公眾參與城市規(guī)劃的角色和作用

吳曉軍

公眾參與城市規(guī)劃的角色和作用

吳曉軍

城市規(guī)劃，作為一項公共政策，是對城市社會資源的一種分配，它代表廣大市民的利益。公眾參與城市規(guī)劃，有助于提高城市規(guī)劃的科學(xué)性與合理性，增強公眾對規(guī)劃方案的認(rèn)可度。公眾在城市規(guī)劃中扮演自身利益代表者、規(guī)劃過程的參與者和監(jiān)督者等角色。通過對公眾角色的定位，可以提高公眾參與的意識和能力，健全和完善公眾參與城市規(guī)劃的相關(guān)機制，從而更好地發(fā)揮公眾參與在城市規(guī)劃中的作用。

公眾參與;城市規(guī)劃;公共決策;公民參與意識;公眾參與渠道

近年來，城市的快速發(fā)展為城市規(guī)劃提供了良好的機遇，同時也為城市規(guī)劃帶來了一定的挑戰(zhàn)。公民參與機制的引入，使城市規(guī)劃的編制、審批、執(zhí)行更加科學(xué)化、民主化和制度化，更加體現(xiàn)和彰顯公共利益的價值取向。公眾在城市規(guī)劃中扮演者重要的角色，發(fā)揮著積極的作用。

一、公眾在城市規(guī)劃中的角色定位

為了使公眾參與城市規(guī)劃的作用得到更好的發(fā)揮，一個重要的前提是公眾必須對自己在城市規(guī)劃中的角色進(jìn)行科學(xué)合理定位，這也依賴相關(guān)制度的健全和保證。

(一)城市規(guī)劃中自身利益的代表者

作為行政相對人的公眾，在參與城市規(guī)劃中有著自身的利益訴求，尤其是作為利益相關(guān)者的公眾。對公眾而言，享受良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)境和社會服務(wù)，是他們的一貫的訴求?！霸诔鞘幸?guī)劃中，普通市民從群體人數(shù)來講，處于絕對優(yōu)勢地位。但是，由于市民分散的個體力量難以達(dá)成集體行動”，〔1〕公眾缺乏組織依托，往往是以個人、分散的方式進(jìn)行利益表達(dá)，同時公眾自身的科學(xué)文化素質(zhì)制約著他們的參與能力和水平，在政府主導(dǎo)的參與規(guī)劃過程中，公眾總是不能形成合力。在參與的平臺中，由于個人社會資本的有限，公眾不能與其他代表方形成較為可觀的均衡趨勢。有的公眾甚至還有“搭便車”的心態(tài)。因此，公眾作為自身利益的代表，為了在參與的過程中使自己的利益得到體現(xiàn)，必須通過直接委托代理機制將自身利益轉(zhuǎn)化到組織或其他具有影響力的個人或?qū)I(yè)人士身上，以一種不同于選舉人大代表的方式來使自身的利益訴求得到體現(xiàn)。

(二)城市規(guī)劃中的參與者

公眾參與城市規(guī)劃在世界范圍已成為一個普遍的趨勢。就我國而言，公眾參與城市規(guī)劃目前還處在“象征性參與”階段，僅制度層面就還有需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善的地方。從理論上講，公眾參與城市規(guī)劃應(yīng)是一個完整的過程，也就是說，公眾參與要在城市規(guī)劃的各個環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。而在實踐操作層面，“將公眾參與的過程置于規(guī)劃行為的相對滯后的階段，往往就會使矛盾聚集到規(guī)劃工作的后期，無論主事者本身的主觀態(tài)度究竟如何，至少在客觀上會加劇公眾意見被廣泛采納的難度”〔2〕。由于公眾知情權(quán)是其他權(quán)利的前提和保證，如果知情權(quán)不能得到有效保障，那么，對動議權(quán)、聽證權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟權(quán)保障難度會更大。在一定程度上，因公眾參與相對后置會使城市規(guī)劃的項目的被認(rèn)可度降低，如果規(guī)劃項目嚴(yán)重侵害公眾的合法權(quán)益，勢必會加劇公眾與政府、開發(fā)商的矛盾，甚至引發(fā)沖突。因此，公眾參與城市規(guī)劃應(yīng)該是一個完整的過程，而不是僅僅局限于規(guī)劃的某個階段，更不能將公眾參與程序后置。

(三)城市規(guī)劃的監(jiān)督者

權(quán)力不受監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗。在城市規(guī)劃中，僅靠政府內(nèi)部的監(jiān)督機制和官員的自律難以有效地遏制腐敗，必須重視和加強公眾在城市規(guī)劃中的監(jiān)督作用。實際上，公眾參與城市規(guī)劃的整個過程，即是對規(guī)劃行為的一種監(jiān)督。只是我國城市規(guī)劃的現(xiàn)實操作中，公眾參與被人為地設(shè)定在一定的階段和范圍內(nèi)，以至于公眾參與的監(jiān)督作用不能得到更好的發(fā)揮，甚至存在缺失。公眾作為城市規(guī)劃中重要的監(jiān)督主體，必須參與到整個規(guī)劃中，切實實現(xiàn)監(jiān)督的權(quán)利，通過對城市規(guī)劃的編制、審批和執(zhí)行的全程參與，尤其是在城市規(guī)劃項目的執(zhí)行階段，以各種方式和渠道進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)自身利益，同時確保公共利益免受侵害。就監(jiān)督的途徑而言，在現(xiàn)代社會，“大眾媒介是公眾行使對政府公共政策監(jiān)督權(quán)的有效途徑，公眾通過大眾媒介形成公共輿論從而對政府公共決策的制定和執(zhí)行發(fā)揮輿論監(jiān)督作用”。〔3〕因此，公眾參與城市規(guī)劃，通過社會監(jiān)督的方式在很大程度上彌補了內(nèi)部監(jiān)督機制的不足，在我國政府決策過程中具有舉足輕重的作用。

二、公眾參與城市規(guī)劃的現(xiàn)狀分析

(一)公眾參與城市規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著利益主體的多元化，公眾參與城市規(guī)劃有了很大的發(fā)展。城市規(guī)劃中，公眾參與的方式也相應(yīng)由單一的表達(dá)渠道向多元化的利益表達(dá)機制發(fā)展，由被動式參與向主動式參與發(fā)展。尤其是2008年1月1日實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這是我國首部將公眾參與的程序予以制度化的法律，其規(guī)定了公眾可以在規(guī)劃的制定、實施和修改過程中發(fā)表意見，并且設(shè)定了眾多的參與程序，引起了社會的廣泛的關(guān)注?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》中有關(guān)公眾參與的條款不僅對城市規(guī)劃領(lǐng)域，而且對政府治理的過程有著廣泛而深遠(yuǎn)的影響。到目前，我國城市規(guī)劃中的公眾參與的主要方式有:召開專題會議，征求意見;召開專家會議，討論技術(shù)意見;公民直接參與解決具體問題;其他渠道 (市長熱線、領(lǐng)導(dǎo)接待日等)?！?〕這些參與的方式在一定程度上為廣大市民尤其是利益相關(guān)者提供了多樣的參與渠道，同時也為公眾參城市規(guī)劃作用的發(fā)揮提供了較為廣泛的空間。

(二)存在的問題

我國城市規(guī)劃中的公眾參與存在一定的問題。首先，公眾參與的制度化程度不高。公眾參與需要的是一整套健全的制度法規(guī)，而目前我國城市規(guī)劃中有關(guān)公眾參與的制度還沒有得到切實的落實，公眾參與的相關(guān)權(quán)利如救濟權(quán)保障力度不足，公眾參與仍帶有一定的隨意性。就整體而言，“我國城市規(guī)劃中的公眾參與還處于‘象征性參與’階段，公眾只有參與權(quán)，而沒有決策權(quán)”〔5〕。其次，公眾參與缺乏組織依托?，F(xiàn)實中，公眾作為分散的個體，對城市規(guī)劃進(jìn)行影響的程度非常有限，其作用的發(fā)揮也受到相應(yīng)的制約。公眾只有通過強大的組織力量來間接參與政府決策，從而影響城市規(guī)劃。最后，公眾參與的信息不對稱。信息不對稱主要表現(xiàn)為公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到體現(xiàn)。很多情況下，城市規(guī)劃部門只是將公眾參與限制在規(guī)劃決策后，以公示的方式來告知公眾，而在決策前和決策中缺乏公眾參與程序設(shè)置。

(三)問題產(chǎn)生的原因

公眾參與城市規(guī)劃中存在問題的原因是多方面的，有主觀和客觀原因兩方面。

1、主觀原因。對公眾來講，由于參與城市規(guī)劃的科學(xué)素質(zhì)和能力的制約，在目前我國政府主導(dǎo)的公眾參與體系下，缺乏強大的社會資本，不足以參與甚至影響城市規(guī)劃的決策過程，從而使公眾的角色沒有得到科學(xué)合理的定位，其參與作用也沒有得到更好的發(fā)揮。同時，公眾參與的意識薄弱。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的差異和不平衡，城市規(guī)劃中公眾參與的發(fā)展水平也相應(yīng)各不相同。

2、客觀原因。公眾參與城市規(guī)劃的機制還不夠健全，比如對公眾參與權(quán)益的監(jiān)督、保障機制等規(guī)定不健全，公眾參與權(quán)沒有得到切實的維護(hù)，公眾的知情權(quán)、聽證權(quán)、動議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟權(quán)缺乏健全的機制保障。另一方面，政府宣傳力度不夠，公眾參與途徑缺乏多樣性。政府一般將有關(guān)的政策信息以上網(wǎng)的形式告知公眾，而這在一定程度上限制了一部分不上網(wǎng)的公眾的知情權(quán)，把他們排除在公眾參與活動之外。同時，即使是經(jīng)常瀏覽網(wǎng)頁的公眾也未必會經(jīng)常瀏覽政府的門戶網(wǎng)站，這樣就使得公眾對參與城市規(guī)劃的相關(guān)政策和制度缺乏足夠的了解，進(jìn)而影響了公眾參與城市規(guī)劃的效果。

三、積極發(fā)揮公眾參與城市規(guī)劃作用的途經(jīng)和方式

我國城市規(guī)劃中公眾扮演著利益代表者、參與者和監(jiān)督者的重要角色，這為城市規(guī)劃的科學(xué)合理和體現(xiàn)公共價值取向發(fā)揮著重要的作用。但還存在主客觀因素影響著公眾參與角色的定位，制約著公眾參與功能更好的發(fā)揮。因此，為了充分發(fā)揮公眾參與城市規(guī)劃的作用，必須尋求和完善更好的有利于公眾參與的渠道、方式和機制，不斷為城市規(guī)劃中的公眾參與注入新的活力。

(一)轉(zhuǎn)變觀念，加強公民參與的意識

就我國公眾參與而言，無論是在哪個領(lǐng)域，無論是公眾還是政策制定者都需要轉(zhuǎn)變觀念，努力營造有利于公民參與的政治文化氛圍，這是一個全國性的意識和觀念問題，而不僅僅是城市規(guī)劃所要面對的問題。由于人們長期形成的“集體本位、社會本位，認(rèn)為個人要完全服從集體和社會，個人力量在國家的政治領(lǐng)域不占主導(dǎo)地位，是從屬于社會的政治領(lǐng)域的國家權(quán)威。特別是具有絕對性的行政權(quán)威”?！?〕在這種環(huán)境中，公民的主權(quán)地位降低，就公眾參與而言，實質(zhì)性參與的內(nèi)容較少，參與大多流于形式。因此，在城市規(guī)劃中，也應(yīng)強化公眾的參與意識，提高公民素質(zhì)，使公民認(rèn)識到公共政策的制定不是簡單的單一政府行為，而是政府與公民之間互動的過程。

(二)培養(yǎng)公眾參與的能力，提高公眾參與的水平

要充分發(fā)揮公眾參與城市規(guī)劃的作用，就必須克服制約公眾參與能力的因素。我國公眾參與能力和水平低的主要原因，“一是公眾缺乏規(guī)劃專門知識而使其對規(guī)劃的認(rèn)知和判斷出現(xiàn)偏差，二是政府強有力的調(diào)控規(guī)劃客觀上引起公眾對政府的依賴，而使公眾參與行為呈非自發(fā)性的被動參與特征”?！?〕因此，必須對公眾加強教育，增強公眾參與的能力，使其有效地進(jìn)入?yún)⑴c角色。而公民科學(xué)素質(zhì)是公眾參與政府公共決策的前提和基礎(chǔ)，有助于提高公民的參與能力。在城市規(guī)劃中，首先培養(yǎng)公眾參與規(guī)劃過程的相關(guān)專業(yè)知識和技能，這樣可以使公眾理性地決定采用什么樣的渠道和方式參與到?jīng)Q策的過程中，并且可以運用一些技能方法進(jìn)行深入的討論，從而在為自己行為負(fù)責(zé)的同時，也可以對政府規(guī)劃行為進(jìn)行監(jiān)督。其次是加強對公民的政治素質(zhì)的培養(yǎng)。公民政治素質(zhì)的提高，可以使公眾參與遵守決策中基本的政治原則和規(guī)范，始終保證政策的質(zhì)量和公共性。

(三)健全公眾參與城市規(guī)劃的機制

參與機制的完善，要著重提高規(guī)劃工作規(guī)范化、公開化、透明化程度，使公眾參與制度更加細(xì)化，拓寬公眾參與的渠道，提高公眾參與的質(zhì)量。因此，在城市規(guī)劃中，要加強和完善信息公開制度，保障公眾充分的知情權(quán)。同時，為了使規(guī)劃方案更加科學(xué)，更能體現(xiàn)公眾的利益，要完善利益表達(dá)機制，主要是行政聽證制度和信訪制度。作為一種體制內(nèi)的參與方式，這兩種方式是最重要的政府性民意表達(dá)機制。另外，公眾參與城市規(guī)劃中激勵機制的建立，會對增加公眾參與的熱情和積極性有重要的作用。通過建立激勵機制，“探索建立規(guī)劃部門經(jīng)費撥付、規(guī)劃編制費用支付與公眾參與掛鉤的績效考評機制，以強化規(guī)劃部門和規(guī)劃人員的責(zé)任，逐步擴大城市規(guī)劃中的公眾參與”?！?〕最后，社會監(jiān)督機制的完善是公眾參與城市規(guī)劃正常進(jìn)行的關(guān)鍵，要對規(guī)劃行為進(jìn)行有效地監(jiān)督，對違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲制裁，確保公眾參與作用的充分發(fā)揮。

(四)進(jìn)一步拓寬公眾參與的渠道，拓展參與的層次

豐富公眾參與的手段，可以使公眾的利益表達(dá)更加充分，避免因表達(dá)渠道的不暢而引發(fā)的社會矛盾。在我國城市規(guī)劃中，人民參與的能力和水平較西方發(fā)達(dá)國家相比還有較大的差距，鑒于特殊的國情，公眾參與的方式應(yīng)切合我國現(xiàn)實，探究中國特色的公眾參與的道路。因此，針對目前我國公眾參與城市規(guī)劃的現(xiàn)狀，公眾應(yīng)與組織和相關(guān)專業(yè)或技術(shù)人士結(jié)合起來，增加自身在參與平臺上的社會資本，適當(dāng)?shù)臅r候可以將自己的利益進(jìn)行委托和轉(zhuǎn)化。不過這樣的委托和轉(zhuǎn)化不同于選舉人大代表，這是一種直接的代理方式，也就是說，在委托者和代理人之間不存在層級代理，代理人是公眾利益的直接代表。這樣在一定程度上可以避免公眾因自身能力和水平的限制而在參與中處于弱勢的局面。

總結(jié)

公眾參與城市規(guī)劃是一個系統(tǒng)的過程，公眾參與只有被應(yīng)用到城市規(guī)劃的全過程，公眾也只有對自己的角色進(jìn)行科學(xué)合理的定位，認(rèn)識到自身的權(quán)利和義務(wù)，才能確保公共利益的價值和公眾自身利益的體現(xiàn)，才能對規(guī)劃行為進(jìn)行有效地監(jiān)督和制約，進(jìn)而充分發(fā)揮公眾參與城市規(guī)劃的作用。目前我國公眾參與城市規(guī)劃尚處在初級階段，公眾參與的法律制度、參與機制和渠道、公眾參與的意識和能力等有待進(jìn)一步提高和完善，還有許多值得去探索的問題，包括理論的構(gòu)建和實踐的操作。

〔1〕楊宏山.公共政策視野下的城市規(guī)劃及其利益博弈〔J〕.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2009，(4).

〔2〕孫施文，朱婷文.推進(jìn)公眾參與城市規(guī)劃的制度建設(shè)〔J〕.現(xiàn)代城市研究，2010，(5).

〔3〕石路.政府公共決策與公民參與〔M〕.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.9.

〔4〕〔8〕張旺鋒，張祥德，徐佳.我國城市規(guī)劃過程中的公眾參與體系建構(gòu)〔J〕.城市發(fā)展研究，2009，(4).

〔5〕吳志國，高晶.公眾參與我國城市規(guī)劃的現(xiàn)狀與對策〔J〕.山西建筑，2008，(3).

〔6〕李拓，等.中外公眾參與體制比較〔M〕.國家行政學(xué)院出版社，2010.

〔7〕郝娟.提高公眾參與能力推進(jìn)公眾參與城市規(guī)劃進(jìn)程〔J〕.城市發(fā)展研究，2008，(1).

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1004—0633(2011)06—098—03

2011—09—06

吳曉軍，西北工業(yè)大學(xué)，行政管理專業(yè)，研究方向:公共組織管理。 陜西西安 710129

(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)