英美低碳審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)及啟示

盧相君，唐楷

英美低碳審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)及啟示

盧相君，唐楷

介紹了英國(guó)和美國(guó)開(kāi)展低碳審計(jì)的做法和經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督工作正處于起步階段，應(yīng)當(dāng)盡快建立健全有關(guān)審計(jì)制度，提高審計(jì)人員業(yè)務(wù)技能，加強(qiáng)對(duì)支持低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政資金的監(jiān)督，增強(qiáng)公民低碳經(jīng)濟(jì)意識(shí)，提高碳固封能力。

低碳經(jīng)濟(jì)；審計(jì)；英國(guó)；美國(guó)；經(jīng)驗(yàn)

2009年12月，在丹麥?zhǔn)锥几绫竟匍_(kāi)的世界氣候大會(huì)上，來(lái)自世界192個(gè)國(guó)家的與會(huì)代表就《京都議定書(shū)》一期承諾到期后的后續(xù)方案進(jìn)行了磋商，對(duì)全球減排問(wèn)題達(dá)成了共識(shí)。基于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，對(duì)碳排放的審計(jì)是對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)督的一種基本模式。

一、英美在低碳審計(jì)方面的經(jīng)驗(yàn)

（一）英國(guó)的低碳審計(jì)目標(biāo)與成就

2003年，英國(guó)政府在《我們未來(lái)的能源：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》的白皮書(shū)中首次提出了低碳經(jīng)濟(jì)的概念，認(rèn)為低碳經(jīng)濟(jì)就是通過(guò)更少的自然資源消耗和更少的環(huán)境污染，獲得更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，是創(chuàng)造更高的生活標(biāo)準(zhǔn)和更好的生活質(zhì)量的途徑和機(jī)會(huì)，它也為發(fā)展、應(yīng)用和輸出先進(jìn)技術(shù)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，同時(shí)也能創(chuàng)造新的商機(jī)和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式就是在實(shí)踐中運(yùn)用低碳經(jīng)濟(jì)理論組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益為基礎(chǔ)，以低碳經(jīng)濟(jì)為發(fā)展方向，以節(jié)能減排為發(fā)展方式，以碳中和技術(shù)為發(fā)展方法的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

英國(guó)是低碳審計(jì)起源地。隸屬于英國(guó)下議院的環(huán)境審計(jì)委員在2009年的工作報(bào)告中明確了低碳審計(jì)的動(dòng)因、目標(biāo)與內(nèi)容，形成了一個(gè)完整的低碳審計(jì)框架。報(bào)告認(rèn)為低碳審計(jì)的具體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括：（1）低碳政策、法規(guī)和制度制定過(guò)程的科學(xué)性，實(shí)施過(guò)程的適當(dāng)性和遵循性；（2）中央、地方政府和企業(yè)單位低碳責(zé)任履行的效果性；（3）低碳產(chǎn)品補(bǔ)助資金使用的效率與效果；（4）低碳財(cái)稅減免的合法性、真實(shí)性和效果性；（5）加強(qiáng)對(duì)低碳交易體系的研究。該報(bào)告披露了英國(guó)實(shí)施環(huán)境審計(jì)以來(lái)取得的成果：

英國(guó)是最早實(shí)施溫室氣體排放貿(mào)易機(jī)制的國(guó)家，其環(huán)境-食品-鄉(xiāng)村事務(wù)部為主管機(jī)構(gòu)，授權(quán)開(kāi)設(shè)排放量交易登記處。所有承諾減排目標(biāo)的參與者必須按相關(guān)條例嚴(yán)格檢測(cè)和報(bào)告企業(yè)每年的排放狀況，并經(jīng)過(guò)有職業(yè)資格的第三方獨(dú)立認(rèn)證機(jī)構(gòu)的核實(shí)。只有通過(guò)驗(yàn)證的排放量與信用額度方可獲得登記。第三方的獨(dú)立認(rèn)證是英國(guó)實(shí)施碳交易的核心，這種機(jī)構(gòu)的存在使得交易成為了可能。在英國(guó)，有20家公司已經(jīng)與政府資助的碳信托合作，試點(diǎn)碳基金股票單位級(jí)的碳審計(jì)及零售產(chǎn)品的碳認(rèn)證。

2009年2月，英國(guó)氣候變化委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議就碳收支問(wèn)題的基礎(chǔ)進(jìn)行了探討。接著，環(huán)境審計(jì)委員會(huì)對(duì)碳排放目標(biāo)問(wèn)題、碳支付問(wèn)題以及目前政府政策與總體碳支付取得的成果進(jìn)行了研究。2009年7月政府發(fā)起了低碳轉(zhuǎn)變計(jì)劃，氣候變化委員會(huì)也在當(dāng)年10月向國(guó)會(huì)就碳支付問(wèn)題提交了首份報(bào)告。

早在2007-2008年，英國(guó)環(huán)境審計(jì)委員會(huì)就向英國(guó)政府提交了關(guān)于碳收集與儲(chǔ)存的簡(jiǎn)短報(bào)告。環(huán)境審計(jì)委員會(huì)開(kāi)展碳的收集與儲(chǔ)存（碳固封）的政策得到了肯定，并明確應(yīng)制定相關(guān)戰(zhàn)略以應(yīng)對(duì)國(guó)際間的碳固封問(wèn)題。英國(guó)政府強(qiáng)調(diào)煤在英國(guó)混合能源及國(guó)際能源中的重要作用，并接受環(huán)境審計(jì)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步致力于發(fā)展碳固封技術(shù)的建議。

因采伐森林造成的溫室氣體排放量占全球總排放量的17%，比交通帶來(lái)的溫室氣體排放量還要多。英國(guó)環(huán)境審計(jì)委員會(huì)認(rèn)為，在全球范圍內(nèi)停止采伐森林需要三個(gè)條件：一是對(duì)雨林國(guó)家進(jìn)行支援，以使這些國(guó)家在停止采伐后仍能保持持續(xù)發(fā)展；二是對(duì)可能刺激森林開(kāi)采的商品進(jìn)行需求控制；三是建立對(duì)發(fā)展中國(guó)家維護(hù)和重建森林的補(bǔ)償機(jī)制。英國(guó)政府采納了環(huán)境審計(jì)委員會(huì)提出的關(guān)于加強(qiáng)森林儲(chǔ)備的建議，并且同意增加雙邊支付和在政府中保留一定數(shù)量的專家。

（二）美國(guó)的低碳審計(jì)

美國(guó)對(duì)環(huán)境的審計(jì)始于20世紀(jì)60年代。1969年，美國(guó)對(duì)水污染控制項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)。從《京都議定書(shū)》到《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，世界環(huán)境審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)Φ吞冀?jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督，美國(guó)也不例外。2009年，美國(guó)眾議院通過(guò)的 《美國(guó)清潔能源安全法案》規(guī)定，從2020年起將對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施碳關(guān)稅，征收特別的二氧化碳排放關(guān)稅。在國(guó)際市場(chǎng)上，如果碳關(guān)稅得到全面實(shí)施，中國(guó)制造將面臨26%的關(guān)稅，出口量因此可能下滑21%。在美國(guó)，審計(jì)長(zhǎng)公署作為國(guó)家最高審計(jì)機(jī)構(gòu)，受議會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，并且直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，不受任何行政干涉，獨(dú)立行使審計(jì)職權(quán)。美國(guó)擁有一大批高素質(zhì)的審計(jì)人員，涉及各行各業(yè)，包括會(huì)計(jì)師、律師、工程師、信息技術(shù)專業(yè)人員、環(huán)境專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、歷史學(xué)家以及社會(huì)學(xué)家，為開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、環(huán)境審計(jì)（包括低碳審計(jì)）提供了很好的條件。

二、英美低碳審計(jì)對(duì)我們的啟示

2005年，我國(guó)出臺(tái)了《可再生能源法》。在這個(gè)積極政策的引導(dǎo)下，至2008年底，我國(guó)風(fēng)電發(fā)電量128億度，比上年增加126.79%。我國(guó)已成為全球最大的光伏產(chǎn)業(yè)基地。我國(guó)正在制定 《新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《關(guān)于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，但有關(guān)審計(jì)的行為規(guī)范工作還沒(méi)有跟上，在低碳經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審計(jì)監(jiān)督方面還處于起步階段。借鑒英美等國(guó)家在低碳審計(jì)方面的經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該努力做好以下幾個(gè)方面的工作：

（一）建立健全低碳審計(jì)制度、法律法規(guī)

審計(jì)工作得以執(zhí)行的前提是要有相關(guān)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)可以是正式的規(guī)定，如編制財(cái)務(wù)報(bào)表使用的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和相關(guān)會(huì)計(jì)制度；也可以是某些非正式的規(guī)定，如單位內(nèi)部制定的行為準(zhǔn)則或確定的績(jī)效水平。政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化低碳能源開(kāi)發(fā)和利用的鼓勵(lì)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類經(jīng)濟(jì)主體積極參與開(kāi)發(fā)利用可再生資源。應(yīng)盡快出臺(tái)推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)，促進(jìn)水能、風(fēng)能等清潔資源的開(kāi)發(fā)，減少化石原料的利用，大力支持光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

碳稅也應(yīng)當(dāng)被納入稅收體系。美國(guó)于2009年6月通過(guò)了《清潔能源與安全法案》，對(duì)不實(shí)施碳減排限額的國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，與其讓別國(guó)征收碳關(guān)稅，不如自己對(duì)高排放產(chǎn)業(yè)征收碳稅。例如，政府可以通過(guò)采取累進(jìn)稅率征收碳稅的方法實(shí)現(xiàn)減排目的，對(duì)高能耗、高污染、高排放的企業(yè)實(shí)行高稅率，對(duì)低能耗、低污染、低排放實(shí)行低稅率。政府應(yīng)將碳稅作為一種環(huán)保稅，而不是根據(jù)環(huán)保的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)征收碳稅。

（二）提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)技能

審計(jì)人員的勝任能力與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)有著很強(qiáng)的相關(guān)性。低碳經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的發(fā)展還處于起步階段，需要一個(gè)被公眾認(rèn)知的過(guò)程。審計(jì)人員包括注冊(cè)會(huì)計(jì)師雖然有著足夠的財(cái)務(wù)知識(shí)和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)仍然需要一個(gè)認(rèn)識(shí)和了解的過(guò)程。目前，我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)面臨的挑戰(zhàn)之一就是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱，不能準(zhǔn)確掌握碳排放的分布和趨勢(shì)。在這方面，美國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的做法是非常值得借鑒的。美國(guó)的審計(jì)人員不僅包括會(huì)計(jì)師，還包括律師、工程師和相關(guān)行業(yè)的專家人員。結(jié)合我國(guó)審計(jì)人員的現(xiàn)狀，政府審計(jì)機(jī)關(guān)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所在接觸與低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)的業(yè)務(wù)時(shí)，可以借助已有的客戶資源和專業(yè)技能優(yōu)勢(shì)，并通過(guò)引進(jìn)專業(yè)人才，與外部專家合作等形式，提高自身素質(zhì)和專業(yè)勝任能力。

（三）加強(qiáng)對(duì)有關(guān)財(cái)政資金的監(jiān)督

根據(jù)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)公布的數(shù)據(jù)，2001-2030年，中國(guó)能源部門需要投資2.3萬(wàn)億美元，其中80%將用做電力投資，約合1.84萬(wàn)億美元。目前審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)這些資金的流向和效果缺乏有效監(jiān)督。例如一些火電企業(yè)以脫硫改造為由申請(qǐng)國(guó)家環(huán)保專項(xiàng)資金補(bǔ)助，而實(shí)際上脫硫設(shè)施運(yùn)行時(shí)間短，未能達(dá)到減排目的。

英國(guó)的環(huán)境審計(jì)委員會(huì)隸屬于下議院，專門負(fù)責(zé)評(píng)估政府部門及非政府公共團(tuán)體的政策和項(xiàng)目對(duì)環(huán)境保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展所發(fā)揮的作用，根據(jù)各部門部長(zhǎng)所制定的目標(biāo)對(duì)這些部門開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，并將審計(jì)情況向議會(huì)報(bào)告。2008-2009年英國(guó)下議院環(huán)境審計(jì)委員會(huì)把低碳產(chǎn)品補(bǔ)助資金使用的效率與效果設(shè)為具體目標(biāo)。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，國(guó)家審計(jì)署及其下屬機(jī)構(gòu)應(yīng)依照有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)各部委低碳經(jīng)濟(jì)資金的流向進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，同時(shí)嚴(yán)格審查能源、石油、冶金、建材、化工、交通等六大高耗能行業(yè)，對(duì)于套取國(guó)家專項(xiàng)資金的行為，要嚴(yán)厲追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（四）提高碳固封能力，加強(qiáng)國(guó)際合作

我國(guó)低碳審計(jì)起步時(shí)間較晚，人們的低碳經(jīng)濟(jì)意識(shí)還比較薄弱。一些地方政府單純追求GDP的高速增長(zhǎng)，忽視能源消耗和碳的高排放。在英國(guó)，政府對(duì)可能刺激森林遭到砍伐的需求的產(chǎn)品進(jìn)行控制，從而在一定程度上保護(hù)了森林的數(shù)量，提高了固碳能力。我國(guó)可以借鑒英國(guó)的做法，提高國(guó)民低碳經(jīng)濟(jì)意識(shí)，出臺(tái)措施控制對(duì)高污染、高排放、高耗能產(chǎn)品的需求，提高森林覆蓋率，同時(shí)建立濕地公園和自然保護(hù)區(qū)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙贏。另一方面，加強(qiáng)與周邊地區(qū)的合作，對(duì)這些地區(qū)進(jìn)行支援，減少砍伐森林的數(shù)量，共同轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，共建綠色區(qū)域，積極推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[1]李兆東，鄢璐.低碳審計(jì)的動(dòng)因、目標(biāo)和內(nèi)容[J].審計(jì)月刊，2010（8）.

[2]李旸.我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑選擇和政策建議[J].城市發(fā)展研究，2010（2）.

[3]張東華.美國(guó)國(guó)家環(huán)境審計(jì)[J].審計(jì)理論與實(shí)踐，2001（5）.

D910.4

A

1673-1999（2011）23-0044-02

盧相君（1968-），男，吉林長(zhǎng)春人，管理學(xué)博士，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)（吉林長(zhǎng)春130117）會(huì)計(jì)學(xué)院教授；唐楷（1988-），男，河南沈丘人，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院碩士研究生。

2011-10-12