高校內(nèi)部控制建設(shè)思考

重慶大學(xué) 彭曉東 梁文軍

一、概述

隨著我國(guó)高等教育事業(yè)的深入發(fā)展，高校已經(jīng)擺脫了只靠國(guó)家單一財(cái)政撥款的辦學(xué)狀況，開始進(jìn)入了多渠道籌集資金辦學(xué)的高速發(fā)展軌道。高校辦學(xué)自主權(quán)也在逐步擴(kuò)大，在高校從事傳統(tǒng)的教學(xué)和科研任務(wù)的同時(shí)，高校還積極開展了創(chuàng)辦高科技產(chǎn)業(yè)、對(duì)外投融資等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，資金使用逐步擴(kuò)大到基本建設(shè)、后勤保障、物資采購(gòu)、校辦企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)等各方面。特別是近年來(lái)，隨著高校的合并與不斷擴(kuò)招，使得我國(guó)高校的辦學(xué)規(guī)模急速擴(kuò)大，資金規(guī)模急劇增長(zhǎng)。

但在高?？缭绞桨l(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)清醒地看到高校的資金和資源浪費(fèi)、貪污腐敗和職務(wù)犯罪等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，但最主要的還是高校沒有建立和執(zhí)行嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度，對(duì)重要的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏必要的監(jiān)督措施。

內(nèi)部控制是指單位為了保證業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效進(jìn)行，保護(hù)資產(chǎn)的安全與完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤與舞弊，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整而制定和實(shí)施的一系列控制方法、措施和程序。內(nèi)部控制包括內(nèi)部控制機(jī)制和內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制機(jī)制是指單位的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及其相互之間的運(yùn)行制約關(guān)系；內(nèi)部控制制度是指單位為防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效實(shí)施而制定的各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作程序、管理方法與控制措施的總稱。當(dāng)前，我國(guó)高校的內(nèi)部控制制度還不夠健全，許多高校還存在內(nèi)部管理比較混亂、違法違紀(jì)等問題時(shí)有發(fā)生的現(xiàn)象，這些問題和現(xiàn)象都可以在高校的內(nèi)部控制方面找到根源。因此，高校建立和完善內(nèi)部控制制度就勢(shì)在必行。本文就高校內(nèi)部控制存在的若干問題及應(yīng)對(duì)措施作一些分析和思考。

二、高校內(nèi)部控制中存在的問題

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)高校只依靠國(guó)家單一的財(cái)政撥款方式辦學(xué)，很多高校形成了重核算輕管理的現(xiàn)象，雖然各高校都建立了許多規(guī)章制度，但不落實(shí)、不執(zhí)行，規(guī)章制度流于形式，致使高校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)處于監(jiān)督不力的狀態(tài)。主要表現(xiàn)為預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和嚴(yán)肅性，支出核算項(xiàng)目失控，會(huì)計(jì)控制不完善，會(huì)計(jì)信息不完整，對(duì)外投資決策程序不合規(guī)范等，給高校造成了不同程度的損失。這都是高校內(nèi)部控制缺失形成的，主要原因有以下幾個(gè)方面：

第一，對(duì)內(nèi)部控制制度認(rèn)識(shí)不足。由于很多高校長(zhǎng)期以來(lái)重分配，輕管理和考核，內(nèi)部控制觀念模糊，造成內(nèi)部控制系統(tǒng)紊亂。在我國(guó)現(xiàn)行高校的領(lǐng)導(dǎo)體制下，如果學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層面不重視、不推動(dòng)，那么內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行就很難進(jìn)行下去。盡管有些高校建立了內(nèi)部控制制度，但往往也是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，沒有從學(xué)校整體出發(fā)建立一套完整的內(nèi)部控制體系。

第二，實(shí)施內(nèi)部控制缺乏主動(dòng)性。隨著高校管理水平的不斷提高，高校管理者對(duì)內(nèi)部控制已有所了解，但還缺乏對(duì)內(nèi)部控制的全面理解，高校內(nèi)部控制規(guī)劃、設(shè)計(jì)的參加者，無(wú)論是從參與者的層次來(lái)說還是從參與者所從事的工作范圍來(lái)說都過于狹窄，因此高等學(xué)校在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)缺乏主動(dòng)性。

第三，內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)控制度流于形式。隨著我國(guó)高校多渠道籌集資金擴(kuò)大規(guī)模辦學(xué)的高速發(fā)展，高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍也不斷擴(kuò)展，由于許多高校的內(nèi)部控制制度沒有建立健全或不執(zhí)行、不完善，造成高校在物資設(shè)備采購(gòu)、學(xué)生教材代購(gòu)、基建修繕工程發(fā)包、對(duì)外投資等領(lǐng)域不斷發(fā)生各種問題甚至案件。還有的高校在制訂內(nèi)部控制制度時(shí)，內(nèi)部控制程序不規(guī)范，職責(zé)權(quán)限不牽制，形成了管理上的漏洞，為各種違法亂紀(jì)行為的發(fā)生創(chuàng)造了便利條件。還有一些高校的管理工作者由于對(duì)內(nèi)部控制的意識(shí)不強(qiáng)，在實(shí)際操作中，會(huì)借口內(nèi)部控制制度內(nèi)容和程序復(fù)雜而片面地將其簡(jiǎn)化，造成有章不循、執(zhí)行不力、違章不究的現(xiàn)象，使內(nèi)部控制流于形式，影響了內(nèi)部控制制度的有效運(yùn)行。

第四，內(nèi)部控制設(shè)計(jì)缺乏全面性。目前高校內(nèi)部控制規(guī)劃和設(shè)計(jì)所應(yīng)用的內(nèi)部控制理論還局限在“內(nèi)部牽制階段”，內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)缺乏在全校各個(gè)部門的相互溝通與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，從全局的角度進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)，控制目標(biāo)還僅僅局限于防錯(cuò)糾弊、保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、資產(chǎn)的安全和完整性，未能把控制風(fēng)險(xiǎn)確定為內(nèi)部控制目標(biāo)，只重視對(duì)錢、財(cái)、物的控制，而忽視對(duì)人員素質(zhì)、道德標(biāo)準(zhǔn)、信息等的有效控制。

第五，未能有效執(zhí)行已建立的內(nèi)部控制措施、方法、程序。高校管理工作雖然越來(lái)越強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制，但已建立的一些控制措施、方法、程序在執(zhí)行中還是難以保證全面執(zhí)行，實(shí)際執(zhí)行中的靈活性使得內(nèi)部控制失去了應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性。再加上由于內(nèi)部控制措施、方法及程序跟不上形勢(shì)的發(fā)展，嚴(yán)重影響了執(zhí)行的效果。有的高校在制定內(nèi)部控制制度時(shí)，沒有對(duì)內(nèi)部控制的外部環(huán)境做深入全面的調(diào)查研究，內(nèi)部控制目標(biāo)定位不明確，內(nèi)部控制制度可操作性不強(qiáng)，造成內(nèi)部控制權(quán)責(zé)不清，內(nèi)部控制制度得不到切實(shí)有效的執(zhí)行。

三、高校內(nèi)部控制完善對(duì)策

根據(jù)上述分析，可采取以下措施完善高校內(nèi)部控制：

第一，改善內(nèi)部控制環(huán)境?？刂骗h(huán)境是內(nèi)部控制要素的基礎(chǔ)，控制環(huán)境設(shè)定了單位的內(nèi)部控制的基調(diào)，影響員工對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)和態(tài)度。因此必須加強(qiáng)對(duì)高校內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)。

高校應(yīng)優(yōu)化內(nèi)部組織架構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的建設(shè)，科學(xué)合理地劃分各個(gè)職能部門的職責(zé)和權(quán)限；不斷順應(yīng)現(xiàn)代內(nèi)部控制理論的要求，建立和完善必要的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制；設(shè)置獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門，定期為學(xué)校的管理層提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告；將內(nèi)部控制理念作為學(xué)校的大學(xué)文化理念，在師生員工中廣泛宣傳和推廣。要不斷完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，改變高?，F(xiàn)行的上令下行的組織管理體制，形成各級(jí)管理層和員工相互配合、相互牽制、權(quán)責(zé)利明確的組織構(gòu)架；建立監(jiān)督有力的機(jī)構(gòu)，并形成暢通的信息反饋通道，使管理信息在各管理層之間及時(shí)傳遞，形成對(duì)權(quán)力的有效制約。要提高學(xué)校最高管理層對(duì)內(nèi)部控制的重視程度，不斷加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制制度的建設(shè)，內(nèi)部控制制度涵蓋機(jī)構(gòu)設(shè)置以及人員分工方面的制度、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)管理等方面的制度；重點(diǎn)要強(qiáng)調(diào)單位責(zé)任人對(duì)內(nèi)部控制制度的建立健全和執(zhí)行負(fù)總責(zé)。

第二，建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)責(zé)任控制。在學(xué)校內(nèi)部廣泛開展以“深化內(nèi)部控制理念，落實(shí)內(nèi)部控制措施”為主題的創(chuàng)建活動(dòng)。學(xué)校根據(jù)各自的具體情況，對(duì)各部門的內(nèi)部控制狀況進(jìn)行檢查、考核和評(píng)價(jià)，分解、確定內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)節(jié)，落實(shí)各部門、各崗位的管理職責(zé)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任，提高各崗位風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)和能力。加大推進(jìn)全員風(fēng)險(xiǎn)管理、落實(shí)崗位責(zé)任的力度，將內(nèi)部控制管理由個(gè)人行為提升為整個(gè)學(xué)校的整體行為，實(shí)現(xiàn)從單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)部門的防范轉(zhuǎn)向全員整體防范，使學(xué)校內(nèi)部控制管理水平邁向新臺(tái)階。要建立科學(xué)合理的分級(jí)授權(quán)批準(zhǔn)制度，學(xué)校各級(jí)管理層只能在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任，學(xué)校各部門管理人員處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)必須經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)才能辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，對(duì)于超出授權(quán)范圍的特殊業(yè)務(wù)應(yīng)經(jīng)過特別授權(quán)才能處理，只有經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)的人員方才可接觸資產(chǎn)和記錄，以最大限度地保護(hù)學(xué)校資產(chǎn)的安全和完整?？茖W(xué)合理設(shè)置內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)并劃分職責(zé)權(quán)限，以確保不同部門和不同崗位職責(zé)分明、相互監(jiān)督和互相制約。堅(jiān)持不相容職務(wù)相分離的內(nèi)部控制原則，對(duì)一些關(guān)鍵性崗位，比如貨幣資金收支、資金審批和撥付、物資設(shè)備采購(gòu)、基建修繕工程等，要建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，落實(shí)崗位責(zé)任制，實(shí)行責(zé)權(quán)利相結(jié)合。

第三，健全內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度。內(nèi)部控制制度的有效運(yùn)行離不開一個(gè)良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)，這就需要對(duì)內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，這種監(jiān)督通常是通過內(nèi)部審計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，在高校整個(gè)監(jiān)督、評(píng)價(jià)體系中，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。通過實(shí)施內(nèi)部控制審計(jì)，全面評(píng)價(jià)內(nèi)部控制系統(tǒng)的運(yùn)行效果和運(yùn)行質(zhì)量。從另一個(gè)層面講，內(nèi)部審計(jì)其本身也是內(nèi)部控制系統(tǒng)的重要組成部分。因此，內(nèi)部審計(jì)要不斷增強(qiáng)獨(dú)立性，高校的管理層應(yīng)從戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部審計(jì)對(duì)高校管理的重要性，建立一個(gè)強(qiáng)有力的責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，并為他們創(chuàng)造一個(gè)寬松的政策環(huán)境和工作環(huán)境，使內(nèi)部審計(jì)人員安心工作。另一方面內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)由高校的行政一把手親自領(lǐng)導(dǎo)，賦予其獨(dú)立的地位，在組織上給予充分的保證；要給內(nèi)部審計(jì)開展工作提供必要的資金和設(shè)施保障，使內(nèi)部審計(jì)真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

第四，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理職能?，F(xiàn)階段，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、科技體制不斷的發(fā)展變化，高校不再是一個(gè)封閉的小環(huán)境，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等各種風(fēng)險(xiǎn)在不斷加大，高校只有在控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，不斷提高內(nèi)部管理水平，才能謀求更大的發(fā)展。針對(duì)缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)的問題，其對(duì)策可以是在規(guī)劃設(shè)計(jì)學(xué)校的內(nèi)部控制目標(biāo)時(shí)，就應(yīng)從加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和判斷、風(fēng)險(xiǎn)防范出發(fā)，加強(qiáng)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。在這樣的要求和背景下，通過引入預(yù)警機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)狀況的綜合評(píng)價(jià)，全面考核和評(píng)價(jià)學(xué)校在負(fù)債和風(fēng)險(xiǎn)方面的承受能力。

總之，內(nèi)部控制是高校自我約束、自我調(diào)節(jié)的內(nèi)在機(jī)制，是保護(hù)高校資產(chǎn)安全完整、防止風(fēng)險(xiǎn)行為發(fā)生的重要基礎(chǔ)，也是強(qiáng)化高校加強(qiáng)內(nèi)部管理、確保教育事業(yè)正常有序運(yùn)行的重要措施。內(nèi)部控制對(duì)于促進(jìn)現(xiàn)代辦學(xué)體制的改革，建立現(xiàn)代大學(xué)管理制度，提高資金使用績(jī)效都有著及其重要的意義，對(duì)促進(jìn)高校健康、有序、高效運(yùn)行也起著同樣重要的作用。

［1］劉春暉：《新形勢(shì)下高校內(nèi)部控制有效性思考》，《財(cái)會(huì)通訊》2011年第11期。