淺析預(yù)算視角下的社保審計
——基于社?；鸺{入政府預(yù)算的思考

重慶市審計局 朱 倩

淺析預(yù)算視角下的社保審計
——基于社?；鸺{入政府預(yù)算的思考

重慶市審計局 朱 倩

一、社?；痤A(yù)算與社保審計的內(nèi)在聯(lián)系

（一）社保審計需要社?；痤A(yù)算的支持 社?；鸺{入政府預(yù)算，有利于強化基金預(yù)算約束，確保了基金的來源渠道。如何確保預(yù)算基金?？顚Ｓ?，切實有效的堵住對社?；鹋灿们终嫉穆┒矗苏畱?yīng)當對社?；鸬谋O(jiān)管加大力度，社保審計是非常重要的手段。當然審計工作不能憑空展開，必須依據(jù)一定的審計工作平臺，這里所說的審計工作平臺是指一種對資金可以進行制度性檢查的體系，而社會保障預(yù)算就是社會保障資金審計的工作平臺。雖然早在1995年預(yù)算制度改革后，《預(yù)算法實施條例》提出，“各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算”。此外，在相關(guān)的社?；鸸芾硪?guī)定中也提到了社保基金預(yù)算的相關(guān)方面，但我國在2006年后，才開始對下一年度的社會保障有一些預(yù)算支出。

目前，我國對社會保障資金的管理，實行預(yù)算內(nèi)管理和預(yù)算外管理兩種形式，還沒有真正形成一個完整的獨立的社保預(yù)算體系。部分地方、部門在實際運作中，由于缺乏明確的文件和細則規(guī)定，執(zhí)行標準及情況不盡一致，社保預(yù)算實際上處于一個缺位的境地，社會保障審計的工作平臺還未完善，缺乏一定規(guī)范，這使得社會保障審計處于一種零散、無體系框架和時輕時重的狀態(tài)中，只有抓住《意見》出臺的機遇，加快建立和完善的社?；痤A(yù)算體系，才能推動社保審計工作的順利進行。

（二）社?；痤A(yù)算的推進需社保審計作為保障 社會保障的公共性質(zhì)決定了與廣大人民的利益息息相關(guān)，我國社保審計體制因其審計地位的獨立性對其他經(jīng)濟監(jiān)督部門再監(jiān)督能力和社保監(jiān)管體制中的協(xié)商作用體現(xiàn)了其第三方監(jiān)督的本質(zhì)，社保審計要保證社?；鸬陌踩?、完整、保值、增值，抓住社保基金中的主要矛盾，促進社保制度的完善，而社?；痤A(yù)算的缺位就是當前社保基金問題的關(guān)鍵所在。

由于社保基金預(yù)算的缺位以及我國的社保制度、公共財政預(yù)算制度與其他國家相比有很大差距，造成了社保保障中若干責(zé)任和關(guān)系未理清，從而引發(fā)了一系列問題。

（1）政府各部門間社會保障職責(zé)尚未理清。社保基金的管理目前是板塊狀分部管理，采用政府、企業(yè)、個人統(tǒng)籌的方式進行，征繳分隔在稅收和社保兩個部門，全國有17個?。▍^(qū)）和兩個計劃單列市由稅務(wù)機關(guān)代征，其余?。▍^(qū)）是由社保部門征繳。這種制度也給社?；鸸芾碓斐梢欢ǖ幕靵y，監(jiān)管出現(xiàn)了一些漏洞；

（2）中央和地方政府責(zé)任劃分不清。我國社保基金絕大部份仍實行地市級統(tǒng)籌，掌控權(quán)實際處于地市級政權(quán)手中，這大大影響了社?；鸬氖褂眯剩`反了保險學(xué)的“大數(shù)法則”，降低了社?；鸬目癸L(fēng)險能力，同時為社?；鸬倪`規(guī)使用提供了制度上的便利，也造成了社會保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移的困難。

（3）社保資金使用效益低下。近年來，隨著各項社會保險制度的建立和完善，中國的社會保險基金收支規(guī)?？焖僭鲩L，據(jù)《2008年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全年5項社會保險基金收入合計1.3696萬億元，比上年增長2884億元，增長率為26．7%?；鹬С龊嫌?925億元，比上年增長2037億元，增長率為25．8%。巨額社?；鸬陌踩驮鲋凳侵袊磥斫?jīng)濟發(fā)展中必須面對的一個問題，而目前審計署公布的全國五項基本保險基金年平均收效率不到2%

二、社保預(yù)算審計實施對策與建議

（一）準確定位社保審計目標 社保審計目標對社保審計工作具有宏觀指導(dǎo)性、整體覆蓋性，操作的可行性。社保預(yù)算的建立對社保審計來說，既是目標也是基礎(chǔ)。只有依托社保預(yù)算，審計人員更好地開展審計工作，同時通過社保預(yù)算也可引導(dǎo)和規(guī)范社保審計工作。社保預(yù)算和一般財政預(yù)算有很大區(qū)別，社保資金要求?？顚Ｓ?，它的使用具有遞延性、滯后性，對這部分資金不僅要使其保值，而且還要使其增值。從這一角度出發(fā)，社保審計必須在思維觀念和工作方法等方面加快轉(zhuǎn)型，從重點關(guān)注資金安全、查錯糾弊向更多地關(guān)注制度的完整性、有效性和可持續(xù)性轉(zhuǎn)變，以效能審計為總攬，從宏觀上把握問題將檢討社保制度的缺陷、評價現(xiàn)行社保政策運行效果和基金運營績效當作重要內(nèi)容，促進社會保障審計工作走向成熟、規(guī)范。從另一個角度說，社保預(yù)算建立完善的過程，就是促使社保資金規(guī)范化和科學(xué)化的過程，這也是社保審計的目標。

（二）將社保審計計劃和社保預(yù)算相結(jié)合 根據(jù)《意見》要求，目前只有五項社?；鸺{入了預(yù)算，有一半以上的社會保障資金尚未在預(yù)算范圍內(nèi)，然而隨著社保外部環(huán)境的變化，新農(nóng)村、和諧社會建設(shè)的不斷推進，社保覆蓋的范圍越來越廣，內(nèi)容更加豐富。農(nóng)村的社會保障制度建設(shè)加速，農(nóng)村社會養(yǎng)老、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保等制度的新建和重建；社會福利的大社保體系不斷健全，各種貧弱群體的社保援助制度不斷豐富，要求社保審計不僅要繼續(xù)關(guān)注以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等為主的社會保險工作，而且要更加關(guān)注最低社會保障、就業(yè)援助、醫(yī)療救助、住房保障和傷殘軍人、社會殘疾人、孤殘兒童等特殊群體的救助和福利問題。因此，社保審計工作必須有計劃、有步驟的開展，其計劃的制定應(yīng)與社保預(yù)算相結(jié)合，從微觀入手、宏觀著眼，實現(xiàn)對社保資金預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算全過程審計，在本級財政預(yù)算執(zhí)行審計時，既要從總體上了解和掌握各項社會保障資金的收支情況，又應(yīng)掌握本級預(yù)算執(zhí)行中對社保資金的投入力度、增減變化情況、占財政總支出的比例及資金的支撐能力、存在的問題和對策，提高基金透明度和使用效率，為推動建立完整社保預(yù)算提供詳實的基礎(chǔ)資料，促進社會保障資金全面納入預(yù)算。

（三）創(chuàng)新優(yōu)化審計方式，提高審計覆蓋面 一是橫向聯(lián)合，創(chuàng)新優(yōu)化審計項目組合。橫向聯(lián)合就是積極探索社會保障基金審計與財政預(yù)算執(zhí)行審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、企業(yè)審計、行政事業(yè)審計捆綁開展，將社?；饘徲嬜鳛楣秘斦A(yù)算執(zhí)行審計的重要內(nèi)容，把社?；鸬让裆邎?zhí)行的審計納入領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況評價和審計范疇，充分利用現(xiàn)有審計力量，形成社會保障基金審計合力。

二是點面結(jié)合，保證覆蓋面，突出審計重點。在審計中，注重全面審查預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)收支的真實性、完整性的同時，強化對重點單位、重點資金、重點預(yù)算項目的審計，查明重點預(yù)算項目預(yù)算的編制及執(zhí)行等方面存在的突出問題，實現(xiàn)由面到點緊密結(jié)合，互為補充，才有利于提高審計效率，防范審計風(fēng)險，保證審計質(zhì)量。同時，也應(yīng)把審計、審計調(diào)查和科研有效地結(jié)合起來，放寬工作視野，分析問題的性質(zhì)，采取措施不同方法解決社保預(yù)算審計中發(fā)現(xiàn)的問題。

三是上下聯(lián)動，提高審計效果。為提高社保預(yù)算執(zhí)行審計的效果，審計人員將審上與審下有機結(jié)合、上下聯(lián)動，分別向一、二級單位項目預(yù)算編制和執(zhí)行結(jié)果的兩頭延伸，通過審查項目支出的實際情況，發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的突出問題，對現(xiàn)行社會保障制度體系的制度缺陷和管理漏洞，提出意見和建議。另外，由于社保制度管理層次多、涉及面廣、情況復(fù)雜，審計機關(guān)應(yīng)整合各級審計機關(guān)的資源，開展有選擇性、行業(yè)性、專題性的審計和審計調(diào)查。可采用“同級審”和“上審下”相結(jié)合的方法，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的整體效能。

四是工作重心應(yīng)根據(jù)社保預(yù)算的規(guī)范相應(yīng)調(diào)整。隨著社保制度的外延和內(nèi)涵的不斷豐富，社保預(yù)算的也將不斷規(guī)范。由于社保統(tǒng)籌層次的不斷提高，資金管理將逐步和上集中，社保預(yù)算審計的重心將上移，而另一方面新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村合作醫(yī)療等社保項目逐步推進，農(nóng)村社保體系的建立，財政資金將向農(nóng)村增大投入，社保預(yù)算審計的工作重心也應(yīng)隨之下沉，更有利于加強對社保預(yù)算收支的資金審計，提供有價值的審計成果。

五是預(yù)算執(zhí)行審計與績效審計相結(jié)合。在開展社保預(yù)算執(zhí)行審計時，始終貫穿績效審計的理念，堅持以預(yù)算為基礎(chǔ)，以預(yù)算支出的結(jié)果為導(dǎo)向，對預(yù)算支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)、投入與產(chǎn)出、過程與結(jié)果、預(yù)算與實效、配置與使用、決策與管理等進行全面、客觀地系統(tǒng)分析，不僅僅審計預(yù)算執(zhí)行情況和資金使用效益，還注重從機制、體制上找原因，提出有針對性的建議，使其進一步規(guī)范各項社會保障資金的預(yù)算管理和監(jiān)督。

綜上所述，只有加強社保預(yù)算才能將政府責(zé)任量化、促進制度的改進，《意見》的出臺是我國社保預(yù)算制度規(guī)范化的一個重要轉(zhuǎn)折，也對社保審計提出了新的要求。社保審計應(yīng)積極轉(zhuǎn)變審計思路，從源頭上進行監(jiān)督，突出重點、尋找對策、抓住關(guān)鍵，增強預(yù)算審計監(jiān)督的針對性，進一步增強審計監(jiān)督的時效性，強化基金的安全性，推動和促進預(yù)算的科學(xué)化和規(guī)范化管理，保證社保基金安全有效運營，充分發(fā)揮社會保障基金應(yīng)有的作用。

［1］辛旭：《社會保險資金審計研究》，《中國審計》2004年第3期。

［2］王麗芳：《社保審計背景分析與發(fā)展思路》，《審計研究》2007年第5期。

（編輯 袁露芬）