發(fā)達市場經(jīng)濟國家住房保障制度及其啟示

潘春宇

（廣東女子職業(yè)技術(shù)學(xué)院 應(yīng)用外語系，廣東 廣州 511450）

1998年7月國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國發(fā)［1998］23號)中明確提出“房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)”。自此，房地產(chǎn)行業(yè)成為了帶動國民經(jīng)濟增長的新的經(jīng)濟增長點和消費熱點。此政策實施13年后，全國商品住宅銷售價格呈現(xiàn)“非理性”快速上漲的態(tài)勢，人民的住房問題越來越突出，引發(fā)了一系列社會問題。雖然，我國政府加強調(diào)控，先后于1995年和1998年推出了經(jīng)濟適用房與廉租房兩種保障性住房，但是由于保障性住房的投資逐年下降，建筑面積逐年減少，弱勢群體的基本住房權(quán)利還是沒有得到保證。政府完全將執(zhí)行市場化房產(chǎn)政策，房地產(chǎn)行業(yè)還兼有拉動經(jīng)濟增長的重任。同時，因為沒能配套地建立完整的社會住房保障體系，經(jīng)濟適用房被部分特權(quán)階層的人作為商品房進行牟利，使真正需要住房的中低收入家庭住房需求落空，導(dǎo)致住房矛盾凸現(xiàn)。

住房問題是任何一個市場經(jīng)濟國家在工業(yè)化和城市化進程中都會遇到的社會問題，如何解決住房問題直接關(guān)系到各國經(jīng)濟的發(fā)展和政治的穩(wěn)定。20世紀以來，發(fā)達市場經(jīng)濟國家政府都在不同程度上對中低收入家庭住房問題進行了干預(yù)，并取得了良好效果，形成了各自的特色。本文選擇美國、新加坡和英國三個典型國家的住房保障制度加以研究，以期對完善我國住房保障制度有所啟示。

一、發(fā)達市場經(jīng)濟國家住房保障制度概況

（一）以美國為代表的市場主導(dǎo)型

美國實行市場化的住房保障模式，其住房商品化和私有化程度都非常高，個人擁有私有住房的比例目前已超過90%。美國主要是根據(jù)住房發(fā)展的不同階段，制定了大量的法律、法規(guī)，保證低收入家庭住房問題的解決。第一，1949年頒布的《國家住宅法》確認了退伍軍人管理局、聯(lián)邦住宅管理局及聯(lián)邦全國抵押協(xié)會為公共住宅建設(shè)管理機構(gòu)，日常工作是為低收入人群提供政策幫助，并進行日常管理。［1］第二，1961年的《國民住房法案》鼓勵私營金融機構(gòu)向租賃性住宅項目提供低于市場利率的貸款，隨后，該項目的抵押權(quán)按正常的市場價格出售給聯(lián)邦全國抵押協(xié)會，其中間的差額由聯(lián)邦政府提供補貼；1968年的《住房和都市發(fā)展法》規(guī)定低于正常市場水平的貸款利率（住房抵押貸款利息壓至1%）給私營開發(fā)商，鼓勵其為中低收人者提供低于正常市場租金水平的住房。［2］第三，1974年頒布的《住房與社區(qū)發(fā)展法案》明確聯(lián)邦政府為低收入家庭交付租金提供信用擔(dān)保；而且提出了租金證明計劃與租金優(yōu)惠券計劃，讓民眾可以自由地選擇在城市中租房子，高出規(guī)定房租的部分由政府補貼，消化“貧民窟”隱患。第四，1990年頒布的《國民可承受住房法案》實施公共住宅私有化策略，推出“人人擁有居住機會”計劃，把公屋出售，并將一些社會服務(wù)與住房問題相融合。

（二）以新加坡為代表的政府主導(dǎo)型

新加坡政府自1968年提出“居者有其屋”計劃。新加坡政府經(jīng)過幾十年的努力，截至1994年，新加坡政府共建成公共住房67萬套，占全國人口87%的新加坡居民住進了政府提供的組屋內(nèi)，全國人均住房面積達到20平方米。其成功主要有以下幾個方面：（1）1960年政府成立了建屋發(fā)展局，并在資金與土地上給予相應(yīng)的支持，其為居民建設(shè)保障性住房即“公共組屋”。［3］（2）1968年，新加坡政府提出了“居者有其屋”的計劃，實行租售并舉的形式，以保障中低收入者的住房權(quán)利的實現(xiàn)。嚴格按照家庭收入確定享有住房保障程度，例如：對月薪不足800新元的特困家庭推出廉租房，政府每個月象征性地收取十幾元房租；困難戶通過獲得政府補貼購買舊房居住；鼓勵中低收入家庭購買新房居住，政府采用分級制提供不同比例的低息購房貸款額度的形式來保障其住房權(quán)利，對于中等收入家庭首付20%的房款，政府提供80%的低息貸款；對于低收入家庭首付5%的房款，政府提供80%的低息貸款。［4］（3）1955年7月，國家強制實施的個人儲蓄式中央公積金制度，規(guī)定雇主(不論是私人機構(gòu)還是國家機關(guān))和雇員都必須以雇員的薪金為基數(shù)，按照法定的公積金繳納率將個人月薪的一部分存入中央公積金局的個人賬戶，并由中央公積金局按《中央公積金法》對公積金進行統(tǒng)一管理。

（三）以英國為代表的社會福利型

英國深受福利經(jīng)濟學(xué)的影響，住房保障模式倡導(dǎo)公民普遍地享受住房福利，國家擔(dān)負保障公民住房福利的職責(zé)。因為英國的住房福利支出逐年上升，甚至一度占國內(nèi)總產(chǎn)值的比重在30%，使政府不堪重負。1984年，英國通過了《住宅與建房控制法》，推行住房私有化。現(xiàn)今，英國70%居民擁有自由住房產(chǎn)權(quán)，另30%居民居住租賃住房，其中20%居民從當(dāng)?shù)卣赓U公有住房、10%居民租住私人房屋。其主要做法有以下幾個方面：（1）英國有專門的住房供應(yīng)部門即私有企業(yè)、住房協(xié)會、地方政府來保障低收入家庭的購房福利。（2）推行住房保障立法，保障低收入家庭的購房福利。例如，《1980年住房法》規(guī)定，凡租住公房的住戶都有優(yōu)先以及優(yōu)惠購買其所居住的公房的權(quán)利；1984年的《住宅與建房控制法》，強制要求新的住宅建設(shè)項目必須有15%50%數(shù)量的低收入居民住房，否則，政府不批準該建設(shè)規(guī)劃。（3）推行優(yōu)惠的住房購買政策。例如，居民通過向住房協(xié)會申請低于市場利率的抵押貸款購買住宅，政府不僅對住房消費者（只是針對購買第一套自有住房的居民）的住房抵押貸款支付中的稅收實行減免，還為其提供財政補貼。（4）為貧困家庭提供租房與購房福利。為貧困家庭提供租金低廉的政府公房；鼓勵非贏利組織興建普通住房，并以低于市場的價格租給低收入家庭，房租差額由政府對其進行補貼；對購買自住房的困難家庭，政府減免其購房的房產(chǎn)稅，對其房貸利息進行補貼，并代繳房屋全部水費，提供一定的房屋修繕費。［5］

二、發(fā)達市場經(jīng)濟國家的成功經(jīng)驗對我國的啟示

（一）重視立法的作用

住房保障制度作為一項重要的社會政策，需要有效的法律支持。在美國、新加坡和英國，住房保障方面的立法受到了國家政府的高度重視，他們基本都建立了比較完善的住房保障法律制度，不僅體現(xiàn)在一般的綜合性法律中如憲法、民法等條文中，而且還制定了專門性住房保障法律。而我國在住宅方面出現(xiàn)了法律上的空白，目前還沒有專門的住房保障法，而且住房保障政策僅依據(jù)中央政府的幾份相關(guān)文件，嚴格地說不具備法律效力。因此，政府應(yīng)積極推動住房保障方面的立法，保障居民住宅權(quán)得以實現(xiàn)。2010年11月，十一屆全國人大常委會表決通過了住房保障法的起草列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院2010年立法計劃。在立法方面要注意幾下幾點：第一是必須在法律制定方面分上位法與下位法，上位法為國家層面的宏觀法律法規(guī)；下位法為地方政府、社會團體執(zhí)行公共住房保障政策的具體實施細則。第二是住房保障相關(guān)法律法規(guī)的制定要保持前瞻性和連續(xù)性及與時俱進性，以加強法律法規(guī)解決實際問題的指導(dǎo)作用。

（二）重視政府作為構(gòu)建和實施住房保障制度的主體作用

美國、新加坡、英國三個國家的住房保障政策中有一條成功的經(jīng)驗就是確立和強化政府在解決中低收入家庭住房問題中的作用。而我國以房改開始到本世紀初很長時間里，將房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)作為帶動國民經(jīng)濟增長的新經(jīng)濟增長點和消費熱點。政府過分地強調(diào)住房貨幣化，全盤否定了住房福利，導(dǎo)致全國房價飆升，普通居民住房出現(xiàn)困難，人民的住房矛盾日益加劇。鑒于住房保障對一個國家的穩(wěn)定與經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展具有極端重要的意義，政府要盡快轉(zhuǎn)變思想，樹立服務(wù)意識，重視低收入大眾群體的住房需求，建立與完善住房保障體制，發(fā)揮政府在住房保障制度建設(shè)和發(fā)展中應(yīng)有的主體作用。

（三）重視住房金融財政政策的保障作用

由于住宅產(chǎn)業(yè)屬資金密集型產(chǎn)業(yè)，住房金融的發(fā)展是住房保障制度實施的關(guān)鍵。發(fā)達國家非常重視政策性金融支持系統(tǒng)的構(gòu)建，如美國的聯(lián)邦抵押貸款協(xié)會、新加坡的住房公積金制度、英國的住房協(xié)會等，都幫助低收入家庭實現(xiàn)了購房的夢想。我國由于國情的限制，住房金融保障制度起步比較晚，而且僅有幾家商業(yè)銀行和住宅儲蓄機構(gòu)參與住房金融，涉及面窄，放貸條件苛刻，工作效率低，十分不利于住房金融的發(fā)展。所以，我國要大力發(fā)展住房金融制度，積極推行住房儲蓄制度、政策性住房抵押貸款制度、信用擔(dān)保制度，進而降低中低收入者申請貸款的門檻，增強其購房支付能力。

（四）重視多層次住房保障體系建設(shè)

住房保障的實質(zhì)，是政府承擔(dān)住房市場價格與居民支付能力的差距，以解決部分居民住房支付能力不足的問題。三國根據(jù)保障對象的住房支付能力的不同，分別建立了多層次的保障體系來保證不同保障對象的住房需求。而我國住房保障制度不僅起步較晚，而且住房保障層次還很不完善。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國出現(xiàn)了一類收入水平高于經(jīng)濟適用房準入的經(jīng)濟條件，但其實際住房消費能力又不足于購買普通商品房的中等收入階層，而原有的住房保障體系卻沒有相關(guān)的保障制度來解決這部分人的住房問題，從而出現(xiàn)了制度的斷層，對我國的社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展造成了嚴重影響。因此，迫切需要對我國舊的住房保障制度進行改革，建立新的住房保障制度以解決民眾的住房問題。完善后的住房保障體系應(yīng)該為最低收入人群對應(yīng)廉租房，低收入與中等偏低收入人群對應(yīng)經(jīng)濟適用房，中等收入人群對應(yīng)限價房，中等偏高收入與高收入人群對應(yīng)商品房。因此，我國要立足于本國國情發(fā)展制定分級計劃，有步驟有層次地解決中低收入家庭的住房問題。

過分地依賴市場機制是無法滿足中國所有人的住房需求的，正是由于中低收入家庭購買力不足無法購買商品房，住房需求無法滿足，導(dǎo)致住房矛盾凸顯。嚴重的住房矛盾直接影響到我國政治經(jīng)濟的長治久安。因此，中國政府必須轉(zhuǎn)換思路，將完善我國的社會保障體系，建立多層次的住房保障系統(tǒng)定為當(dāng)前工作的重點，認真借鑒三國的成功經(jīng)驗，結(jié)合自己的國情，加大力度解決中低收入家庭的住房問題，緩解社會矛盾，維護社會政治經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

［1］ 林堅，馮長春.美國的住房政策［J］.國外城市規(guī)劃，1998，（2）：6-10

［2］ 穆詩煜，成虎.從供需角度分析美國住房保障［J］.工程管理學(xué)報，2010，（4）：191-195.

［3］郭偉偉.“居者有其屋”——獨具特色的新加坡住房保障制度及啟示［J］.當(dāng)代世界與社會主義，2008，（6）：162-167

［4］ 張琪.美國、德國、新加坡住房保障制度建設(shè)經(jīng)驗與啟示［J］.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2009，（12）：234.

［5］ 陳燕，林炳耀.福利國家英國的住房政策［J］.城市問題，2003，（2）：73