會計建賬監(jiān)管工作實踐及展望
———基于紅安縣會計建賬監(jiān)管的思考

湖北省紅安縣財政局 汪朝朝

會計建賬監(jiān)管工作實踐及展望
———基于紅安縣會計建賬監(jiān)管的思考

湖北省紅安縣財政局 汪朝朝

為了規(guī)范會計建賬行為，提高會計信息質(zhì)量，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，湖北省紅安縣財政局根據(jù)《湖北省會計建賬監(jiān)督管理暫行辦法》及省財政廳、監(jiān)察廳、民政廳、審計廳、省人行、國稅局、地稅局、工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局《湖北省會計建賬監(jiān)督管理實施細(xì)則》的規(guī)定，于2008年在全縣推行了會計建賬監(jiān)督管理工作，筆者詳細(xì)考察了三年來會計建賬監(jiān)管的工作實踐，對其事理進(jìn)行了深刻的思考，所得如文。

（1）會計建賬監(jiān)管工作全面推進(jìn)，建賬審核已成為會計責(zé)任單位的行為習(xí)慣，但小規(guī)模納稅人以上的各類企業(yè)點多面廣，多未規(guī)范建賬；必須培育會計服務(wù)市場，以單位委托會計代理記賬機構(gòu)代理記賬為基礎(chǔ)推進(jìn)建賬監(jiān)督管理。2008 年6 月始，紅安縣財政局在廣泛調(diào)查、認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，在全縣全面推行會計建賬監(jiān)督管理，以縣政府文件形式出臺《紅安縣會計建賬監(jiān)督管理工作實施方案》。納入建賬監(jiān)管的范圍包括國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、中介機構(gòu)和有限責(zé)任公司或小規(guī)模納稅人以上的各類企業(yè)，所實行監(jiān)管的賬簿包括單位總分類賬、銀行日記賬和現(xiàn)金日記賬。具體執(zhí)行過程中，紅安縣除設(shè)置一系列審核程序、分類別登記錄入單位基本信息數(shù)據(jù)外，還創(chuàng)造性地設(shè)制了《會計建賬監(jiān)管賬簿啟用表》，該啟用表除具備一般啟用表規(guī)定的格式外，用文字表述的形式明確了會計建賬監(jiān)管的目的和要求，同時明確了各相關(guān)部門在辦理年檢登記、納稅評估信用評價中，各執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門在監(jiān)督檢查中，除執(zhí)行本部門相應(yīng)的各項規(guī)定外，還均應(yīng)以建賬審核的會計賬簿為依據(jù)。推行會計建賬監(jiān)督管理的當(dāng)年，紅安縣行政事業(yè)單位的會計建賬監(jiān)管率達(dá)到100%，這些單位在第一個會計年度終了后通過會計管理局的有力督導(dǎo)，會計賬簿的結(jié)舊轉(zhuǎn)新繼續(xù)辦理建賬審核手續(xù)的仍達(dá)到100%，至第二個會計年度終了的2010年初，建賬監(jiān)管已在各行政事業(yè)單位深入人心，取得共識，年度結(jié)轉(zhuǎn)新賬必須辦理建賬審核的行為習(xí)慣在會計主管人心目中初步形成。但是，建賬監(jiān)督管理這一會計管理的工作措施在一些社會團(tuán)體、中介機構(gòu)、特別是企業(yè)這個層面沒能得到很好的落實。在企業(yè)這個層面，紅安縣有規(guī)模以上企業(yè)和規(guī)模以下企業(yè)之分，所謂規(guī)模以上企業(yè)，無論其所有制形式如何，一般都有較為規(guī)范的財務(wù)核算，故這些企業(yè)落實建賬監(jiān)管較好（亦達(dá)到80%），真正沒能得到落實的是那些規(guī)模較小的企業(yè)和社會團(tuán)體、中介機構(gòu)，這些單位普遍未能設(shè)置會計機構(gòu)，談不上配備專門的會計人員，有少數(shù)雖指定了會計人員，但其會計人員一般不具備從業(yè)資格、只是計算或保管單位財物。

實行會計建賬監(jiān)督管理，最基本的目的是防止單位賬外設(shè)賬，確保一本賬，對于行政事業(yè)性的單位而言，可以有效控制支出的浪費，對于企業(yè)性質(zhì)的單位而言，可以有效防止稅收的流失。對于規(guī)模小、會計基礎(chǔ)條件差的單位，促使其建賬并實行建賬監(jiān)管的最佳途徑是（單位）委托會計代理記賬機構(gòu)代理記賬。目前，紅安縣尚無一家會計記賬代理中介機構(gòu)。財政會計管理部門應(yīng)當(dāng)積極倡導(dǎo)、支持會計服務(wù)社會中介機構(gòu)的產(chǎn)生， 培育會計服務(wù)市場。

（2）建賬監(jiān)管工作取得一定成績，但總體上看形式上比較張揚，內(nèi)容上比較脆弱，必須以建賬監(jiān)管為載體，不斷豐富財政會計管理內(nèi)涵，推進(jìn)會計管理工作規(guī)范。紅安縣的會計建賬監(jiān)督管理工作取得了一定的成績：首先，這種管理模式有力地切斷了會計信息失真的最直接也是最基本的后路———賬外設(shè)賬和擅自改動賬簿，建賬監(jiān)管猶如一顆管用的釘子將單位會計賬簿牢牢地限制在“一本賬”、“規(guī)范賬”上，建賬監(jiān)管的初衷正在于此。在建賬監(jiān)管的前提下，單位會計工作中長期存在的責(zé)任主體不落實、制度執(zhí)行不到位、賬簿設(shè)置不嚴(yán)格、支出憑證不充分、會計核算不規(guī)范、信息披露不真實、會計資料不齊全等問題得到不同程度的改觀，財務(wù)管理得到加強。同時，“建賬監(jiān)管”給了會計管理部門一個很好的操作平臺，密切了會計管理部門與各會計責(zé)任單位的工作關(guān)系。然而，從總體上看，會計建賬監(jiān)督管理還停留在形式上，形式上一些部門單位的會計賬簿都加蓋了會計管理部門的專用印章并實行了年度登記備案，內(nèi)容上的規(guī)范、有序卻主要靠的是“單位自覺”，盡管單位“賬外設(shè)賬”、“整體假賬”的行為因此不易產(chǎn)生，但建賬監(jiān)管也僅僅停留在建賬登記層面，管理監(jiān)督乏力，未能有效利用建賬監(jiān)管工作平臺更深地切入具體的會計管理工作。

以筆者多年來從事財政工作的體會，會計建賬監(jiān)督管理模式是財政管理會計工作一種合法、務(wù)實、良好的制度創(chuàng)新，給予了管理部門與管理單位之間有效的操作平臺，使會計管理工作有了一個更好的切入點。因此，財政部門應(yīng)以會計建賬監(jiān)管為載體，不斷豐富管理內(nèi)容，推進(jìn)會計管理工作規(guī)范。首先，在每個會計年度終了時的接舊轉(zhuǎn)新賬簿審核中，不僅要審核賬戶余額，還要考查各科目余額的形成過程，從而既能及時糾偏，又能基本了解各單位會計工作狀況和財務(wù)管理情況。其次，在建賬監(jiān)管的前提下，按照會計法規(guī)制度的要求，實行專管員負(fù)責(zé)制，經(jīng)常性地開展會計工作檢查，切實改變建賬與監(jiān)管分離、只登記不監(jiān)督的狀況，對納入建賬監(jiān)督管理范圍內(nèi)的單位基礎(chǔ)性問題負(fù)起一定的責(zé)任。第三，圍繞規(guī)范建賬、規(guī)范運行的工作目標(biāo)，狠抓會計基礎(chǔ)工作規(guī)范，分部門、分行業(yè)定期組織單位間開展“曬賬”等活動，互評互審互學(xué)，讓賬務(wù)公開、財務(wù)透明逐步成為一種公共意識。此外，為充分發(fā)揮會計職能作用，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，財政部門可以以建賬監(jiān)管管理模式為契機，在深入調(diào)查，廣泛征求意見的前提下，制定出各地方的財務(wù)會計管理監(jiān)督考核辦法，在每個年度對行政事業(yè)單位的財務(wù)會計工作實行量化考核。其監(jiān)督考核的內(nèi)容包括單位的會計基礎(chǔ)工作情況、預(yù)算執(zhí)行情況、各項政策執(zhí)行情況、“三公支出”情況等?？山Y(jié)合每年度的會計法執(zhí)法大檢查活動，對單位的財務(wù)會計管理工作進(jìn)行監(jiān)督考核。以強化對單位審計、財務(wù)負(fù)責(zé)人、主辦會計、出納的職能職責(zé)要求。

（3） 會計建賬監(jiān)督管理得到了部門一定程度的支持配合，但“支持配合”的定位本身就有置身局外之嫌，人為因素較大，必須賦予建賬監(jiān)管在會計賬簿設(shè)置本身的制度地位，使“部門配合”成為一種“約定俗成”的必然選擇，從制度上保證建賬監(jiān)管的良性互動。紅安縣在全面推行建賬監(jiān)督管理之初，由縣政府牽頭多次召開相關(guān)部門的聯(lián)系會議。在縣政府出臺《會計建賬監(jiān)督管理工作實施方案》工作得到全面推進(jìn)的基礎(chǔ)上，2009 年下半年，縣財政局又就認(rèn)真落實會計建賬監(jiān)督管理致函各相關(guān)管理部門，進(jìn)一步明確了會計建賬監(jiān)管的目的、概念，對全縣開展這一工作的情況進(jìn)行了總體評價，知會各相關(guān)部門根據(jù)省政府《會計建賬監(jiān)督管理辦法》所賦予的職責(zé)要求，在執(zhí)法檢查、辦理年檢、稅務(wù)登記和納稅評估、辦理融資和信用評價等工作和業(yè)務(wù)中，必須以建賬審核的會計賬簿為依據(jù)，齊抓共管，共同維護(hù)會計賬簿在經(jīng)濟(jì)秩序中的基礎(chǔ)性作用。公函還同時附注了省、市、縣會計建賬監(jiān)督管理的辦法、實施細(xì)則和會計建賬監(jiān)督管理賬簿啟用表及專用章樣本。通過深入細(xì)致的工作和部門聯(lián)系的不斷加強，各相關(guān)部門較好地履行了自身的職責(zé)要求，會計賬簿是否納入建賬審核逐漸成為一種思維定勢。特別是縣監(jiān)察、審計和檢察機關(guān)的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)檢查對此給予了更多的關(guān)注和有效的督促。筆者以為，建賬監(jiān)督管理涉及到眾多部門的支持配合，需要進(jìn)一步固化各職能部門的職責(zé)地位，建立齊抓共管的工作秩序和長久機制，讓各相關(guān)部門在執(zhí)法檢查、辦理年檢登記、融資和信用評價等工作和業(yè)務(wù)中，依據(jù)通過建賬審核的會計賬簿成為一種必然，從制度上保證建賬監(jiān)管的良性互動。因此，首先需要對會計建賬監(jiān)督管理本身的合法性作一個定位。

《會計法》規(guī)定，各單位必須依法設(shè)置會計賬簿，并保證其真實、完整；《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》規(guī)定的財政部門依法對各單位設(shè)置會計賬簿實施監(jiān)督檢查的項目中，包括“應(yīng)當(dāng)設(shè)置會計賬簿的是否按規(guī)定設(shè)置會計賬簿”，“是否存在賬外設(shè)賬的行為”，“是否存在仿造、變造會計賬簿行為”。據(jù)此，可以厘清的概念有兩個層面：一是各單位必須依法設(shè)置會計賬簿，并保證其真實完整；二是各單位如何設(shè)置會計賬簿，如何設(shè)置會計賬簿的規(guī)矩由管理部門———財政部門設(shè)立，財政部門實施的建賬監(jiān)管辦法其目標(biāo)指向亦在于會計賬簿的真實完整，那么未實行建賬監(jiān)管的單位會計賬簿即視為不合規(guī)賬簿。會計建賬監(jiān)督管理辦法既有上位法支持，又保持了與上位法法理精神的高度一致。在此前提下，一切不合規(guī)賬簿均不能作為各管理部門進(jìn)行相關(guān)管理和業(yè)務(wù)的依據(jù)。厘清了這層關(guān)系，依據(jù)合規(guī)賬簿辦理各類業(yè)務(wù)和進(jìn)行各種檢查便天然生成，順理成章，所謂的“部門配合”便成為各部門開展自身工作的必然選擇。第二，財政部門的最上級機關(guān)應(yīng)當(dāng)對會計建賬監(jiān)督管理作出具有普適性的、在全國范圍內(nèi)實施的一種會計建賬行為規(guī)范。建賬監(jiān)督管理是以督促各單位依法設(shè)置會計賬簿，保證會計資料真實、完整，提高會計信息質(zhì)量，預(yù)防違法違紀(jì)行為發(fā)生為目的，對各單位會計賬簿予以鑒審，防止賬外設(shè)賬、造假賬和不設(shè)賬的一項會計監(jiān)督管理措施，目前，湖北省和黑龍江省先后推行了這一管理辦法，無論從理念上還是實踐上，建賬監(jiān)管有著與上位法高度一致的目標(biāo)取向和較強的操作性、實用性，財政部應(yīng)當(dāng)就這一制度創(chuàng)新進(jìn)行調(diào)研總結(jié)，必要時讓這些地方性規(guī)章“升格”為國家行政規(guī)章。