高校債務(wù)管理存在的問題及對(duì)策

牡丹江醫(yī)學(xué)院 劉 千 吳長海 劉晶夫

債務(wù)管理是我國高校發(fā)展史上的一個(gè)特殊問題。招生人數(shù)從1998年的108萬、增至2010年的657萬，取得了令人矚目的成績。但在跨越式發(fā)展過程中，高校也背上了4500—5000億元之間的高額債務(wù)。雖然高校債務(wù)，在本質(zhì)上是政府為人民教育發(fā)展借下的債，但政府管理滯后和高校管理缺位也是一個(gè)不容忽視的問題。

一、高校債務(wù)管理存在的問題

高校資金供給趕不上高校擴(kuò)招及發(fā)展的速度，舉債辦學(xué)有其必然性。擴(kuò)招的規(guī)模越大，債務(wù)的規(guī)模也就越大。高校債務(wù)的形成，有其合理性的一面。但投入管理不到位，監(jiān)管不利、好大喜功、腐敗浪費(fèi)，就不能不說是問題了。

（一）有法不依，沒有達(dá)到法定投入 教育經(jīng)費(fèi)占CDP的比重，世界上大多數(shù)國家都達(dá)到了4%以上。我國1993年國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比重，在2000年達(dá)到4%”，并要求保證財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長幅度明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長幅度。其后，多年教育經(jīng)費(fèi)的比例不但沒有提高，反而降低了。雖經(jīng)“十一五”的努力，但始終沒有達(dá)到4%。高校教育經(jīng)費(fèi)的增長沒有得到落實(shí)，是高校債務(wù)形成的主要原因。2010年公布的《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要（2010—2020年）》再次明確提出，提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，2012年達(dá)到4%。

（二）管理滯后是形成不合理債務(wù)的重要原因 我國財(cái)政性教育投入長期以來沒有達(dá)到法定的4%的比例，有專家認(rèn)為：最關(guān)鍵的原因是沒有建立合適的教育撥款體系與透明的學(xué)校財(cái)務(wù)管理體系。教育撥款和用錢都缺乏監(jiān)督及約束機(jī)制。由此造成教育部門的“要錢花”、“討錢花”和“亂收費(fèi)”、“亂花錢”現(xiàn)象并存。教育一邊缺錢，一邊亂花錢，形成惡性循環(huán)。部分高校債務(wù)形成的原因很多，其中根本原因在于盲目擴(kuò)招。學(xué)校學(xué)生越多，地位越高，名氣越大，收入越多。殊不知學(xué)生越多，長遠(yuǎn)支出越大，猶如滾雪球越滾越大。特別是高校行政化嚴(yán)重，官滿為患，支出龐大。一些人講排場(chǎng)，追求豪華大氣。在長期制度環(huán)境下形成了“不貸白不貸”及“不貸要吃虧”的意識(shí)下，甚至把高校負(fù)債當(dāng)作政績。

（三）高校盛行負(fù)債辦學(xué)，在客觀上拉大了高等教育在區(qū)域之間不均衡的發(fā)展 我國原本就存在高等教育發(fā)展地域分布不均，地區(qū)之間差距懸殊的問題，雖經(jīng)國家通過各種努力，試圖縮小這種差距，但巨額貸款卻加快了發(fā)達(dá)地區(qū)的高等教育發(fā)展。差距沒有縮小，反而越拉越大，高等教育不均衡問題是一個(gè)令人擔(dān)憂的難解之結(jié)。這不但會(huì)影響教育機(jī)會(huì)的均等，也會(huì)影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

（四）按照科學(xué)發(fā)展觀的要求對(duì)照，高等教育近年實(shí)現(xiàn)的只是規(guī)模發(fā)展速度的快，而沒有突出教學(xué)質(zhì)量的好 大學(xué)生數(shù)量的增加，并沒有使高校教學(xué)質(zhì)量和大學(xué)生素質(zhì)得到提高。上層次、上專業(yè)，普遍存在貪大、攀高、求全的狀況，什么熱門辦什么專業(yè)，一哄而上、一哄而下，師資力量跟不上，教學(xué)質(zhì)量難以保證；結(jié)果是醫(yī)學(xué)外科博士不會(huì)開刀，碩士沒有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，師范生不會(huì)教書。但蓋大樓的速度卻是世界第一，債務(wù)增長中80%以上為基本建設(shè)形成的債務(wù)。

（五）高校招生不足問題已初露端倪 高校招生人數(shù)會(huì)隨著年齡段人口的變化出現(xiàn)下降趨勢(shì)，某些高校膨脹起來的招生能力將逐漸形成閑置狀態(tài)。如何用好這部分資源，將會(huì)成為一大問題。一邊是閑置，一邊卻是負(fù)債。其實(shí)有的高校在新建校區(qū)尚未完成之時(shí)，就已經(jīng)出現(xiàn)了招生不足的問題。但設(shè)計(jì)招生與實(shí)際招生所形成的資產(chǎn)閑置的各種費(fèi)用卻仍得支出。如取暖費(fèi)、維護(hù)費(fèi)、管理費(fèi)等。這就形成了負(fù)效益。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)，特別是公辦高校也要有計(jì)劃的發(fā)展。出了問題該問誰的責(zé)？找不到責(zé)任人又該問誰的責(zé)？

高校發(fā)展只求快，不突出好，事倍功半。可以說高校巨債的產(chǎn)生，政府投入不足是直接原因，監(jiān)管不力是間接原因。出現(xiàn)好大喜功、腐敗浪費(fèi)，是不當(dāng)欠債的重要原因。

二、高校債務(wù)管理強(qiáng)化對(duì)策

高校債務(wù)管理的根本問題在于制度設(shè)計(jì)。關(guān)鍵是規(guī)范管理體制，理順分配關(guān)系。臨時(shí)的、應(yīng)急的，一次性措施，不能保障高校發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)。長效機(jī)制的建立，必須以科學(xué)、合理的制度設(shè)計(jì)規(guī)范國家財(cái)政與高校財(cái)務(wù)關(guān)系，明確高校的資金來源、資金運(yùn)用、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、自主權(quán)限范圍等。使高校財(cái)務(wù)真正實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、科學(xué)化、合理化。

（一）公開高校財(cái)務(wù)信息，使之透明化 這是加強(qiáng)高校債務(wù)管理的前提條件。已于2010年9月1日起實(shí)施的教育部《高等學(xué)校信息公開辦法》中已把“財(cái)務(wù)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理制度，學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算方案，財(cái)政性資金、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用與管理情況，儀器設(shè)備、圖書、藥品等物質(zhì)設(shè)備采購和重大基建工程的招投標(biāo)”作為公開的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在這個(gè)辦法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步具體細(xì)化實(shí)施方案，讓“透明化”落在實(shí)處。只有知道高校經(jīng)費(fèi)的使用情況，知道每項(xiàng)收入，每筆支出的合理性，才好約束和監(jiān)督。不但有上級(jí)的監(jiān)管，還要有師生的知情權(quán)，更要有社會(huì)輿論和公眾的監(jiān)督。只有這樣，才有可能使高校債務(wù)管理的被動(dòng)局面為之變。關(guān)鍵在于公開的程度。也只有通過“認(rèn)真”抓管理的“細(xì)節(jié)”，才有可能使高校在債務(wù)管理上取得突破。

（二）完善高校治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代大學(xué)制度 這是強(qiáng)化高校債務(wù)管理的制度基礎(chǔ)。大學(xué)“官本位”行政化，極易導(dǎo)致追求“規(guī)?！焙汀凹?jí)別”，而弱化教學(xué)、科研、服務(wù)社會(huì)的三大功能，影響投資效果及債務(wù)管理目標(biāo)。高校債務(wù)問題，看似復(fù)雜，但其實(shí)根本問題，依舊是辦學(xué)問題。高校只有回歸教育本位，問題才能從根本上得到解決。高校債務(wù)管理的民主決策，透明只是必要條件，并非充分條件。目前高校重大財(cái)務(wù)決策，往往都是由政府任命的學(xué)校管理者作出，而缺少其他利益相關(guān)的代表。由于信息的不對(duì)稱和激勵(lì)機(jī)制的不完備性等，學(xué)校管理者的利益與政府、其他相關(guān)利益者的利益并不總是相一致的，往往會(huì)出現(xiàn)利益上的偏差。因此，要使高校債務(wù)管理導(dǎo)入正軌，必須要標(biāo)本兼治。治標(biāo)要從清理歸類，控制規(guī)模，化解存量入手。治本要著重理順政府與高校在高等教育發(fā)展中的關(guān)系，改革高校治理結(jié)構(gòu)，建立分類體系，實(shí)行分類管理，形成有效的問責(zé)機(jī)制。

（三）建立與完善高校成本核算管理制度 目前高校的償債能力，主要取決于國家財(cái)政投入和學(xué)費(fèi)收入。高教事業(yè)具有公益性的特點(diǎn)，提供的教育產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。高校如果想要通過增收節(jié)支來積極還債，但作為高校主要收入來源的學(xué)費(fèi)收入，生均學(xué)費(fèi)受諸多因素的影響，增長的空間是很有限的。學(xué)費(fèi)收入比例（個(gè)人教育成本補(bǔ)償）世界銀行規(guī)定為30%，我國規(guī)定為25%。國外一般也以生均教育成本的25%作為各類學(xué)生的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上高校教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題，一直是社會(huì)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問題。究其原因，主要是作為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，教育成本核算不規(guī)范，導(dǎo)致學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定，缺乏科學(xué)依據(jù)而造成的。這對(duì)高校投資的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和績效問責(zé)也形成不利的影響。

（四）加強(qiáng)高校債務(wù)管理，提高償還能力 高校債務(wù)的償還，主要是通過政府撥款，學(xué)校自籌和社會(huì)籌資三種途徑來解決。我國是典型的發(fā)展中國家，窮國辦大教育，財(cái)政需要解決的問題很多，統(tǒng)籌兼顧，投入到高校的增長份額總是有限度的。高校自籌資金的償還能力，取決于高校的收入規(guī)模與支出規(guī)模的差額。高校收入項(xiàng)目可分為預(yù)算撥款、事業(yè)收入、專項(xiàng)補(bǔ)助及其他收入。高校的經(jīng)費(fèi)支出，可大致分為人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)。目前高校辦學(xué)規(guī)?；痉€(wěn)定，學(xué)費(fèi)收入增長放緩。但支出的規(guī)模，不確定的增長因素卻在增多。如通貨膨脹將增加經(jīng)費(fèi)支出；有些項(xiàng)目的支出，上級(jí)主管部門只給政策，不給資金。又如，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，教職工對(duì)福利的期望值越來越高。諸如此類的問題，必然降低高校自籌資金的償付能力。而社會(huì)籌資又極為有限。在這種嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，高校必須制定切實(shí)可行的償還計(jì)劃。政府可采用了多種措施來鼓勵(lì)高校提前還貸。提前還貸可享受一定優(yōu)惠，是最為有效的激勵(lì)措施。激勵(lì)高校，積極的利用自身在學(xué)術(shù)、科研、醫(yī)療等方面的優(yōu)勢(shì)開展各種社會(huì)服務(wù)，并銷售相關(guān)的產(chǎn)品，來增加高校收益，提高償債能力。

（五）加強(qiáng)防范高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 防范和化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先要控制債務(wù)總量，約束基本建設(shè)規(guī)模，提高辦學(xué)效率，走內(nèi)涵式建設(shè)發(fā)展之路。其次要要增收節(jié)支，開源節(jié)流，科學(xué)地編制和嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。其目的，是為了加強(qiáng)用款計(jì)劃管理，控制支出，增加收入，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范不當(dāng)，有可能轉(zhuǎn)化為高校財(cái)務(wù)危機(jī)。因此，對(duì)高校貸款行為，主管部門要有法可依。對(duì)高校貸款條件、年限、利率等，要作出了比較詳盡的規(guī)定和限制。包括貸款在各區(qū)域之間的分配、貸款配套資金，以及接受補(bǔ)助和申請(qǐng)貸款的類型作出明確的制度性要求。使高校債務(wù)管理始終都有法可依。在管理中要不斷完善高校財(cái)務(wù)管理體系，設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)，動(dòng)態(tài)的控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。既合理安排借款的償還方式，減少財(cái)務(wù)費(fèi)用，又要避免出現(xiàn)明顯的還款高峰，保持合理的負(fù)債期限結(jié)構(gòu)。在高校融資方式上應(yīng)尋求多元化，拓寬融資渠道。貸款與債券，建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓模式（簡稱BOT）與資產(chǎn)證券化模式（簡稱ABS）都有成功的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。通過債務(wù)管理的各種有效措施，使高校負(fù)債形成合理的結(jié)構(gòu)，達(dá)到降低風(fēng)險(xiǎn)的目的。

［1］李凡：《高等教育結(jié)構(gòu)性失衡：大學(xué)生就業(yè)渠道阻塞的重要成因》，《黑龍江高教研究》2010年第6期。