貫徹落實市委三屆九次全委會精神加快推進全市戶籍

□ 重慶市人民政府市長 黃奇帆

貫徹落實市委三屆九次全委會精神加快推進全市戶籍

□ 重慶市人民政府市長 黃奇帆

今天召開全市戶籍制度改革工作電視電話會議，有兩個目的：一是貫徹落實市委三屆九次全委會精神，充分認識戶籍制度改革在縮小三個差距、促進共同富裕中的作用，扎實做好戶改工作，促進三個差距的縮??；二是總結(jié)戶籍制度改革啟動一年來的實施情況，部署下一步工作，爭取年內(nèi)完成300萬人轉(zhuǎn)戶，為有條不紊地實現(xiàn)500萬人轉(zhuǎn)戶目標奠定堅實基礎(chǔ)。下面，我強調(diào)三點意見。

一、實施戶籍制度改革是縮小三個差距的“殺手锏”

戶籍制度改革有五大戰(zhàn)略意義：一是維護農(nóng)民工權(quán)益，促進社會公平。農(nóng)民進城務(wù)工，為城市發(fā)展貢獻了力量、奉獻了青春，卻不能享受到與城市居民同等的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等福利待遇，甚至同工同酬也沒能真正實現(xiàn)。任何一個城市人，只要稍微有點感情，就會覺得這是對農(nóng)民兄弟的不公。二是妥善解決歷史遺留問題，提升部分農(nóng)村困難群體保障水平。這次戶改的對象還包括歷年已用地未轉(zhuǎn)非人員、大中型水庫失地未轉(zhuǎn)非人員、城中村農(nóng)村居民、農(nóng)村“五保”老人等，讓他們在戶改中普遍受益。三是增加農(nóng)村人均資源占有量，提高農(nóng)村生產(chǎn)力。我市只有3400萬畝耕地，如果農(nóng)民從2000萬人減少到1500萬人，土地集約化利用程度將明顯提升，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民收入會自然提高。四是促進城鄉(xiāng)資源要素一體化，提高資源配置效率。農(nóng)村的青壯年及新生代勞動力轉(zhuǎn)戶進城為城市增加了人口紅利，城市的資金、技術(shù)、人才等要素則隨著土地流轉(zhuǎn)等進入農(nóng)村，使城鄉(xiāng)資源在互通中實現(xiàn)升值。五是有效擴大消費，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。農(nóng)民工在沒有城市戶籍時感覺不夠安穩(wěn)，務(wù)工收入也不能完全在城市消費，導(dǎo)致農(nóng)民工的消費水平比城市居民平均每年至少低1萬元。幾百萬農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進城，必然持續(xù)增加城市消費。

戶籍制度改革的這五大戰(zhàn)略意義，實際上與縮小三個差距有著戰(zhàn)略性的、內(nèi)在的、結(jié)構(gòu)性的強相關(guān)關(guān)系。可以說，戶籍制度改革是縮小三個差距的“殺手锏”。對城鄉(xiāng)差距而言，農(nóng)村人口的減少，必然帶來農(nóng)村勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民收入的提高；農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進城，必然拉低城市人口的平均收入水平，“一升一降”對縮小城鄉(xiāng)差距的作用十分明顯。對區(qū)域差距而言，隨著大量農(nóng)民工向主城和渝西地區(qū)流動，不僅 “兩翼”人口會減少、人均資源占有量會增加，而且城市資源要素也會隨之流向“兩翼”，推動區(qū)域差距逐步縮小。對貧富差距而言，戶籍制度改革對影響基尼系數(shù)的城鎮(zhèn)化率、城鄉(xiāng)居民收入差距、城鄉(xiāng)兩個板塊內(nèi)部基尼系數(shù)三個因子都有直接的作用。農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶成為真正的城市居民，他的各種保障和收入水平會明顯提高，不僅使城市貧富差距縮小，農(nóng)村貧富差距也會縮小，全社會貧富差距就自然縮小了。我們把“共富十二條”的具體措施轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù),注入評估模型，最終可使我市基尼系數(shù)收縮0.088，從現(xiàn)在的0.438降到0.35，其中戶籍制度改革貢獻了0.03的收縮。

總之，不論從經(jīng)濟學(xué)角度、社會學(xué)角度，還是黨的宗旨角度，都要求我們深刻認識戶籍制度改革的重大戰(zhàn)略意義。推動戶籍制度改革，就是要以“縮小三個差距、促進共同富?！睘槌霭l(fā)點，實實在在地為人民群眾謀福祉，使之成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、建設(shè)增長極和經(jīng)濟中心的具體行動，成為改善投資環(huán)境、服務(wù)開放高地建設(shè)的重要抓手，成為貫徹科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的生動實踐。當然，戶籍制度改革也是一個不易攻破的堡壘。正因為難以攻破，我們才不能坐而論道，必須迎難而上，以對人民負責、對黨的事業(yè)負責的政治態(tài)度，以愚公移山的精神狀態(tài)，抓好戶籍制度改革各項工作，為全國戶籍制度改革探新路、作示范。

二、戶籍制度改革推進工作總體良好

過去一年，按照市委、市政府的統(tǒng)一部署，各區(qū)縣（自治縣）和市級有關(guān)部門齊心協(xié)力、共同推進，戶籍制度改革工作取得重大進展、成效明顯。很重要的一點是，我們從制度安排出發(fā)，進行了重大的體制改革，設(shè)計了一套較為科學(xué)合理的政策體系，形成了土地、社保、公安、教育、財稅等行之有效的管理體系，在220萬人轉(zhuǎn)戶過程中經(jīng)受住了考驗，表明這是一個可以打勝仗的制度體系。具體而言，取得了四方面的良好效果。

一是轉(zhuǎn)戶進度符合預(yù)期。按照我們提出的“兩階段”實施計劃，截至今年底，第一階段要轉(zhuǎn)戶300萬人左右。目前已轉(zhuǎn)戶近220萬人，時間過去2/3，任務(wù)完成2/3，大體保持同步。按這樣的進度，到今年底能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)戶300萬人左右的既定目標。

二是轉(zhuǎn)戶結(jié)構(gòu)總體合理。已轉(zhuǎn)戶群體60%在主城和渝西地區(qū)，40%在“兩翼”，符合預(yù)期區(qū)域分布結(jié)構(gòu)。其中，農(nóng)民工及新生代占65%，符合預(yù)期轉(zhuǎn)戶人群結(jié)構(gòu)。

三是城市保障一步到位。220萬轉(zhuǎn)戶居民中，醫(yī)療保險已覆蓋206萬人，占應(yīng)參保人數(shù)的94.5%。養(yǎng)老保險已覆蓋158萬人，占應(yīng)參保人數(shù)的83.3%。轉(zhuǎn)戶居民子女接受義務(wù)教育實現(xiàn)就近入學(xué)，不需繳納任何擇校費、借讀費。公租房對農(nóng)民工完全開放，租住公租房與轉(zhuǎn)戶互相沒有作為前提條件。

四是推進過程平穩(wěn)有序。首先，群眾參與踴躍，而且涉及幾百萬人的體制改革，沒有出現(xiàn)大的社會波動和集中上訪等現(xiàn)象。其次，各部門協(xié)作有序，市政府每季度召開一次協(xié)調(diào)會，十多個相關(guān)部門在市戶改辦的調(diào)度下，各司其職，合力推進，整個工作有條不紊。再次，宣傳引導(dǎo)有力，不論是本地媒體，還是中央媒體、外地媒體，各方面輿論對重慶戶籍制度改革的評價總體是好的。

短短一年時間，220萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城。如此大規(guī)模的戶籍轉(zhuǎn)移，在新中國成立以來60多年的歷史上都是罕見的。能取得這樣的成績，實屬不易。當然，工作中也還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。主要是三個方面：

一是服務(wù)業(yè)領(lǐng)域“轉(zhuǎn)戶缺失”。目前已轉(zhuǎn)戶群體主要集中在工業(yè)和建筑業(yè)領(lǐng)域，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域只有約30萬人，占比不到20%。事實上，在餐飲、商貿(mào)等服務(wù)業(yè)企業(yè)務(wù)工的農(nóng)民工至少上百萬，而且大多是年輕人，但由于服務(wù)業(yè)企業(yè)的規(guī)模普遍較小、管理相對松散、組織化程度不高等因素，轉(zhuǎn)戶的宣傳和動員工作還沒有“動起來”。市商委、各商業(yè)協(xié)會要發(fā)揮好推動作用，今后幾個月狠下功夫，讓戶改政策有效地傳遞到各企業(yè)主和農(nóng)民工。

二是主城區(qū)轉(zhuǎn)戶“燈下黑”。以農(nóng)民工為主的戶籍制度改革，主城區(qū)理所當然是轉(zhuǎn)戶的重點區(qū)域。目前，主城各區(qū)普遍還不夠重視，其中渝中區(qū)完成的轉(zhuǎn)戶量還不到摸底數(shù)的5%，高新區(qū)6.7%，九龍坡區(qū)11.4%，南岸區(qū)15%，北部新區(qū)15.9%，江北區(qū)18.8%，大渡口區(qū)20.7%，與全市65%的平均進度有很大差距。比較而言，北碚區(qū)27.3%，沙坪壩區(qū)27.5%，渝北區(qū)33%，情況稍好。同樣為主城區(qū)，巴南區(qū)則達到64.2%，與全市平均水平相當。這說明，只要肯下功夫，都是可以抓上去的。

三是農(nóng)民工回流轉(zhuǎn)戶亟待加強。全國已普遍出現(xiàn)“用工荒”，而且會成為一種常態(tài)。今后一個時期，區(qū)域競爭在很大程度上將體現(xiàn)為勞動力資源的競爭。重慶要成為國家中心城市、增長極、經(jīng)濟中心，常住人口必然要超過戶籍人口，這是重要標志之一。目前，我市也已顯現(xiàn)勞動力短缺，僅筆記本電腦產(chǎn)業(yè)今年就需10萬人，產(chǎn)業(yè)工人供不應(yīng)求。我市戶籍人口超過常住人口的時代即將過去，在市外務(wù)工的400多萬農(nóng)民工逐步回流將成為必然趨勢。因此，要加強對在市外務(wù)工農(nóng)民的轉(zhuǎn)戶宣傳和引導(dǎo)工作，通過戶籍制度改革政策吸引農(nóng)民工回流。實際操作中，可將他們在市外務(wù)工的年限視為有效工作年限，只要回到重慶在城鎮(zhèn)實現(xiàn)就業(yè)，就可以轉(zhuǎn)戶。

三、切實抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的各項工作

（一）實現(xiàn)階段性轉(zhuǎn)戶目標

按照市委三屆九次全委會要求，未來五年全市要實現(xiàn)農(nóng)民工等轉(zhuǎn)戶進城500萬人，戶籍城鎮(zhèn)化率達到50%。達成這一部署，關(guān)鍵要把握好節(jié)奏，分步實施，穩(wěn)妥推進，決不搞“大躍進”。到今年底要完成轉(zhuǎn)戶300萬人左右的第一階段任務(wù)，今后四年每年再轉(zhuǎn)戶50萬人左右，有條不紊地實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶500萬人的目標。

堅持“三為主”。一是以農(nóng)民工及新生代為主。對于農(nóng)村籍大中專學(xué)生，在學(xué)校期間自愿轉(zhuǎn)戶的，給予積極支持和幫助；畢業(yè)工作后再轉(zhuǎn)戶的，不受工作三年或五年的時間限制，可以直接轉(zhuǎn)戶。二是以主城和區(qū)縣城為主。特別是主城區(qū)要在縮小三個差距中作出表率，必須在轉(zhuǎn)戶問題上有更高覺悟。市委、市政府把戶籍制度改革作為 “民生十條”、“共富十二條”的重要內(nèi)容，這么上心地加以推進，主城各區(qū)決不能麻木不仁、消極對待，決不能站在自我的立場，把農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶視為增加自己的負擔、攤薄自己的競爭力，這是一種自私的心態(tài)。主城區(qū)幫助遠郊區(qū)縣 （自治縣）轉(zhuǎn)移農(nóng)民工，是最經(jīng)典的“一幫一”，是幫助經(jīng)濟落后地區(qū)最有效的方式。到今年底，主城各區(qū)務(wù)必完成摸底數(shù)的30%~50%以上。市戶改辦每個月要通報一次轉(zhuǎn)戶進度。對戶改工作不到位的區(qū)縣（自治縣），將啟動“一票否決”。三是以開發(fā)區(qū)為主。各開發(fā)區(qū)是全市工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的集中地，理應(yīng)成為轉(zhuǎn)戶的重點。各園區(qū)管委會要發(fā)揮好協(xié)調(diào)作用，指導(dǎo)用工企業(yè)將符合條件的農(nóng)民工悉數(shù)轉(zhuǎn)戶到位。

堅持“五個不許”。推進戶籍制度改革過程中，我們始終強調(diào)并做到了“五個不許”，即不許下達指標搞考核，不許將轉(zhuǎn)戶與當事人利益掛鉤，不許強迫農(nóng)民轉(zhuǎn)戶，不許強迫農(nóng)民退地，不許以轉(zhuǎn)戶作為招收或辭退農(nóng)民工的依據(jù)。這“五個不許”，要作為長期的工作紀律。

（二）妥善處置宅基地退出問題

宅基地及房屋，是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)。對農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后宅基地的退出，必須堅持自愿退出、合理補償原則，用好用活重慶特有的地票交易政策。

把握好退出宅基地的范圍。只要轉(zhuǎn)戶居民有退地需求，我們就不能不理睬、硬拖著。對于“插花地”、“夾心房”等暫時不能復(fù)耕的宅基地，要創(chuàng)新工作機制，適當變通處理，切實維護轉(zhuǎn)戶居民的利益?？上劝?.6萬元/畝的價格對轉(zhuǎn)戶居民自愿退出的 “插花地”、“夾心房”給予補償，然后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體的協(xié)調(diào)下，組織其他“單體宅基地”的農(nóng)村居民進行換房，對換出來的 “單體宅基地”復(fù)耕后再形成地票進行交易，地票成交價款扣除相關(guān)成本后的凈收益超過9.6萬元/畝的部分，在原退地農(nóng)民和換地農(nóng)民之間進行合理比例的分配。這是土地資源優(yōu)化配置的過程，要盡快形成詳細的操作規(guī)則加以推動。

嚴格地票交易價款的分配。必須嚴格執(zhí)行地票成交價款扣除交易成本、復(fù)耕成本等相關(guān)成本后，85%歸退地農(nóng)民個人，15%歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)定，任何單位和組織都不得截留。并且，地票成交價款不能遲遲撥付不到退地農(nóng)民手中，要創(chuàng)新支付結(jié)算機制，盡量減少中間環(huán)節(jié)，探索直補農(nóng)民的方式。

使用好宅基地退出的周轉(zhuǎn)資金。宅基地退出形成地票，需要先投入一筆周轉(zhuǎn)資金進行復(fù)耕，地票掛牌交易后再收回?？傮w上，市政府已安排50億元周轉(zhuǎn)資金，其中25億元用于農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶退出宅基地復(fù)耕而形成的地票周轉(zhuǎn)，25億元用于新農(nóng)村建設(shè)中集約節(jié)約用地而形成的地票周轉(zhuǎn)，兩筆賬分灶吃飯，不能互相擠占盤子。關(guān)鍵是要周轉(zhuǎn)循環(huán)起來，每年若能轉(zhuǎn)兩三次，就可發(fā)揮出100億元甚至150億元的功效。

合理界定宅基地的邊界。過去，以屋檐滴水線以內(nèi)的范圍作為宅基地的邊界。實際上，房屋周邊的建設(shè)用地也會隨房屋復(fù)耕變?yōu)楦?，如果按這種寬松算法，過去的1畝宅基地應(yīng)當算成1.2畝甚至更多。在這個問題上，市政府沒有自己的利益，不能以這種方式把地票面積“砍下來”變?yōu)閰^(qū)縣（自治縣）或市財政收入，地票應(yīng)有收益必須足額返還到退地農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織身上去。

（三）把握好承包地退出政策

轉(zhuǎn)戶居民退出承包地必須以農(nóng)民自愿為前提，過渡期后仍然堅持自愿退地原則，絕不搞強制退地。農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城后，其承包地主要有兩種處理方式：一是把承包地交給其親戚朋友代為耕種，這是他的權(quán)利；二是流轉(zhuǎn)給專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)使用，這是有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)。由于戶籍制度改革才啟動一年，承包地的退出和使用問題暫時還不是主要矛盾。但三五年之后，隨著轉(zhuǎn)戶居民在城市工作生活趨于穩(wěn)定，他們對土地的依賴逐步減弱，承包地的退出就會成為主要矛盾。只要轉(zhuǎn)戶居民有退出承包地的需求，就要有“接盤”的平臺。農(nóng)業(yè)部門要提前做好相應(yīng)制度安排，組織專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)把農(nóng)民退出的承包地接過來，實現(xiàn)高效利用。

（四）確保轉(zhuǎn)戶居民養(yǎng)老保障到位

養(yǎng)老保險涉及千家萬戶，決不能“含糊”，要做到“全覆蓋”。主要通過三種形式：一是轉(zhuǎn)戶居民在城鎮(zhèn)有工作單位的，應(yīng)督促工作單位為其參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；二是沒有工作單位的，可以選擇參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險；三是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出宅基地的，可自愿參加退地農(nóng)轉(zhuǎn)城養(yǎng)老保險。

要切實保障轉(zhuǎn)戶居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民同標準、同待遇。農(nóng)民工一旦轉(zhuǎn)戶，其工作單位必須按城鎮(zhèn)職工標準為其足額繳納養(yǎng)老保險。人力社保部門要加強監(jiān)督檢查，依法糾正用人單位以農(nóng)民工參保標準對待轉(zhuǎn)戶居民的現(xiàn)象，切實維護轉(zhuǎn)戶居民利益。

要規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，督促企業(yè)履行社會保險責任。現(xiàn)在有一種現(xiàn)象，部分招用農(nóng)民工的企業(yè)，把應(yīng)為員工繳納的社會保險“一并”作為工資發(fā)給農(nóng)民工，以達到最低工資標準要求。實際上，政府制定的最低工資標準是不包含企業(yè)繳納的社會保險的 “裸工資”。無論從推動農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進城，還是完善社會保險制度角度，人力社保部門都要加強對用人單位參保繳費的監(jiān)督檢查，督促用人單位切實履行社會保險責任。

城鄉(xiāng)低保是困難群體最基本的保障。轉(zhuǎn)戶居民如果在城鎮(zhèn)遇到生活困難，符合城鎮(zhèn)低保條件的，一律納入城鎮(zhèn)低保范圍，不得設(shè)置任何政策障礙。轉(zhuǎn)戶之前已在農(nóng)村享受低保政策的，如果轉(zhuǎn)戶之后符合城鎮(zhèn)低保條件，要及時納入城鎮(zhèn)低保予以保障，在享受城鎮(zhèn)低保待遇前保留原農(nóng)村低保待遇。

（五）落實好轉(zhuǎn)戶過渡期內(nèi)的農(nóng)村保留政策

農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進城后，原來在農(nóng)村享有的扶持政策，與城鎮(zhèn)保障“五件衣服”并不沖突。保留農(nóng)村相關(guān)待遇是解除轉(zhuǎn)戶居民后顧之憂的重要環(huán)節(jié)，規(guī)定期限內(nèi)不能隨意取消。一是種糧直補、農(nóng)機購置補貼等與土地有關(guān)的待遇，在轉(zhuǎn)戶居民沒有退地之前，都要繼續(xù)執(zhí)行好原政策。二是家電下鄉(xiāng)補貼、計劃生育獎勵扶助政策等與農(nóng)民身份有關(guān)的待遇，在規(guī)定期限內(nèi)，都要繼續(xù)保留。各部門要把工作做細，實現(xiàn)無縫對接，決不能出現(xiàn)城市保障沒到位、農(nóng)村待遇又取消“兩頭不沾”的情況。

（六）及時發(fā)現(xiàn)并解決轉(zhuǎn)戶過程中出現(xiàn)的新問題

幾百萬人的轉(zhuǎn)戶過程，總會有些事情是我們事先沒有預(yù)料的，哪怕政策制度再嚴密、基層干部再認真負責，難免會“掛一漏萬”。但是，一旦出現(xiàn)問題，就要有校正機制，及時處置在萌芽狀態(tài)。對于暴露出的新問題，要始終站在轉(zhuǎn)戶居民的立場，只要不違反現(xiàn)行法律法規(guī)，都要積極幫助他們加以解決。如果是個案問題，及時變通處理；如果是普遍問題，及時完善政策，使整個戶改制度和工作體系更加完備。

我市戶籍制度改革已經(jīng)邁入良性軌道，但任務(wù)依然艱巨。希望全市各級各部門站在維護農(nóng)民利益、縮小三個差距、促進共同富裕的高度，以更加積極的精神狀態(tài)和更加扎實的工作作風，把戶籍制度改革的方方面面工作抓緊抓實、抓出成效，惠及更多農(nóng)村居民。

本文系黃奇帆市長在加快推進全市戶籍制度改革電視電話會議（2011年7月29日）上的講話，根據(jù)錄音整理。

責任編輯：新 華