關(guān)于地下錢莊合法化問題的探討

鄒 玉，于暢游，李兆宇

（北京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

一、引言

1998年6月30日國務(wù)院頒布施行的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》第3條規(guī)定：“非法金融機(jī)構(gòu)，是指未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)，擅自設(shè)立從事或者主要從事吸收存款、發(fā)放貸款、融資擔(dān)保、外匯買賣等金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)?！币虼耍叵洛X莊屬非法金融機(jī)構(gòu)。從其表現(xiàn)形式來看，主要有本幣型、外匯型和綜合型三種類型。本幣型地下錢莊主要從事吸收公眾存款、借貸拆借、高利轉(zhuǎn)貸以及典當(dāng)、私募基金等金融活動(dòng)，經(jīng)營幣種為人民幣；外匯型地下錢莊主要從事買賣外匯、跨境匯款非法金融活動(dòng)及洗錢等違法犯罪活動(dòng)，經(jīng)營幣種為外匯和人民幣（用于換匯），主要分布在外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、外資企業(yè)眾多或者華僑比較集中的沿海地區(qū)及邊境地區(qū)；［1］綜合型地下錢莊既從事吸收公眾存款、發(fā)放高利貸等人民幣業(yè)務(wù)，也從事外匯買賣、洗錢等活動(dòng)。［2］

正因?yàn)榈叵洛X莊屬于非法金融機(jī)構(gòu)，所以總是處在國家的打擊范圍之列。國內(nèi)許多學(xué)者對(duì)地下錢莊進(jìn)行了各個(gè)方面的研究，其研究主要有四種角度：一種是從經(jīng)濟(jì)史的角度，基于調(diào)查資料的區(qū)域研究，著重考察我國解放前錢莊的歷史、規(guī)模、用途、利率和效應(yīng)；第二種是從經(jīng)濟(jì)和金融角度分析地下錢莊的成因、規(guī)模，探索如何實(shí)施更有效的監(jiān)管，防范其風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和蔓延；第三種是從法律的角度來研究如何更有效地打擊地下錢莊參與洗錢等非法活動(dòng)；［3］第四種是通過分析地下錢莊對(duì)經(jīng)濟(jì)的積極作用，探討如何使地下錢莊合法化，使其更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是近年來學(xué)者們主要的研究方向。

二、地下錢莊的成因

分析地下錢莊的成因是合理地看待和有效地解決地下錢莊問題的前提。地下錢莊的產(chǎn)生既有歷史的因素，也有現(xiàn)實(shí)的原因。

從歷史上看，錢莊最初出現(xiàn)的原由是明清兩朝的貨幣制度。明清兩朝都是以銀兩、制錢為平等本位，這樣就產(chǎn)生了銀兩和制錢的兌換，于是專門從事銀鈔兌換的錢鋪就產(chǎn)生了。經(jīng)過不斷的發(fā)展，就形成了以借貸為主營業(yè)務(wù)的錢莊?，F(xiàn)代地下錢莊的出現(xiàn)和發(fā)展與此不無關(guān)系。有學(xué)者研究表明，現(xiàn)在的地下錢莊與明清時(shí)期的錢莊在經(jīng)營模式等方面有許多相似之處。

我國改革開放后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)地下錢莊的產(chǎn)生和發(fā)展有著決定性的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）資金的供需矛盾。隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們積累了大量的剩余資金，市場經(jīng)濟(jì)的利益誘導(dǎo)和通貨膨脹的現(xiàn)實(shí)及預(yù)期刺激了人們的投資動(dòng)機(jī)，造成了民間的投資需求旺盛。但是目前民間的投資渠道卻相對(duì)不足，在普通民眾缺乏投資知識(shí)的情況下，地下錢莊的高利息吸引了大量的民間資本；尤其在農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)無法覆蓋的地區(qū)，民間資本更是傾向于利率較高的地下錢莊。但同時(shí)，我國正規(guī)金融體系是以大型國有銀行為主體的，由于成本和效益的原因，獲得國有銀行信用貸款額度的基本上是大型企業(yè)，而為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的中小企業(yè)對(duì)資金的迫切需求卻無法從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)得到滿足。再者，從中小企業(yè)的資金需求的短、頻、快特點(diǎn)來看，正規(guī)金融的制度安排也無法滿足其需要。而地下錢莊業(yè)務(wù)程序簡單、運(yùn)作速度快、操作人員少、管理成本低。因此，這種民間閑散資金的供給和中小企業(yè)巨大的資金需求催生了地下錢莊的產(chǎn)生和發(fā)展。這也是地下錢莊屢禁不絕的根本原由。（2）其他原因。從我國金融監(jiān)管的角度看，法律法規(guī)的不健全和監(jiān)管的斷層也給地下錢莊的發(fā)展提供了滋生的土壤。我國外匯管制尤其是資本項(xiàng)目下的外匯管制不能滿足企業(yè)和人們正常的外匯需求，也是外匯型地下錢莊存在的重要原因。此外，國外熱錢的大量流入和洗錢需求的日益增多也是地下錢莊的后來者趨之若鶩的原由之一。

三、地下錢莊合法化的意義

（一）有利于滿足社會(huì)尤其是中小企業(yè)對(duì)資金的需求

中小企業(yè)的資金需求有短、頻、快的特點(diǎn)，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)由于程序的繁瑣及貸款成本和風(fēng)險(xiǎn)都較高，不愿為中小企業(yè)提供資金，這樣中小企業(yè)的資金需求幾乎無法從正規(guī)金融渠道得到滿足。地下錢莊合法化后能夠彌補(bǔ)這一缺口，從而為我國中小企業(yè)的持續(xù)、有活力地發(fā)展提供強(qiáng)勁的動(dòng)力。

近年來，社會(huì)上非法集資的事件時(shí)有發(fā)生，從中可以看出民間尤其是農(nóng)村居民對(duì)于多元投資渠道的渴望。因此，地下錢莊合法化也有利于使廣大農(nóng)村居民的高額儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資，滿足農(nóng)村居民的投資需求。

（二）彌補(bǔ)現(xiàn)代金融的空缺

由于現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)在村鎮(zhèn)設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)的成本較高，同時(shí)我國農(nóng)村信用社在基層農(nóng)村的作用淡化，因而村鎮(zhèn)一級(jí)往往無法得到很好的金融服務(wù)。而地下錢莊合法化后能夠在一定程度上彌補(bǔ)這一空缺，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代金融和民間金融的互補(bǔ)，有利于增強(qiáng)我國的金融活力。同時(shí)，由于地下錢莊的活動(dòng)一直在金融監(jiān)管的體制之外，增大了我國金融風(fēng)險(xiǎn)控制的難度，而地下錢莊合法化之后，則可為我國金融風(fēng)險(xiǎn)控制創(chuàng)造很好的條件。

（三）吸收游資，穩(wěn)定物價(jià)

當(dāng)前我國流動(dòng)性過剩，通貨膨脹率居高不下，而在現(xiàn)階段國內(nèi)投資工具有限的情況下，民間資本大多投入股市、樓市和農(nóng)產(chǎn)品等市場進(jìn)行炒作，進(jìn)一步抬高了物價(jià)。而地下錢莊合法化后，可以很好地疏導(dǎo)社會(huì)資金流向經(jīng)濟(jì)實(shí)體部門，從而對(duì)穩(wěn)定我國股市、樓市及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等起到重要的調(diào)節(jié)作用；同時(shí)，合法化的民間資本的流動(dòng)對(duì)于增加財(cái)政稅收收入、擴(kuò)大就業(yè)也有重要的推動(dòng)作用。

（四）有利于國家三農(nóng)政策的落實(shí)

現(xiàn)在，我國對(duì)于農(nóng)村的補(bǔ)助多是撥款到縣，由各鎮(zhèn)、村統(tǒng)一領(lǐng)取，然后發(fā)放到農(nóng)民手中。這無疑為個(gè)別村鎮(zhèn)干部徇私舞弊、貪贓枉法提供了方便條件，同時(shí)也很難保證本應(yīng)發(fā)放給農(nóng)民的補(bǔ)貼不是被挪作他用。如果通過銀行發(fā)放，由于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)不愿在村鎮(zhèn)設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)，許多農(nóng)民將不得不走幾十公里的路程趕往縣城領(lǐng)取，導(dǎo)致我國許多惠及農(nóng)村與農(nóng)民的補(bǔ)助和撥款無法及時(shí)、方便地落實(shí)到位。如果能夠在農(nóng)民所在的村鎮(zhèn)設(shè)立銀行，既有利于國家“三農(nóng)”政策的落實(shí)，也方便了農(nóng)民獲得更好的金融服務(wù)。

四、地下錢莊合法化的政策建議

（一）加快法律法規(guī)體系建設(shè)

首先是確立地下錢莊的合法性地位。我國近幾年出臺(tái)了一些關(guān)于放寬民間資本借貸的法律法規(guī)，去年五月國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。該意見擴(kuò)大了民間資本進(jìn)入行業(yè)的范圍，同時(shí)也明確允許民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，但對(duì)于地下錢莊合法化的問題卻沒有給出明確的規(guī)定。另外，由央行起草的涉及地下錢莊合法化問題的《放貸人條例》雖已經(jīng)提交人大，但兩年過去了，卻仍未獲得通過。立法機(jī)構(gòu)對(duì)此問題缺乏明確的態(tài)度是導(dǎo)致地下錢莊遲遲未能合法化的重要原因。其次是出臺(tái)有針對(duì)性的監(jiān)管法律。在給予地下錢莊以合法性地位的同時(shí)，還應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)管法律，例如對(duì)其具體的監(jiān)管部門、經(jīng)營范圍限定和存貸利率的確定。如果地下錢莊在合法化之后監(jiān)管不善，就可能對(duì)我國經(jīng)濟(jì)造成巨大的破壞作用，這也是我國有些學(xué)者一直反對(duì)其合法化的重要原因。最后，注重風(fēng)險(xiǎn)防范。應(yīng)對(duì)其資本充足率進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定；也可以考慮引入存款保險(xiǎn)制度，要求此類金融機(jī)構(gòu)必須投保存款保險(xiǎn)，以保護(hù)存款人的利益。

（二）合法化后的形式問題

對(duì)于地下錢莊合法化后的形式，可以根據(jù)其原來的主要經(jīng)營業(yè)務(wù)區(qū)別對(duì)待，如現(xiàn)在已經(jīng)對(duì)民間資本開發(fā)的小額信貸公司和村鎮(zhèn)銀行就是一種很好的探索。小額信貸公司作為民間資本能夠進(jìn)入只能貸款不能吸收存款的金融機(jī)構(gòu)，在某種程度上是對(duì)地下錢莊的存在的合理性的一種認(rèn)可。對(duì)于一些在一定時(shí)間內(nèi)經(jīng)營良好的小額信貸公司，可以允許其升格為村鎮(zhèn)銀行；對(duì)于村鎮(zhèn)銀行也應(yīng)該提供一種能夠讓其升格為正式的金融機(jī)構(gòu)的機(jī)制，以此作為激勵(lì)。

（三）擴(kuò)展其融資渠道

對(duì)于地下錢莊合法化之后的資金來源問題，涉及到是否允許其仍然以高利率吸收存款。從表面上看，銀行間存款利率的不一致會(huì)導(dǎo)致人們集中儲(chǔ)蓄的行為。對(duì)此筆者認(rèn)為，地下錢莊的存貸利率可以在中國人民銀行頒布的基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上給予合理的浮動(dòng)水平。這樣既保證了地下錢莊合法化后的資金來源，也有利于國家貨幣政策的順利實(shí)施和對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)管。

只貸不借的規(guī)定確實(shí)給小額貸款公司的融資造成了很大的困擾，在此問題上可以借鑒孟加拉國“窮人銀行”的經(jīng)驗(yàn)。孟加拉國“窮人銀行”多數(shù)也是不允許吸收存款的；即使允許吸收存款，吸儲(chǔ)能力也非常有限。因此孟加拉國專門成立了一個(gè)國家基金，為小額貸款公司提供資金來源。［4］該基金首先要審查申請(qǐng)的小額貸款機(jī)構(gòu)是否符合條件，是否有能力回收貸款，是否真的把資金貸給了貧困戶。針對(duì)我國的具體情況，我國還可以擴(kuò)大其他融資渠道：一是允許小額信貸公司向政策性銀行或商業(yè)銀行貸款；二是允許其發(fā)行債券或基金。

（四）允許其業(yè)務(wù)范圍的多元化

雖然現(xiàn)階段不能允許小額信貸公司吸收存款，但是可以允許其經(jīng)營正規(guī)金融機(jī)構(gòu)除貸款業(yè)務(wù)之外的其他業(yè)務(wù)，如票據(jù)貼現(xiàn)、擔(dān)保人貸款等其他中間業(yè)務(wù)。其中的關(guān)鍵就是加快構(gòu)建小額信貸公司和村鎮(zhèn)銀行與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程。小額信貸公司和村鎮(zhèn)銀行與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，既可以實(shí)現(xiàn)小額信貸公司資金的劃撥，也有利于央行和銀監(jiān)會(huì)對(duì)其監(jiān)管；同時(shí)，還有利于國家對(duì)農(nóng)村的各項(xiàng)補(bǔ)助的發(fā)放。

五、結(jié)論

鑒于中小企業(yè)在解決就業(yè)、促進(jìn)出口等方面對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的巨大作用，以及愈來愈多的民間資本缺乏投資渠道、中小企業(yè)因融資難而發(fā)展受限等諸多因素的考量，通過立法規(guī)范民間信貸，明確放貸人權(quán)益，積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行和小額信貸公司等中小型金融機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，將地下錢莊合法化是一種必然趨勢。地下錢莊的合法化將在完善我國金融體系、促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起到積極的推動(dòng)作用，利大于弊。

［1］ 張宏偉.試論我國地下錢莊成因及對(duì)策［J］.公安研究，2004，（6）：29-32.

［2］ 岳竹芳.我國地下錢莊的成因、危害及防治對(duì)策［J］.黑龍江金融，2009，（3）：26-27.

［3］ 劉金科.我國農(nóng)村地下錢莊問題研究［D］.湖南師范大學(xué)，2008.

［4］ 孫琪，陳蘭蘭.試析地下錢莊的合法化［J］.經(jīng)濟(jì)與法，2010，（7）：181-182.