對城市拆遷的法律思考

章卉爭

對城市拆遷的法律思考

章卉爭

我國城市建設(shè)中的房屋拆遷涉及拆遷方、被拆遷方和政府三方，其中政府占據(jù)主導地位，因此拆遷行為應(yīng)該定性為行政行為。目前有關(guān)法律和政府規(guī)章存在對公共利益界定不明確和拆遷補償制度不公平等問題。修改和完善有關(guān)法律，才能從根本上解決拆遷中的矛盾和沖突。

城市建設(shè)；房屋拆遷；法律問題；行政行為；公共利益

城市建設(shè)中的拆遷是城市基礎(chǔ)建設(shè)、舊城改造、新城發(fā)展中的一個重要環(huán)節(jié)。房屋拆遷是指取得拆遷許可的單位，根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃要求和政府所批準的用地文件，依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物，將該范圍內(nèi)的單位和居民重新安置，并對其所受損失予以補償?shù)姆尚袨?。房屋拆遷問題是關(guān)系國計民生的大事，當前由城市房屋拆遷所引發(fā)的社會矛盾日益突出，2010年9月10日發(fā)生在江西宜黃的拆遷自焚事件更是把拆遷問題推上了風口浪尖。目前，我國有關(guān)拆遷的法律規(guī)范主要是由《城市房屋拆遷管理條例》、《物權(quán)法》和一些相關(guān)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)構(gòu)成。拆遷過程中出現(xiàn)的種種矛盾和問題，如公益拆遷和商業(yè)拆遷難以區(qū)分、拆遷雙方地位不平等、拆遷行為不規(guī)范、補償價位不合理等，表明這些法律法規(guī)存在與現(xiàn)實脫節(jié)的缺陷，急需修改和完善。

一、城市拆遷的法律性質(zhì)

從法律上規(guī)范拆遷行為，首先要對關(guān)于房屋拆遷的法律性質(zhì)有科學的認識。關(guān)于房屋拆遷的性質(zhì)，學術(shù)界主要有兩種不同的觀點。這兩種觀點可稱之為行政行為說和民事行為說。行政行為說認為，表面上看，糾紛的雙方是拆遷方與被拆遷方，但政府權(quán)力的介入?yún)s是很顯然的，政府的作用遠不止裁決那么簡單。無論從拆遷行為的過程來講，還是從矛盾發(fā)生后的解決方式來看，把城市房屋拆遷行為定性為行政行為都是符合事實的。民事行為說認為，房屋拆遷中出現(xiàn)的糾紛，是拆遷方和被拆遷方雙方平等民事主體之間的糾紛，而不是政府直接與被拆遷方之間的糾紛。政府不從拆遷行為中受益，政府的角色是在糾紛發(fā)生之后進行行政裁決。在各部委發(fā)布的有關(guān)規(guī)范性文件中，政府也居于中立地位。因此，城市房屋拆遷是一種民事行為。

筆者比較贊同第一種說法。理由是：在政府、拆遷方、被拆遷方三方關(guān)系中，政府是占據(jù)著主導地位的。政府不但是行為的組織者、監(jiān)督者，也是矛盾糾紛發(fā)生后的仲裁者。因此，把政府的作用僅僅定位在仲裁者角色上并不準確。

二、城市拆遷制度存在的主要法律問題

（一）對公共利益的界定不明確

我國《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件?！钡段餀?quán)法》僅僅是對拆遷的法律性質(zhì)作了一些原則性的規(guī)定，對何為公共利益、土地補償?shù)木唧w范圍和補償原則等重要問題，沒有進行具體規(guī)定?！段餀?quán)法》的實施還必須與相應(yīng)的法律、行政法規(guī)一起適用。

公共利益的含義在我國的法律上有各種不同的說法?！稇椃ā返?0條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”《土地管理法》第58條第一款第1項規(guī)定，國家因為公共利益需要使用土地的，可以依法收回國有土地使用權(quán)。這里，“社會公共利益”是征用土地、收回土地的前提條件。然而，《城市拆遷管理條例》第1條規(guī)定：“為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項目順利進行，制定本條例。”它是把“保障建設(shè)項目順利進行”作為拆遷的目的之一，而未對城市拆遷項目的性質(zhì)做公益性拆遷和商業(yè)性拆遷的區(qū)分。公益性拆遷和商業(yè)性拆遷具有本質(zhì)的不同，其補償標準也必然有所區(qū)別。實踐中，房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營項目明顯是營利性的，卻同樣能以“城市建設(shè)需要”為由進行拆遷，甚至可以借助行政強制措施作保障；補償標準上，也與市政建設(shè)等公益性項目并無二樣。這在法理上違反了民事活動自愿公平、等價有償?shù)幕揪?，更多地保護了拆遷人、開發(fā)商的利益，處于弱勢方的被拆遷人的合法權(quán)益卻得不到保障。重慶“史上最牛釘子戶”案例中，被拆遷戶就提出了對拆遷行為屬于商業(yè)拆遷而非公共利益的質(zhì)疑。從世界各國的立法來看，各國的立法也大都規(guī)定征收或征用財產(chǎn)必須是為了公共利益。我國的《憲法》和《物權(quán)法》都沒有對公共利益做出具體的界定。而現(xiàn)實中很多拆遷行為（包括一些明顯的商業(yè)拆遷）都掛著公共利益的幌子，公共利益制度成了拆遷人的擋箭牌。

（二）拆遷補償不公平

《城市拆遷管理條例》第24條規(guī)定：“因房屋拆遷對被拆遷戶進行貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定，其具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定?！边@一條款明確規(guī)定了拆遷補償?shù)氖袌龌瓌t。但《拆遷條例》第31條又規(guī)定：“搬遷補助費和臨時安置補助費的標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”。根據(jù)“因地制宜”的原則，省、自治區(qū)、直轄市政府制定的拆遷“條例”或“細則”又往往再行委托下屬市、縣自行掌握。而各地的地方性法規(guī)、政府規(guī)章甚至規(guī)范性文件，往往將該市場化補償原則異化為行政機關(guān)的單方定價。目前，通行的作法是政府通過規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)定拆遷房屋的土地及房屋補償標準。不同級別的土地補償不同的地價，對房屋的建筑安裝費用也有詳細的規(guī)定，一磚一木均可在地方政府出臺的拆遷補償辦法中尋找到對應(yīng)的標準。因此，市場評估方式形同虛設(shè)，房屋評估機構(gòu)及評估具體辦法的決定權(quán)最終還是掌握在各地方政府手里，被拆遷戶對此沒有決定權(quán)或者法律上的請求權(quán)。

被拆遷人因為征收而失去自己合法的財產(chǎn)，國家取得這些財產(chǎn)是強制性的。從市場經(jīng)濟角度考慮，國家應(yīng)當按照市場交易等價有償原則，給予被拆遷人與原有財產(chǎn)價值相等的補償，這樣才能保障被拆遷人的生活水平不因征收而降低。征收補償?shù)姆秶矐?yīng)當體現(xiàn)公平。城市房屋的征收其實不是為了取得房屋及其附屬物的所有權(quán)，而是為了獲得房屋及其附屬物所占用國有土地的使用權(quán)，實現(xiàn)土地的再開發(fā)。因此，征收補償范圍除了地上房屋所有權(quán)，還應(yīng)當包括地上房屋及其附屬物所占國有土地使用權(quán)。被拆遷人有權(quán)獲得相應(yīng)土地使用權(quán)的補償。同時，每個征收個例都應(yīng)當在征收時履行相關(guān)規(guī)劃及聽證程序，讓被征收人能夠充分表達自己的意見。行政與司法部門應(yīng)該向當事人和公眾解釋符合公共利益的充分理由，而不僅僅是維護“城市形象”的說法。

三、解決房屋拆遷問題的對策建議

第一，有關(guān)立法和行政規(guī)章與憲法精神保持一致。所有的有關(guān)立法，包括行政法規(guī)和規(guī)章與憲法原則不相符合的實體規(guī)定和程序規(guī)定，都必須進行修改，使其與憲法原則一致。我國的人民法院在憲法上具有獨立的審判權(quán)，但法院沒有對憲法的解釋權(quán)，也沒有宣布行政法規(guī)和規(guī)章違反憲法的權(quán)力。這一體制上的問題，使得通過司法活動來修正行政立法喪失了可能性。

第二，制定法律嚴格規(guī)范政府的征收與征用行為?！读⒎ǚā返?條第6款規(guī)定：對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律。全國人大可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，但涉及到公民財產(chǎn)權(quán)的事項，從目前來看制定法律的條件已經(jīng)很成熟，不能再通過行政法規(guī)或者規(guī)章的方式來規(guī)范。首先，2004年憲法修正案明確規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)，只有為了公共利益的需要且在補償?shù)那疤嵯虏拍苷魇蘸驼饔?。因此，為了保障憲法的實施，有必要將涉及到影響公民財產(chǎn)權(quán)利的政府行為通過法律來規(guī)定。其次，土地和私人財產(chǎn)征收與征用的行政法規(guī)、規(guī)章和地方政府的規(guī)定，在基本原則、范圍和補償準則等方面不一致，導致適用法規(guī)沖突。法院在審理案件中往往對行政裁決的合法性以及拆遷補償標準難以作出判斷。需要制定法律，統(tǒng)一征收與征用的原則和補償準則。

第三，通過法律原則性界定公益與非公益征收。法律在界定公益與非公益時，應(yīng)當以征收與征用的目的來判斷?？梢詤⒖紘饬⒎ǎY(jié)合中國的實際來確定公益拆遷的范圍。如果有區(qū)分公益與非公益拆遷的程序，可以將拆遷中的糾紛轉(zhuǎn)向正式的法律解決途徑。

第四，關(guān)于政府征收與征用的立法應(yīng)當重視程序的正當性。行政法規(guī)和規(guī)章較多地考慮到行政效率，對公民權(quán)利的保障和救濟缺乏程序性的規(guī)定。因此，立法應(yīng)當特別重視程序的設(shè)定，尤其是救濟程序的設(shè)定。我國尚無行政程序法典，行政機關(guān)行使權(quán)力的程序較多地由行政規(guī)章來確定，不僅雜亂，而且公民很難知曉。因此，首先應(yīng)當在程序上重視公民的參與，其次應(yīng)當設(shè)定有效的司法救濟程序，再次應(yīng)當規(guī)定補償?shù)脑瓌t和程序。

房屋拆遷問題是一個關(guān)系國計民生的大事。加強對拆遷制度、拆遷過程中存在的問題的研究，從而修改和完善有關(guān)法律，建立健全拆遷及補償制度，嚴格依法辦事，才能真正解決房屋拆遷中的沖突問題。

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D922.181

1673-1999（2011）03-0040-02

章卉爭（1987），女，安徽南陵人，安徽師范大學（安徽蕪湖241000）碩士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。

2010-11-24