淺析行政違法引起的行政行為效力問題

朱秘穎

淺析行政違法引起的行政行為效力問題

朱秘穎

行政違法引起的行政行為效力問題，涉及無效行政行為和可撤銷行政行為。無效行政行為和可撤銷行政行為都屬于行政違法行為，但二者在違法程度和訴訟時效上有區(qū)別，法律規(guī)定中應(yīng)該予以明確區(qū)分。

行政違法；無效行政行為；可撤銷行政行為；訴訟時效

國家通過行政法律規(guī)范為行政設(shè)定一種秩序或狀態(tài)，這種秩序或狀態(tài)的實現(xiàn)就是法治行政。我國社會轉(zhuǎn)型時期存在諸多違法現(xiàn)象，行政違法以其特有的權(quán)力壟斷給相對人帶來了極大的危害。

行政違法會引起多種法律后果，其中主要涉及行政違法引起的行政行為效力問題、法律責(zé)任問題和法律救濟問題三大方面。行政違法引起的行政行為效力問題是行政違法法律后果首先必須判定的結(jié)果，直接影響到行政違法法律責(zé)任的大小與輕重，以及行政違法法律救濟的不同。

一、行政行為效力與行政違法問題

行政行為是代表國家的行政主體對法律的執(zhí)行，其效力直接來源于法律，因此行政行為的效力是行政行為在法律上所產(chǎn)生的效果及對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的影響。行政行為的效力是大陸法系學(xué)者普遍關(guān)注的一個焦點問題，日本和臺灣學(xué)者的論述較多，我國大陸學(xué)術(shù)界借鑒其研究成果，通常認(rèn)為行政行為的效力在內(nèi)容上表現(xiàn)為拘束力、公定力、執(zhí)行力、不可爭力和不可變更力［1］。

行政行為的拘束力，是指行政主體和行政相對人在行政行為成立后必須遵守并服從的效力。我們通常所稱的行政行為的效力就是指拘束力。

行政行為的公定力，是指行政行為一經(jīng)作出即對任何人都具有被推定為合法、有效而必須遵守的法律效力，它是行政行為效力等級中的基礎(chǔ)和前提。有學(xué)者把“效力先定”作為行政行為效力的特點?！八^效力先定是指行政行為一經(jīng)作出，就具有法律約束力。即使它是不符合法定條件的，在沒有被有權(quán)國家機關(guān)經(jīng)過規(guī)定程序確認(rèn)為違法并撤銷其效力之前，它仍然是有效的?！保?］從這一論述可以看出，效力先定就是公定力的內(nèi)容，兩者并無實質(zhì)差別。公定力的有無是行政行為與民事行為的重要區(qū)分點，若發(fā)生民事爭議，在有權(quán)機關(guān)裁判以前，當(dāng)事人可以對其意思表示不予承認(rèn)，而行政行為因具有公定力，任何人均不能以自己的判斷而否認(rèn)其拘束力。行政行為的執(zhí)行力，是行政行為生效后，行政主體依法有權(quán)采取一定的強制手段，使得行政相對人履行其應(yīng)履行的法定義務(wù)。行政行為的不可爭力，是指相對人不得對超過復(fù)議和訴訟期限的行政行為提起爭訟。它不是行政行為成立之初便具有的，而是以爭訟期限的超過為前提的。行政行為的不可變更力又稱“自縛力”，指有權(quán)行政機關(guān)一旦作出某行政行為便不能推翻該行政行為的效力。

行政行為必須合法、適當(dāng)，符合公共利益。無論是欠缺法律規(guī)定的要件，還是違反公共利益，行政行為都不能完全產(chǎn)生預(yù)期的效力。行政行為可能因具有瑕疵而構(gòu)成行政違法，并可能被撤銷。如果行政行為的瑕疵達(dá)到一定程度，該行政行為就是無效的行政行為。

我國立法對行政違法引起的行為效力問題尚無統(tǒng)一的規(guī)定。《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定傾向于對行政違法行為予以撤銷?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第3條第2款規(guī)定，行政機關(guān)實施行政處罰沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，該行政處罰無效。關(guān)于無效與可撤銷的問題，在行政違法引起的行政行為效力問題上是應(yīng)該被區(qū)分的。

二、無效行政行為與可撤銷行政行為的區(qū)別

我國的行政訴訟法律制度設(shè)定的是以撤銷判決為主的較為簡單的判決類型。2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，增加規(guī)定了確認(rèn)判決，具體包括確認(rèn)違法判決和確認(rèn)無效判決，但對此只作了概括性的說明，而不像有些大陸法系國家在立法上對無效行政行為有具體列舉?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第3條第2款的規(guī)定中使用了“無效”一詞，但缺乏相關(guān)的解釋和具體規(guī)定。因此，立法上還沒有明確區(qū)分無效行政行為與可撤銷行政行為。

行政法學(xué)界普遍重視對無效行政行為和可撤銷行政行為的區(qū)分。有學(xué)者認(rèn)為，無效行政行為是指“那些形式上雖已存在，但因重大且明顯違法，不待有權(quán)機關(guān)確認(rèn)并宣告，自始、當(dāng)然、確定的不發(fā)生法律效力的行政行為”［3］，而可撤銷行政行為是指“那些存在實質(zhì)上違法情形、有權(quán)機關(guān)可在事后予以撤銷的瑕疵行政行為”［4］。無效行政行為與可撤銷行政行為在行政違法行為中是相對應(yīng)的概念，大陸法系國家通過無效行政行為的“明顯且重大瑕疵”標(biāo)準(zhǔn)和法定的無效情形雙重標(biāo)準(zhǔn)，將兩者進行明確區(qū)分。作為構(gòu)成可撤銷原因的瑕疵，應(yīng)排除無效原因的瑕疵情形和顯著輕微的瑕疵情形。行政行為的瑕疵“顯著輕微”，只是行政不當(dāng)，尚未構(gòu)成行政違法。也就是說，可撤銷行政行為實質(zhì)上是排除了具有“明顯重大”瑕疵和顯著輕微瑕疵以外的瑕疵行政行為。從上述對無效行政行為和可撤銷行政行為內(nèi)涵的界定來看，大陸法系的“明顯且重大瑕疵”說已為我國學(xué)術(shù)界所接受。

無效行政行為與可撤銷行政行為都屬于行政違法行為，在被有權(quán)機關(guān)確認(rèn)無效或被撤銷之后都不發(fā)生法律效力，這是它們的共同點。無效行政行為存在明顯且重大瑕疵，違法程度要比可撤銷行政行為更嚴(yán)重，以致于自其成立之時就不發(fā)生法律效力，任何人都可無視它的存在，不因復(fù)議或訴訟期限已過而轉(zhuǎn)為有效。可撤銷行政行為的違法程度比無效行政行為輕一些，根據(jù)行政行為的公定力，行政行為從成立時起被推定為有效，行政相對人在該行為被有權(quán)機關(guān)依法撤銷之前必須遵守，而且如果復(fù)議或訴訟時效已過，相對人不得再對該行為提起爭訟，行為只是從撤銷之日起無效。

三、應(yīng)確立無效行政行為制度

通過以上比較可以看出，無效行政行為的違法程度要比可撤銷行政行為嚴(yán)重。從行政法治的角度出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)在立法上確立無效行政行為制度，而不僅僅是對行政違法行為予以撤銷這樣簡單的處理。無效行政行為與可撤銷行政行為不論其瑕疵輕重，在法律上最終其效力都被否定，似乎沒有必要在邏輯上嚴(yán)格區(qū)分二者，但是無效行政行為從一開始就不產(chǎn)生法律效力，可以根據(jù)行政復(fù)議機關(guān)或法院的判斷認(rèn)定它無效；而可撤銷行政行為則不同，即使該行政行為存在瑕疵，但在依法定程序撤銷之前它還是有效的，在可以維持效力這一點上，它就不同于前者。區(qū)分兩者最主要的意義在于，與之相聯(lián)系的爭訟制度上會不同：在對可撤銷行政行為起訴時，一般要先審查請求，若過了一定的復(fù)議或起訴期限，便不能再提起爭訟；對于無效行政行為則無此限制，相對人可以直接起訴要求確認(rèn)其無效，請求救濟的權(quán)利不會因為時效已過而喪失。

確立無效行政行為制度，能夠使行政相對人在合法權(quán)益遭受侵害時獲得最有力的救濟，有利于行政相對人行使訴權(quán)，可以更好地監(jiān)督和促進行政主體及行政公務(wù)人員依法行政。目前，我國的行政責(zé)任體系還不健全，行政程序需全面加強，行政救濟途徑還需不斷完善，因此確立無效行政行為制度就具有重大的現(xiàn)實意義。

[1]張正釗.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1999：104-106.

[2]王連昌.行政法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997：129.

[3]胡建淼.行政違法問題探究[M].北京：法律出版社，2000：504.

[4]胡建淼.行政違法問題探究[M].北京：法律出版社，2000：520.

D922.122

A

1673-1999（2011）23-0048-02

朱秘穎（1978-），女，陜西咸陽人，碩士，四川工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院（四川德陽618000）講師。

2011-09-28