lǐng)袖的主張和決定，可以說，督導(dǎo)員地位僅次于本黨的領(lǐng)袖和副領(lǐng)袖，為推行本黨的政策發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。

同其他國家一樣，在英國議會(huì)中也有很多工作委員會(huì)，其中最重要的是常設(shè)委員會(huì)。英國下院就設(shè)有五個(gè)常設(shè)委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)審議議案，這些委員會(huì)的委員是按照各黨議席數(shù)量的比例分配的，但實(shí)際上多由多數(shù)黨資深議員所把持，常設(shè)委員會(huì)的審議意見對(duì)該議案的命運(yùn)有相當(dāng)大的影響，這樣多數(shù)黨也就在實(shí)際上控制了議會(huì)的立法審議權(quán)。

美國政黨影響立法機(jī)關(guān)的方式也主要是通過議會(huì)黨團(tuán)、政黨領(lǐng)袖、督導(dǎo)員和資深議員來實(shí)現(xiàn)的。民主黨和共和黨在國會(huì)之外并沒有明確的全國性領(lǐng)袖，國會(huì)中的政黨領(lǐng)袖實(shí)際上就是兩黨在國會(huì)中的主要發(fā)言人，他們有權(quán)制定本黨的立法規(guī)劃，督促本黨議員在國會(huì)立法中維護(hù)本黨利益，按本黨的主張和要求投票。其中，多數(shù)黨領(lǐng)袖在國會(huì)立法程序中擁有很大的權(quán)力，但凡重要立法事項(xiàng)，都要事先經(jīng)過多數(shù)黨領(lǐng)袖的肯定，否則幾乎不可能進(jìn)入立法程序。除了立法事項(xiàng)之外的議事日程和議事內(nèi)容，多數(shù)黨領(lǐng)袖的認(rèn)可也是重要的前提條件。同英國一樣，共和黨和民主黨在國會(huì)兩院中還設(shè)有各自的督導(dǎo)員和副督導(dǎo)員，他們協(xié)助本黨領(lǐng)袖開展工作，在本黨領(lǐng)袖和本黨議員之間起到了橋梁和紐帶作用，促使本黨議員在重要議案上與本黨領(lǐng)袖保持一致。

就美國國會(huì)的議長而言，他們可以利用他們的職權(quán)操縱立法過程。由于美國參議員議長由副總統(tǒng)擔(dān)任，平時(shí)并不參加議會(huì)活動(dòng)，對(duì)參議員的立法活動(dòng)影響較小，因此參議員多數(shù)黨領(lǐng)袖對(duì)立法活動(dòng)的影響就相對(duì)較大，基本上就相當(dāng)于眾議院議長的角色。如果總統(tǒng)和眾議院議長同屬一黨，議長一般在國會(huì)和國會(huì)之間扮演一種類似“傳話筒”的角色，“議長通常認(rèn)為他的職能是在眾議院最忠心耿耿地支持總統(tǒng)的計(jì)劃?！盵4]

美國總統(tǒng)作為執(zhí)政黨的領(lǐng)袖，也能利用職權(quán)制衡國會(huì)的立法活動(dòng)，從而防止有違本黨利益的方案通過。按照美國三權(quán)分立的制度設(shè)計(jì)，美國國會(huì)通過的法律，必須經(jīng)過總統(tǒng)的批準(zhǔn)才能公布和生效，如果總統(tǒng)不通過國會(huì)通過的法案，可以將該法案退回國會(huì)復(fù)議，如果參眾兩院再以三分之二多數(shù)票通過，該法案即可不經(jīng)總統(tǒng)簽署而生效，否則，該法案不具法律效力?？偨y(tǒng)也可行使絕對(duì)否決權(quán)，也就是總統(tǒng)接到法案10天未簽署故意擱置起來，而碰巧此時(shí)國會(huì)已休會(huì)，那么該法案也將被否決。

三、西方國家議會(huì)對(duì)政黨的監(jiān)督和制約：直接監(jiān)督與間接監(jiān)督

在政黨與議會(huì)立法關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制上，一方面是政黨對(duì)議會(huì)立法的控制，而另一方面則是議會(huì)對(duì)政黨的監(jiān)督和制約。議會(huì)對(duì)政黨的監(jiān)督和制約是有效的，實(shí)實(shí)在在的。監(jiān)督方式和途徑多樣，已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的制度化水平。在西方資本主義國家對(duì)政黨的監(jiān)督途徑有多種，與其他監(jiān)督方式相比較，立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是最有效的。就立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，又可以分為直接監(jiān)督和間接監(jiān)督。

所謂直接監(jiān)督，就是立法機(jī)關(guān)通過行使法定職權(quán)，直接以政黨為對(duì)象，責(zé)成政黨依法作為或不作為以及作為的具體方式，否則就給予制裁，以此達(dá)到規(guī)制政黨行為的監(jiān)督方式。直接監(jiān)督的具體實(shí)現(xiàn)形式是為政黨立法，以法律的形式規(guī)定政黨的存在和活動(dòng)方式，立法機(jī)關(guān)對(duì)政黨的直接監(jiān)督，也是政黨法制化的具體體現(xiàn)。

所謂間接監(jiān)督，就是指立法機(jī)關(guān)通過行使法定職權(quán)，以政府為監(jiān)督對(duì)象，責(zé)成政府作為或不作為以及作為的方式，否則給予制裁，以此間接地達(dá)到規(guī)制政黨行為的監(jiān)督方式。由于熔權(quán)制國家政府帶有鮮明的政黨政府的特征，因此這一監(jiān)督方式在這類國家最為典型，監(jiān)督力度也最大。間接監(jiān)督主要包括以下幾類：

一是立法機(jī)關(guān)的人事監(jiān)督權(quán)。在西方國家，立法機(jī)關(guān)通過行使對(duì)政黨政府人事問題的任命權(quán)，間接達(dá)到監(jiān)督政黨的目的。例如在美國，總統(tǒng)雖由全民選舉產(chǎn)生，但是總統(tǒng)提名任命的高級(jí)官員都需要經(jīng)過參議員批準(zhǔn)，這些高級(jí)官員包括：政府部長、副部長、助理部長、助理部長幫辦、聯(lián)邦政府管理性機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、聯(lián)邦最高法院的大法官和聯(lián)邦法院的法官、駐外大使、國際法院的美國籍法官、檢察官。國會(huì)參與官員的任命是國會(huì)行使對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，也有效地監(jiān)督了政黨的活動(dòng)。

二是立法機(jī)關(guān)有權(quán)行使對(duì)行政機(jī)關(guān)的倒閣權(quán)。倒閣是熔權(quán)制國家中的一個(gè)特有政治現(xiàn)象，是立法機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的一種行使。在熔權(quán)制國家，通常由在議會(huì)中取得多數(shù)席位的政黨組織內(nèi)閣，如果議會(huì)不同意政黨的施政綱領(lǐng)或其他一般綱領(lǐng)，或者懲罰一些失職的官員，就可以提出不信任案，即為倒閣。由于倒閣的后果是政府的垮臺(tái)，容易造成政治動(dòng)蕩，所以西方各國對(duì)倒閣權(quán)多有限制。可以說，倒閣是立法機(jī)關(guān)監(jiān)督政黨政府的最具威脅性的手段。

三是立法機(jī)關(guān)可以對(duì)政府官員行使彈劾權(quán)。所謂彈劾權(quán)，是立法機(jī)關(guān)對(duì)犯有叛國罪、賄賂罪或其他重罪、輕罪的政府官員的嚴(yán)厲懲治，彈劾權(quán)是立法機(jī)關(guān)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的重要手段。例如在美國，截至1992年，國會(huì)一共提出60余個(gè)彈劾議案，最終15人被彈劾。彈劾權(quán)雖不經(jīng)常使用，但是它的威懾力是巨大的。

四是立法機(jī)關(guān)可以對(duì)政府行使質(zhì)詢權(quán)。質(zhì)詢權(quán)主要發(fā)生在熔權(quán)制國家，立法機(jī)關(guān)有權(quán)就某一方面的問題進(jìn)行質(zhì)詢，并要求答復(fù)，政府必須對(duì)立法機(jī)關(guān)的質(zhì)詢作出回答。議員質(zhì)詢政府是受鼓勵(lì)的，并且質(zhì)詢的內(nèi)容是全方位的，有序的，尤其是反對(duì)黨議員的質(zhì)詢，一方面達(dá)到監(jiān)督政府的目的，另一方面揭露政黨的缺點(diǎn)和不足，為本黨上臺(tái)準(zhǔn)備條件。

此外，西方國家立法機(jī)關(guān)還有其他一些權(quán)力，比如司法權(quán)、外交權(quán)、緊急狀態(tài)權(quán)等等，這幾大職權(quán)與前幾個(gè)職權(quán)相比，是立法機(jī)關(guān)非基本的權(quán)力，也不是每個(gè)西方國家的立法機(jī)關(guān)都具備的，但并不意味著這些非基本權(quán)力不重要。事實(shí)上，立法機(jī)關(guān)的權(quán)力越充實(shí)，越能對(duì)政黨形成有效的制約和監(jiān)督，使政黨與立法機(jī)關(guān)真正實(shí)現(xiàn)平衡和有序。西方國家的政黨政治一直都在既定的軌道上有序運(yùn)行，是和二者關(guān)系的平衡與和諧相聯(lián)系的。

四、結(jié)語

通過以上對(duì)西方國家政黨與議會(huì)立法的運(yùn)行機(jī)制分析，我們可以初步得出以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

第一，雖然各國采取的政體形式不同，但是政黨都能通過各種途徑影響立法過程。由于立法對(duì)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等主要社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)生的巨大影響，一個(gè)政黨要顯示出本黨的存在價(jià)值，以及實(shí)現(xiàn)它所代表的階級(jí)階層的利益，就必然控制或者影響立法過程。政黨政治被認(rèn)為是西方民主制度的三大支柱之一，政黨因?yàn)槊裰鞫a(chǎn)生，政黨是民主的工具，民主為政黨提供了營養(yǎng)，政黨是聯(lián)系國家和民眾的橋梁，政黨通過議會(huì)立法，將自身利益和民主及民意結(jié)合在一起，使得政黨的存在和活動(dòng)具有了合法性基礎(chǔ)。

第二，就西方國家執(zhí)政黨而言，執(zhí)政黨和國家政權(quán)呈現(xiàn)一種相對(duì)融合的狀態(tài)，執(zhí)政黨黨員和國家政權(quán)機(jī)關(guān)人員也會(huì)出現(xiàn)高度的重合，執(zhí)政黨領(lǐng)袖往往執(zhí)掌最高行政權(quán)，并且對(duì)立法機(jī)關(guān)也能施加較大的影響。但我們發(fā)現(xiàn)西方國家政黨與立法機(jī)關(guān)的一個(gè)特點(diǎn)：西方政黨一般通過議會(huì)中的黨組織和政黨領(lǐng)袖去影響立法過程，很少以政黨政體的名義在議會(huì)外施加影響。政黨執(zhí)政必須通過它在體制內(nèi)建立的黨組織和進(jìn)入國家政權(quán)系統(tǒng)的官員，以一種法律化規(guī)范化的方式引導(dǎo)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的活動(dòng)。由此可見，西方國家政黨的執(zhí)政方式是一種間接執(zhí)政。

第三，西方國家對(duì)政黨監(jiān)督的方式是多樣的：有直接監(jiān)督的方式，比如直接為政黨立法，提高政黨法制化的水平，直接規(guī)制政黨的活動(dòng)；也有間接監(jiān)督的方式，比如通過對(duì)政府的監(jiān)督間接實(shí)現(xiàn)對(duì)政黨的監(jiān)督，西方資本主義國家的憲法一般都規(guī)定政府處理財(cái)政的權(quán)限，議會(huì)也可以依法糾舉、彈劾、懲處高級(jí)官員的違法違紀(jì)行為，這樣就間接達(dá)到了監(jiān)督和制約政黨的目的，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)對(duì)政黨的監(jiān)督和制約，提高監(jiān)督的法制化水平。

[1]李林.立法機(jī)關(guān)比較研究[M].北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，1991:184-186.

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[4][美]維爾.美國政治[M].王合，等，譯.北京：商務(wù)印刷館，1988:139.

[責(zé)任編輯：陳展圖]

Analysis on the Operating Mechanism of Political Parties and Parliamentary Legislation in the Western Countries

Zhao Lei

In Western countries,the operating mechanism of political parties and parliamentary legislation includes two aspects,on the one hand,it is the impact or control of parliamentary legislation,firstly by the parliamentary group of political parties to control or influence the parliament, the parliamentary group of the political party is the organization to control or influence the parliament;Secondly,to give full play of the leader of political parties and supervisor who often influence the voting behavior of members of the party through authority and prestige;the other hand is the parliamentary supervision and restriction on political parties,according to the different monitoring paths,it can be divided into direct supervision and indirect supervision.

western countries;political party;parliament;legislation; operating mechanism

D 05

A

1673-8616（2011）02-0029-04

2011-01-25

趙磊，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生（山東濟(jì)南，250033）。