我國(guó)高等教育法律制度完善的法理思考*

余麗梅

(曲靖師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院，云南曲靖655011)

我國(guó)高等教育法律制度完善的法理思考*

余麗梅

(曲靖師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院，云南曲靖655011)

完善高等教育法律制度是依法治國(guó)的必然要求，更是依法治校的必然要求。本文分析了完善高等教育法律制度的必要性和實(shí)踐中相關(guān)的法律思考，闡述了完善現(xiàn)行教育法律制度的相關(guān)原則及推進(jìn)依法治校的途徑。

高等教育;法律制度;必要性

“按照全面實(shí)施依法治國(guó)基本方略的要求，加快教育法制建設(shè)進(jìn)程，完善中國(guó)特色社會(huì)主義教育法律法規(guī)”是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》在新的歷史時(shí)期提出的依法治教的主要目標(biāo)和任務(wù)。在完善高等教育法律制度的進(jìn)程中，我們必須把依法治校作為高等學(xué)校重要的辦學(xué)理念，堅(jiān)持完整化、科學(xué)化、人性化等基本原則，推進(jìn)依法治校。

高等教育法治化的實(shí)質(zhì)是通過法律理順政府、高等教育機(jī)構(gòu)、教師、學(xué)生的關(guān)系，使整個(gè)高等教育工作按照既定目標(biāo)有條不紊地進(jìn)行，以最大限度地實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益，這正與現(xiàn)代法治社會(huì)的精神相契合。

一、完善高等教育法律制度的必要性

(一)完善高等教育法律制度是依法治國(guó)的必然要求

依法治國(guó)要求高等教育必須走法治化的道路。作為現(xiàn)代文明的國(guó)家權(quán)力運(yùn)作形態(tài)，法治國(guó)家要求法治覆蓋社會(huì)生活、國(guó)家生活的一切重要領(lǐng)域，也自然要求高等教育要按照法治的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)架運(yùn)行。高等教育法治化是將法治的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵運(yùn)用于高等教育領(lǐng)域，也就是“將國(guó)家對(duì)高等教育的管理與治理建立在民主、理性的法律規(guī)則之上，納入法律調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，嚴(yán)格按法律規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)”。

目前，我國(guó)依法治國(guó)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)程正在加快，“十一·五”規(guī)劃建設(shè)中對(duì)法制建設(shè)和高等教育發(fā)展提出了新的要求，指出要全面貫徹依法治國(guó)的基本方略，從制度建設(shè)、依法行政、司法體制等三個(gè)方面全面推進(jìn)法制建設(shè)，形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。由此可見，高等教育也正處在重大思路調(diào)整時(shí)期，在這一特殊的歷史時(shí)期，加強(qiáng)和推進(jìn)高等教育法治化顯得尤為緊迫和重要，完善高等教育法律制度不僅是“十一·五”期間高等教育發(fā)展的重要內(nèi)容，而且是今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)高等教育適應(yīng)國(guó)家法治化進(jìn)程的一項(xiàng)重要課題。

(二)完善高等教育法律制度是依法治校的必然要求

隨著科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施和依法治國(guó)方略的確立，依法治教已成為黨和政府管理教育的基本方針，而依法治校是依法治教和依法治國(guó)的重要組成部分。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，改革開放進(jìn)程的不斷加快，《教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等法律法規(guī)文件相繼出臺(tái)，無論在學(xué)校的內(nèi)部管理，還是在學(xué)校的外部保障中，法治都將發(fā)揮重要任用，依法治校將是現(xiàn)代大學(xué)的必然選擇。

所謂依法治校，就是要運(yùn)用法律和制度的方法管理學(xué)校，并在管理中最大程度地體現(xiàn)法治精神，也就是要求學(xué)校管理者必須在其權(quán)限范圍內(nèi)，按照合法程序做出合法行為，并且對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確指出:“加快教育法治建設(shè)，建立和完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，逐步走上依法治教的軌道?！币婪ㄖ谓套鳛橐婪ㄖ涡５闹匾M成部分和標(biāo)志之一，其實(shí)施程度將直接影響我國(guó)教育法治化的進(jìn)程。積極推進(jìn)依法治校，使高校建設(shè)走上法治化軌道，既是21世紀(jì)我國(guó)高校改革發(fā)展的方向和目標(biāo)，也是21世紀(jì)我國(guó)高校改革發(fā)展必然實(shí)現(xiàn)的深刻變革。依法治校是治國(guó)方略的一個(gè)重要組成部分，是貫徹落實(shí)建設(shè)法治國(guó)家要求、實(shí)現(xiàn)高校管理的法治化目標(biāo)、以法律方式規(guī)范高校管理的過程。具體包括國(guó)家對(duì)高校實(shí)施管理的法治化和高校自我管理的法治化這兩個(gè)層面的內(nèi)容:在外部關(guān)系上，學(xué)校與政府、學(xué)校與社會(huì)是在法律的框架下“依法自主辦學(xué)、獨(dú)擔(dān)責(zé)任、服務(wù)社會(huì)”的關(guān)系;在內(nèi)部關(guān)系上，主要表現(xiàn)為學(xué)校作為管理、服務(wù)者與學(xué)校中接受管理與服務(wù)的教師、學(xué)生以及教師與學(xué)生之間在學(xué)校章程規(guī)范下的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，這種關(guān)系的落腳點(diǎn)整體地體現(xiàn)在學(xué)校的辦學(xué)理念、制度設(shè)計(jì)和管理水平上。

在明確了依法治校的科學(xué)內(nèi)涵和調(diào)整的實(shí)質(zhì)關(guān)系以后，在形成了統(tǒng)一的思想認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，就確立了依法治校作為高校發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，作為高校堅(jiān)定不移的發(fā)展重點(diǎn)和重要的辦學(xué)理念。

二、完善高等教育法律制度的法理思考

(一)把依法治校作為高等學(xué)校重要的辦學(xué)理念

在國(guó)家規(guī)定的法律框架內(nèi)，按照法律賦予的辦學(xué)自主權(quán)，最大限度地實(shí)現(xiàn)大學(xué)自主管理的法治化。根據(jù)《高等教育法》等有關(guān)法律法規(guī)，學(xué)校積極嘗試依法制定學(xué)校的基本章程，并在章程的框架內(nèi)，調(diào)整學(xué)校內(nèi)部各種關(guān)系，以符合法治原則和學(xué)校自身特色及發(fā)展規(guī)律的方式對(duì)涉及學(xué)校管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和方面做出規(guī)范。同時(shí)，不斷梳理和修訂學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度，通過許可、處罰、獎(jiǎng)勵(lì)、建議和指導(dǎo)等行為方式，實(shí)現(xiàn)學(xué)校在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員聘用、招生和學(xué)費(fèi)、經(jīng)費(fèi)和設(shè)施使用、教學(xué)和科研服務(wù)等方面的自主管理，探索建立和完善符合現(xiàn)代大學(xué)管理要求和教育發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代大學(xué)制度，最大限度地實(shí)現(xiàn)學(xué)校自主管理的法治化。

(二)構(gòu)建完善的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主監(jiān)督、依法治?！钡墓ぷ黧w系

通過上述構(gòu)建完善的工作體系，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)公共管理權(quán)力的制約與平衡，最大限度地保障高校自主辦學(xué)和學(xué)術(shù)自由，推動(dòng)學(xué)校整體快速發(fā)展。以法律方式實(shí)現(xiàn)高校自主管理方式的法治化轉(zhuǎn)型，即以弘揚(yáng)法治精神的公正、公開、民主的合意行為方式和正當(dāng)法律程序取代傳統(tǒng)的封閉、人治的命令行為方式，做到形式合法性與實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的統(tǒng)一，做到依法治國(guó)的一般要求與體現(xiàn)高校自身特色的統(tǒng)一。

(三)在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施上，強(qiáng)調(diào)“以教師為本位，以學(xué)生為主體”的辦學(xué)理念

一切制度設(shè)計(jì)均以保護(hù)教師、學(xué)生的合法權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)，在制度實(shí)施上，體現(xiàn)依法治校與人文關(guān)懷的統(tǒng)一，構(gòu)建以人為本的和諧校園，充分保障教師和學(xué)生的合法權(quán)益。

三、完善我國(guó)現(xiàn)行教育法律制度的基本原則

(一)教育法律體系完整化

教育法律體系完整化，是指教育法律制度的整體構(gòu)架及其各組成部分應(yīng)當(dāng)層級(jí)分明、點(diǎn)面結(jié)合、整齊完備、科學(xué)統(tǒng)一。為此，必須制定長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體的教育立法規(guī)劃，科學(xué)構(gòu)建以法律為基本框架，以行政法規(guī)為主體規(guī)范，以教育部規(guī)章為實(shí)施細(xì)則，以刑法、民法、經(jīng)濟(jì)法等其他部門法為共同保障的中國(guó)教育法律體系。

(二)教育法律制度科學(xué)化

上述教育法律體系的完整化是從形式上完善我國(guó)教育法律制度，而教育法律制度的科學(xué)化就是要從內(nèi)容上完善該制度。教育法律制度科學(xué)化，其內(nèi)涵實(shí)質(zhì)和基本要求就是教育立法要符合教育發(fā)展的本質(zhì)和規(guī)律，要簡(jiǎn)潔務(wù)實(shí)、確保公平并與時(shí)俱進(jìn)，有效結(jié)合中國(guó)實(shí)際和中國(guó)教育實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并充分借鑒古今中外教育法律制度中的優(yōu)秀成果。為此，必須高度重視并大力加強(qiáng)對(duì)教育法學(xué)的科學(xué)研究，讓教育立法從實(shí)踐中來，到實(shí)踐中去，始終建立在科學(xué)可行的基礎(chǔ)之上。同時(shí)，放眼全球，將西方相對(duì)成熟的教育法和當(dāng)代中國(guó)教育實(shí)踐、實(shí)際盡可能緊密地結(jié)合起來，努力探索一條有中國(guó)特色的社會(huì)主義教育法制的道路。

(三)教育法律制度人性化

把以人為本提升到教育制度的靈魂的高度，顯著擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，充分尊重并科學(xué)保障學(xué)生在各方面的合理要求，積極促進(jìn)學(xué)校和學(xué)生在適度的范圍內(nèi)個(gè)性化、多樣化發(fā)展。

(四)教育法律制度硬性化

通過教育法律制度來明確法律責(zé)任，強(qiáng)化教育法律監(jiān)督，嚴(yán)格教育違法追究，把教育法由“軟法”變?yōu)椤坝卜ā?，充分發(fā)揮法律功效，保障和促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展。

(五)完善教育產(chǎn)權(quán)及其監(jiān)管制度，鼓勵(lì)、規(guī)范和引導(dǎo)教育改革，合理設(shè)計(jì)教育投資利益關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)教育投資的積極性，大力增加教育投入。同時(shí)，全方位提升教育在國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)事務(wù)中的地位，大力倡導(dǎo)尊師重教、科教興國(guó)，為教育事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

四、推進(jìn)依法治校的措施和途徑

(一)堅(jiān)持依法行政、依法辦事

要在學(xué)校工作中認(rèn)真貫徹憲法和法律，尤其是有關(guān)教育工作的各種法律、法規(guī);在學(xué)校黨務(wù)工作中要切實(shí)執(zhí)行黨內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)定、條例、決定。對(duì)于學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者和管理者來說，要做到依法行政和依法管理，做法律允許做的事，我國(guó)現(xiàn)階段制定、頒布的各種法律法規(guī)應(yīng)成為一切行動(dòng)的準(zhǔn)則。對(duì)于學(xué)校單位和廣大師生來說，都要嚴(yán)格依法辦事，用法律來維護(hù)自己的合法權(quán)益?？傊苑傻难酃鈦韺徱晫W(xué)校的一切行為。

(二)依法制定學(xué)校內(nèi)部的有關(guān)規(guī)章制度

根據(jù)我國(guó)目前的立法進(jìn)程，現(xiàn)有的法律法規(guī)還不能涵蓋學(xué)校事務(wù)的一切方面。在法律法規(guī)還沒有規(guī)范的事務(wù)中，學(xué)校制定有關(guān)規(guī)章制度或運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、行政手段來進(jìn)行管理也是必要的。但是，在制定規(guī)章制度或采用各種手段時(shí)，要以國(guó)家有關(guān)的法律法規(guī)精神為依據(jù)。也就是說一切行為要與國(guó)家現(xiàn)有的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，不能違背或相抵觸，否則，會(huì)帶來不必要的糾紛。學(xué)校要根據(jù)已有法律，以法治精神為指導(dǎo)，制定學(xué)校規(guī)章制度，從理性的高度實(shí)施依法治校。

(三)加強(qiáng)學(xué)校的法制建設(shè)和法制教育

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和不斷完善，學(xué)校也必將以一個(gè)市場(chǎng)主體的身份來面對(duì)社會(huì)?，F(xiàn)在，由于市場(chǎng)主體的多元化，學(xué)校在自己的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，傳統(tǒng)的做法即依靠上級(jí)行政部門來做公斷或依靠政府來維護(hù)自己的合法權(quán)益已經(jīng)不夠了，必須用法律來維護(hù)自己的合法權(quán)益。在新的歷史時(shí)期，學(xué)校不僅要面對(duì)國(guó)內(nèi)的多元市場(chǎng)主體，還要走向世界，面臨的社會(huì)環(huán)境將更加紛繁復(fù)雜，不僅要沿用國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)，還要和國(guó)際通用的慣例和民商事規(guī)則接軌。因此，在這種法治經(jīng)濟(jì)的氛圍中，學(xué)校迫切需要加強(qiáng)法制建設(shè)。無論是領(lǐng)導(dǎo)者、管理者還是普通師生員工都要學(xué)法、懂法、用法、守法，都要加強(qiáng)法制觀念，提高自身把的法律素質(zhì)。學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)法制基礎(chǔ)建設(shè)，加強(qiáng)法律專業(yè)的學(xué)科建設(shè)，充分發(fā)揮法律專家的作用。

(四)完善教代會(huì)制度、推行校務(wù)公開、加強(qiáng)民主管理與監(jiān)督

完善教代會(huì)制度、推行校務(wù)公開制度，其實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督，充分調(diào)動(dòng)教職工的工作積極性，全心全意依靠教職工辦好學(xué)校。高校要通過以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)教職工的合法權(quán)益。按照教代會(huì)工作規(guī)程，每學(xué)期召開一次教代會(huì)，對(duì)學(xué)校的重大決策，對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、教師聘任制等重大改革措施進(jìn)行認(rèn)真審議和討論。教代會(huì)還應(yīng)實(shí)行學(xué)校中層以上領(lǐng)導(dǎo)述職報(bào)告、民主評(píng)議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)等制度。為了切實(shí)落實(shí)民主監(jiān)督的制度，學(xué)校教代會(huì)還高度重視教師代表提出的問題，認(rèn)真解決，并將辦理結(jié)果向教職工公布。高校在管理中要做到公開辦事制度、辦事程序和辦事結(jié)果。例如:把學(xué)校招生、收費(fèi)、各項(xiàng)管理制度和管理辦法等涉及公眾利益的內(nèi)容向社會(huì)公開;把財(cái)務(wù)管理、工程建設(shè)、物資采購(gòu)、干部人事等涉及教職工切身利益的內(nèi)容向教職工公開，自覺接受師生和社會(huì)監(jiān)督。

五、結(jié)論

從世界高等教育發(fā)展的歷史看，社會(huì)對(duì)高等教育必然提出順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，要求其不僅要成為科學(xué)研究的基礎(chǔ)和前沿，而且要為社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)振興培養(yǎng)更多更高層次的人才。因而在現(xiàn)代高等學(xué)校的發(fā)展與改革中，政府制定的政策、法規(guī)發(fā)揮著愈來愈重要的影響作用”。可以說，重大政策的法律化是20世紀(jì)80年代以來各國(guó)高等教育改革的突出特征之一。

［1］勞凱聲．教育法論［M］．南昌:江蘇教育出版社，1993．

［2］胡建華．由“國(guó)家控制的模式”向“國(guó)家監(jiān)督的模式”轉(zhuǎn)變——大學(xué)與政府關(guān)系發(fā)展的基本走向［J］．復(fù)旦教育論壇，2003，(6)．

2011－03－15

余麗梅(1973－)，女，蒙古族，云南曲靖人，碩士，講師。