論實(shí)現(xiàn)包容性增長的條件和限度

范廣垠 童 星

論實(shí)現(xiàn)包容性增長的條件和限度

范廣垠 童 星

實(shí)現(xiàn)包容性增長，需要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，而要提高增長的包容性，就必須堅(jiān)持公平為社會(huì)首要價(jià)值，不斷完善制度規(guī)范，并以公共政策有效平抑社會(huì)不公現(xiàn)象。公平與效率、自由沒有沖突，公平相對(duì)于效率和自由具有優(yōu)先性，公平對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)和維護(hù)社會(huì)道德局面也具有重要作用。國家制度與公共政策既相互聯(lián)系，又相互區(qū)別，在維護(hù)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)包容性增長中扮演不同的角色。實(shí)現(xiàn)制度公正和公共政策的公共目標(biāo)，都需要民主參與。包容性增長的戰(zhàn)略構(gòu)想具有重大意義，要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，需要包容性民主。

包容性增長;公平;制度;公共政策;包容性民主

一、問題的提出

2005年，亞行經(jīng)濟(jì)研究局和亞行駐中國代表處聯(lián)合開展“以共享式增長促進(jìn)社會(huì)和諧”研究，林毅夫、樊綱等中國學(xué)者參與其中。作為研究成果之一，由林毅夫等學(xué)者編寫的《以共享式增長促進(jìn)社會(huì)和諧》一書于2008年出版，這本書的英文版將 “共享式增長”一詞譯為 “inclusive growth”。〔1〕現(xiàn)在通行的譯法則是根據(jù) “inclusive growth”回譯成中文的“包容性增長”。2009年11月，亞太經(jīng)合組織第十七次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議討論了包容性增長議題，中國國家主席胡錦濤發(fā)表題為《合力應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，推動(dòng)持續(xù)發(fā)展》的演講，指出實(shí)現(xiàn)包容性增長的根本目的是讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及所有人群。2010年9月，胡錦濤在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級(jí)會(huì)議開幕式上再提包容性增長。胡錦濤指出: “我們必須堅(jiān)持社會(huì)公平正義，著力促進(jìn)人人平等獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，不斷消除人民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果方面的障礙?！敝链?，包容性增長這一戰(zhàn)略思想引發(fā)了熱烈討論，眾多相關(guān)議題的探討有待展開。30多年的改革開放歷程表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“蛋糕做大”并不必然是包容性的增長。從政府管理的角度來看，要提高增長的包容性還必須具備以下條件:(1)以公平為社會(huì)首要價(jià)值;(2)公平正義的制度體系;(3)公正高效的公共政策與執(zhí)行。公平是包容性增長的核心價(jià)值，而公平的限度在哪里?包容性增長的三個(gè)條件如何才能達(dá)致?這就是本文要予以討論的問題。

二、公平的意識(shí)形態(tài)化及其首要價(jià)值地位

經(jīng)過30多年的改革、開放與發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)取得重大成就，經(jīng)濟(jì)匱乏問題得到初步解決，貧富懸殊和社會(huì)不公成為主要社會(huì)矛盾。在這種背景下，包容性增長戰(zhàn)略的提出有著重要意義:這既可以通過社會(huì)保障與社會(huì)福利水平的提高使國民普遍享受經(jīng)濟(jì)增長的成果，緩和乃至解決當(dāng)下的主要社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧;也能夠帶動(dòng)國內(nèi)消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，使經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展。但是，戰(zhàn)略不僅是基于實(shí)際利益的考量與選擇，戰(zhàn)略追求還要具備卓越品質(zhì)，堅(jiān)持核心價(jià)值觀。國家和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的確定及其實(shí)施不能采取實(shí)用主義的態(tài)度。堅(jiān)持了戰(zhàn)略的核心價(jià)值觀，就能在遇到具體沖突和兩難選擇時(shí)堅(jiān)持戰(zhàn)略的導(dǎo)向，延續(xù)戰(zhàn)略的總體規(guī)劃;如果不能堅(jiān)持戰(zhàn)略的核心價(jià)值觀，戰(zhàn)略就會(huì)退化為策略和權(quán)宜之計(jì)，走向?qū)嵱弥髁x與機(jī)會(huì)主義。即便相同的戰(zhàn)略規(guī)劃，如果依據(jù)的價(jià)值觀不同，戰(zhàn)略也會(huì)大異其趣，戰(zhàn)略自身的品位也就不可同日而語。要貫徹包容性增長戰(zhàn)略，就必須堅(jiān)持公平正義，堅(jiān)信公平正義比太陽還要有光輝。公平正義作為首要價(jià)值，是包容性增長戰(zhàn)略的內(nèi)在品質(zhì)，應(yīng)明確其在國家意識(shí)形態(tài)中的核心價(jià)值定位，而不能局限于“兼顧公平”。

意識(shí)形態(tài)是特定的社會(huì)集團(tuán) (或社會(huì)共同體)對(duì)自身的社會(huì)地位和利益要求的自我意識(shí)和自覺表達(dá)，是類似于哲學(xué)或世界觀的理論學(xué)說或主張。意識(shí)形態(tài)不僅是知識(shí)體系，更是為人們思想與行為定向的價(jià)值體系和信仰體系?！?〕只有明確公平價(jià)值觀在國家意識(shí)形態(tài)中的核心地位，并借助于意識(shí)形態(tài)的教育和強(qiáng)化，才能使公平價(jià)值觀成為“世俗的宗教”，提升公平價(jià)值觀的合法性。道德、習(xí)俗和意識(shí)形態(tài)是正式制度安排的“先驗(yàn)?zāi)Ｊ健保?〕只有實(shí)現(xiàn)對(duì)公平價(jià)值觀的普遍認(rèn)同，才能極大地提升對(duì)包容性增長戰(zhàn)略的認(rèn)同感，從而降低相關(guān)制度創(chuàng)新的成本，減少相關(guān)決策與執(zhí)行的阻滯，充分發(fā)揮公平的“政治軟實(shí)力”作用。

傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)深刻地型塑了人們的思想與行為方式，并造就了一定的利益格局，傳統(tǒng)戰(zhàn)略的慣性還將在一定程度上影響著今后的發(fā)展路徑。新戰(zhàn)略的提出，意味著思想、行為方式的調(diào)整和公共政策的轉(zhuǎn)型。國家戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，需要全社會(huì)成員的思想跟進(jìn)，“瓶頸”在瓶子的上部，因而管理層的思想轉(zhuǎn)變尤為重要。公平價(jià)值觀的意識(shí)形態(tài)化，需要加強(qiáng)思想宣貫，更要深刻理解公平的作用和意義。學(xué)界已經(jīng)就公平正義做了大量的研究工作，論述了公平正義的諸多形態(tài)，如道德正義、政治正義、經(jīng)濟(jì)正義與社會(huì)正義，分配正義與矯正正義，程序正義與實(shí)質(zhì)正義，機(jī)會(huì)公平與結(jié)果公平等，為當(dāng)下的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型做了充分的理論準(zhǔn)備。

公平首先是個(gè)倫理學(xué)概念，其原初的本質(zhì)含義是“一視同仁和得所當(dāng)?shù)??！薄?〕用中國俗語來說，就是“善有善報(bào)，惡有惡報(bào)”。公平是有善要獎(jiǎng)，有惡須罰，如果兩者都沒有實(shí)現(xiàn)，那社會(huì)就處于高度扭曲異化的狀態(tài)。用智者學(xué)派的話來說，“正義就是給每個(gè)人以適如其份的報(bào)答”。〔5〕麥金太爾(A.Macintyre)也認(rèn)為:“正義是給每個(gè)人——包括給予者本人——應(yīng)得的本分”?！?〕柏拉圖不同意智者學(xué)派的觀點(diǎn)，認(rèn)為正義是給予善的行為，而不是給予傷害。但是，“正義不同于仁愛或其他純粹利他主義的德行”?！?〕公平是一種對(duì)等性的等利害交換，大致平衡的以牙還牙是公平的，只是這種社會(huì)關(guān)系中的報(bào)復(fù)性正義已經(jīng)由國家代為操作而已。柏拉圖的觀點(diǎn)是有失偏頗的，應(yīng)該看到，合理的懲罰也是正義，并且是維護(hù)正義局面的主要手段，因此，懲罰的正義又被稱為“矯正的正義”?！?〕現(xiàn)在，公平的基本含義不斷完善，用來表達(dá)社會(huì)生活中人們的創(chuàng)造力及其成效與他們的社會(huì)地位及其報(bào)酬之間、權(quán)利與義務(wù)之間、行為與責(zé)任以及賞罰之間的適當(dāng)平衡狀態(tài)，并被視為符合人的本質(zhì)需要和為社會(huì)認(rèn)可的應(yīng)當(dāng)具有的狀態(tài);在用來衡量以個(gè)人或集體、社會(huì)為主體結(jié)成的關(guān)系是否適當(dāng)時(shí)又成為道德評(píng)價(jià)的價(jià)值尺度，公正的是善，不公正的是惡。公正與正義、公平、公道常常同義。〔9〕

從公平的本質(zhì)含義出發(fā)，可以引申推導(dǎo)出公平正義的意義和作用。當(dāng)然，“意義”和“作用”是不同的概念:“意義”的揭示主要依靠闡釋，這種闡釋依托于一定的文化體系，其方法是解釋學(xué)的;“作用”是可以證明的功效，是深受科學(xué)主義思潮影響的概念，其方法是實(shí)證主義的。公平正義既是一種道德情感的表示與道德標(biāo)準(zhǔn)的選擇，也是一種關(guān)于利益的認(rèn)知與選擇。公平正義不是純客觀的事物，其功效自然也就存在于主觀和客觀兩個(gè)層面，并對(duì)應(yīng)于“意義”和“作用”這兩個(gè)概念。具體而言，公平的意義和作用表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一，公平在道德建設(shè)方面的意義和作用。正義就是要公平地對(duì)待每個(gè)人，實(shí)現(xiàn)行為與回報(bào)的均衡。正義的原則與制度具有約束和激勵(lì)雙重功能——抑惡揚(yáng)善。如果社會(huì)不能基本實(shí)現(xiàn)“善有善報(bào)，惡有惡報(bào)”的正義要求，人們就會(huì)棄善從惡，就會(huì)普遍采用不道德手段來獲取自己的利益，就會(huì)出現(xiàn)“劣幣淘汰良幣”的現(xiàn)象，社會(huì)的道德防線就會(huì)崩潰。事實(shí)上，社會(huì)道德狀況的滑坡，最直接、最主要的原因就是沒有很好地實(shí)現(xiàn)公平公正。

傳統(tǒng)倫理學(xué)認(rèn)為，正義主要是人的品德公道和人格正義。傳統(tǒng)社會(huì)生活公共化程度不高，人際交往以自然人倫與人際直接交往為主，人際交往的規(guī)范主要不是訴諸于公共制度，而是風(fēng)俗、習(xí)慣和人際倫理。個(gè)人品質(zhì)的公道正直與否，直接決定了人際交往的公正程度。〔10〕而現(xiàn)代社會(huì)的公共生活，主要靠法律制度來維護(hù)，個(gè)人道德品質(zhì)的作用大為降低。但是，社會(huì)規(guī)則和社會(huì)道德狀況是各種互動(dòng)的結(jié)果，個(gè)人的行為直接或間接地參與了社會(huì)互動(dòng)，個(gè)人也就事實(shí)上參與了社會(huì)建構(gòu)，在這個(gè)意義上，現(xiàn)代社會(huì)中個(gè)人的公道正直與否仍具有重要意義。

第二，公平在效率和自由方面的意義和作用。羅爾斯 (John Rawls)認(rèn)為，在無知之幕狀況下，理性的人們會(huì)選擇公平作為首要價(jià)值;如果承認(rèn)人類社會(huì)一直存在著對(duì)道德情感的需求，而不僅僅考量利益問題，那么，價(jià)值選擇的天平會(huì)更加向公平傾斜。要理解公平在效率方面的作用，可以參見亞當(dāng)斯 (J.S.Adams)的公平激勵(lì)理論。美國心理學(xué)家亞當(dāng)斯認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)人做出成績?nèi)〉脠?bào)酬后，他會(huì)通過比較來確定自己所得報(bào)酬是否合理，比較的結(jié)果影響今后工作的積極性。常見的一種比較是橫向的，即把自己獲得的報(bào)酬 (包括金錢、工作安排、賞識(shí)等)與自己的投入 (包括教育程度、努力程度、工作所花的時(shí)間精力和其他無形損耗等)的比值與其他人做比較，只有在比值相等時(shí)，他才認(rèn)為是公平的。如公式所示:

其中，Op——對(duì)自己所獲報(bào)酬的感覺; Oc——對(duì)他人所獲報(bào)酬的感覺;Ip——對(duì)自己所作投入的感覺;Ic——對(duì)他人所作投入的感覺。

當(dāng)感覺公平時(shí)，他會(huì)保持工作的積極性和努力程度;如果Op/Ip＞Oc/Ic，他會(huì)在開始時(shí)多投入一些，不久就會(huì)心安理得，認(rèn)為這是自己應(yīng)該得的，投入又回到原來的水平;如果Op/Ip＜Oc/Ic，他的工作積極性就會(huì)下降，就會(huì)減少自己的投入。此外，通過和自己收入狀況的縱向比較，也得出了同樣的結(jié)論?！?1〕

亞當(dāng)斯的公平激勵(lì)理論告訴我們，公平本身就是一種激勵(lì)，只要公平，就會(huì)有效率。不公平?jīng)]有激勵(lì)意義，即便回報(bào)已經(jīng)超過應(yīng)得報(bào)酬，也沒有真正的積極性，許多壟斷國有企業(yè)就是例證。公平可以帶來效率，但效率不一定有公平，不公平的效率又一定是短命的，因?yàn)椴还綍?huì)嚴(yán)重?fù)p害效率。因此，公平應(yīng)該優(yōu)先于效率。必須明確的是，公平是一種比例的平等，即“分配的公正在于成比例”?！?2〕報(bào)酬總量的平等是平均主義，而不是真正的公平。與效率相矛盾的是結(jié)果的總量平等，而不是公平，真正意義上的公平與效率并沒有沖突。

學(xué)界對(duì)公平與效率二者關(guān)系的認(rèn)識(shí)有兩種偏向:一種是矛盾論或優(yōu)先論，即認(rèn)為公平和效率是矛盾的，只能根據(jù)形勢(shì)的需要，或效率優(yōu)先，或公平優(yōu)先;另一種是并重論，即認(rèn)為效率與公平可以相互協(xié)調(diào)，并重而行。矛盾論的誤區(qū)主要在于把公平等同于結(jié)果的平等;并重論的理論闡釋模糊，實(shí)踐中難以操作。這兩種偏向的共同誤區(qū)是局限于物質(zhì)生產(chǎn)和利益分配上探討公平與效率的關(guān)系，沒有把道德情感需求作為一個(gè)重要變量加以考慮。

相應(yīng)地，公平與自由之間也沒有沖突。從個(gè)人權(quán)利和個(gè)人自由看，人們自然會(huì)選擇以個(gè)人自由作為首要價(jià)值;但從相互權(quán)利看，只要考慮到他人的權(quán)利，我們就必須承認(rèn)相互的同等的權(quán)利。承認(rèn)自己的自由，就必須承認(rèn)別人同等的自由;否認(rèn)別人同等的自由，自己的自由也得不到別人的承認(rèn)，也就否認(rèn)了自己的自由。只有承認(rèn)平等，才意味著別人無權(quán)干涉你，你才是自由的。也就是說，公平的平等的權(quán)利是個(gè)人自由的前提，沒有公平，就沒有普遍的自由?？傊谀康脑V求上，公平與自由是相容的，不僅如此，公平甚至是自由的基礎(chǔ)與保證。進(jìn)一步說，有公平才會(huì)有普遍的自由，而有自由，卻不一定能導(dǎo)出公平。公平相對(duì)于自由的優(yōu)先性也就一目了然。

第三，公平在社會(huì)合作與和諧中的意義和作用。在羅爾斯看來，秩序良好的社會(huì)，其合作條款具有互惠性 (reciprocity) 和相互性 (mutuality)，〔13〕而公平恰恰是“對(duì)人們彼此關(guān)系中根本對(duì)等性的認(rèn)同……這個(gè)對(duì)等性并非在于所有一切的簡(jiǎn)單同等性，而在于非對(duì)等性必須得到辯白。”〔14〕公平首先是一種平等待人的正義態(tài)度，其次是做事的原則，允許表達(dá)與討論。平等待人，民主表達(dá)，是人本精神的體現(xiàn)，符合社會(huì)文明的潮流和發(fā)展趨勢(shì)。公平理念“提供了相互承認(rèn)的觀點(diǎn)，從這種觀點(diǎn)出發(fā)，公民們能夠相互判定他們?cè)谄湔沃贫戎袚碛惺裁凑螜?quán)利，或者反對(duì)什么政治權(quán)利”，〔15〕公平為人們提供行為知識(shí)和行為規(guī)范，這是社會(huì)合作所必需的認(rèn)知和價(jià)值判斷。公平正義具有雙重秉性，既重視道德義務(wù)，又重利益的滿足?！?6〕“滿足個(gè)人的合理需要和主張，并與此同時(shí)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和提高社會(huì)內(nèi)聚性的程度——這是維續(xù)文明的社會(huì)生活所必需的——就是正義的目標(biāo)”?！?7〕社會(huì)的穩(wěn)定與合作并不取決于利益的增長，而是仰仗于共同利益的增長和共同體內(nèi)利益的公平分配。只有堅(jiān)持社會(huì)公平，才能增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，加強(qiáng)社會(huì)成員之間的信任與合作。

公平不同于一般道德的秉性，它既表達(dá)了道德情感，又要求不偏不倚地處理利益問題，是道德情感的有克制地表達(dá)，更具現(xiàn)實(shí)主義。撇開公民基本權(quán)利不論，單從公平的原初含義出發(fā)，我們也可以重新闡釋對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障與社會(huì)福利。對(duì)弱勢(shì)群體提供的社會(huì)保障和社會(huì)福利，有道德情感的成分，但又并非純粹的道德情感的表達(dá)，也有社會(huì)合作和社會(huì)和諧方面的利益考量。由于弱勢(shì)群體忍受了貧困，提供了社會(huì)合作，成全了社會(huì)和諧，理應(yīng)獲得和平紅利與合作盈余——這是公平的;富有階層獲得了更多的利益，更多地利用了社會(huì)合作和社會(huì)資源，應(yīng)該上交更多的稅收——這也是公平的。即便出于同情憐憫而向弱勢(shì)群體提供義務(wù)以外的福利幫助與支持，會(huì)收獲精神崇高、心情愉悅或良心的安寧，這種道義上的公平也是值得的。有必要強(qiáng)調(diào)的是，那種出于對(duì)社會(huì)不公的義憤是一種正義的道德情感，這種情感不僅有道德文化的支持，也有抑制不公的效用;如果這種義憤不斷集聚，社會(huì)信任和社會(huì)合作體系就會(huì)崩潰。

綜上所述，公平是道德本身，并維護(hù)著社會(huì)道德局面;公平促進(jìn)效率，是公平合理的差距帶來效率，而不是懸殊的差距帶來效率;公平本身就可以帶來人的精神愉悅，是人類社會(huì)追求的目標(biāo)，具有目的性的價(jià)值，而效率則是工具意義上的價(jià)值;公平對(duì)于社會(huì)合作與和諧具有重要意義，與自由也是一致的?！熬偷赖戮辰鐏碚f，公正遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于仁愛和寬恕。然而，就道德的社會(huì)效用，即就道德對(duì)其目的的效用來說，公正卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)重要于仁愛與寬恕，也重要于其他一切道德?！薄?8〕也就是說，公平在其內(nèi)在機(jī)理和訴求上符合人類社會(huì)需求，而在道德效用上優(yōu)于其他價(jià)值，公平應(yīng)該作為社會(huì)首要價(jià)值。當(dāng)面向社會(huì)現(xiàn)實(shí)的時(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)的可接受性上，“社會(huì)不公”是目前我國諸多風(fēng)險(xiǎn)中最不可接受的風(fēng)險(xiǎn)，〔19〕因而，公平作為社會(huì)首要價(jià)值已經(jīng)具有迫切性。

三、公平的制度體系、公共政策與包容性民主

在道格拉斯·諾思 (Douglass C.North)看來，觀念和意識(shí)形態(tài)是重要的，它型塑了個(gè)人用以解釋周圍世界并做出選擇的主觀心智結(jié)構(gòu);但是，觀念和意識(shí)形態(tài)重要性的程度卻主要由制度決定?！?0〕一旦認(rèn)定公平價(jià)值的首要地位，就必須以制度確認(rèn)其重要性，并提升其重要性?！罢x秉性的特征是他律”，它“只能在一定條件下才能導(dǎo)致正義的行為”?！?1〕有公平正義的觀念，并不一定造就公平正義的行為;必須有良好的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作，才能促成公平正義的行為。在社會(huì)普遍實(shí)現(xiàn)公平狀態(tài)之后，不公平的行為才會(huì)受到強(qiáng)大的社會(huì)壓力并遭受強(qiáng)烈的道德義憤;不公平行為難以獲得實(shí)際收益，人們才會(huì)自愿遵循公平原則，公平才表現(xiàn)出自律的表象。因此，提升公平價(jià)值理念的戰(zhàn)略地位，并把這一理念轉(zhuǎn)化為行為，離不開制度的保障。

“制度是一個(gè)社會(huì)博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束?！薄?2〕制度規(guī)定的人們互動(dòng)方式可以有多種選擇，那些能夠促成公平正義行為的制度本身也必須具有公平正義的特征。羅爾斯認(rèn)為，主要制度指的是政治結(jié)構(gòu)和主要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安排，它深刻地并自始至終地影響著正義，是正義的主題;〔23〕公平的制度是一個(gè)體系，應(yīng)該使主要的政治制度、社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)制度融合為社會(huì)合作的統(tǒng)一系統(tǒng)?！?4〕

現(xiàn)代國家的正式制度主要有兩部分:一部分規(guī)定權(quán)利義務(wù)及其相互關(guān)系，追求權(quán)利義務(wù)一致的實(shí)體在結(jié)果上的公正;另一部分規(guī)定操作程序與原則，追求程序上的公正，以程序的公正保證結(jié)果的公正。關(guān)于權(quán)利的規(guī)定，制度應(yīng)該確?；緳?quán)利完全平等，非基本權(quán)利比例平等，在這個(gè)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)一致?；緳?quán)利就是人權(quán)，是人們生存和發(fā)展的必要的、起碼的、最低的權(quán)利，主要包括生存權(quán)、政治自由以及競(jìng)爭(zhēng)職務(wù)、權(quán)力和財(cái)富的機(jī)會(huì)權(quán)。非基本權(quán)利是人們生存發(fā)展的比較高級(jí)的權(quán)利，包括經(jīng)濟(jì)上的致富權(quán)、政治上的晉升權(quán)、科教文藝上的成名成家權(quán)等?；緳?quán)利完全相同是公平的，因?yàn)槿松聛砭褪峭瑯拥木喗Y(jié)社會(huì)的“股東”;非基本權(quán)利比例平等也是公平的?！?5〕基本權(quán)利完全平等體現(xiàn)的是機(jī)會(huì)的公平，非基本權(quán)利的比例平等則體現(xiàn)了“按勞分配”的公平原則。至于程序公正，它既是為實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平而設(shè)計(jì)的行為規(guī)范，也有其自身獨(dú)立的價(jià)值，即程序公正直接體現(xiàn)出來的民主、法治、人權(quán)和文明的精神，這些本身就是社會(huì)正義的組成部分?！?6〕

國家政治制度規(guī)定了各階級(jí)、階層或集團(tuán)在國家中的政治地位，并由此影響著經(jīng)濟(jì)利益的分配和社會(huì)地位。國家的正式制度規(guī)范了各階層的利益格局和實(shí)現(xiàn)程序，因此，制度的公正是最大最重要的公正，最大的不公正是制度的不公正。制度公正有著豐富的內(nèi)涵，它指的是規(guī)范化、定型化了的正式行為方式與交往關(guān)系結(jié)構(gòu)的公正性。制度公正強(qiáng)調(diào)制度本身應(yīng)當(dāng)是公正的，同時(shí)強(qiáng)調(diào)制度化了的公正才是具有真實(shí)客觀性的公正?！?7〕制度的不公正就是沒有很好地貫徹公平公正的理念，具體表現(xiàn)為權(quán)利分配的不公平、程序的不合理，或者有權(quán)利方面的規(guī)定卻無具體實(shí)施的程序，有關(guān)公正被“虛擬化”了。要實(shí)現(xiàn)包容性增長，就要重新審視既有的制度體系，努力實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平，奠定社會(huì)合作的基礎(chǔ)。

國家制度的制定依據(jù)抽象的原則，非個(gè)性化是制度的一個(gè)重要特征。因此，即便制度十分完備而公平，由于不確定因素和個(gè)性化的主客觀原因，結(jié)果未必盡合公平，這就需要公共政策加以調(diào)整和救濟(jì)。公共政策與國家制度既相互聯(lián)系又相互區(qū)別?！罢贫仁枪舱叩哪阁w，它在公共政策的整個(gè)生命周期里都發(fā)生著決定性影響?！薄?8〕公共政策遵循國家制度規(guī)定的價(jià)值導(dǎo)向和行為原則，但更具有問題意識(shí)，它“總是為解決特定時(shí)期的特定問題 (或表現(xiàn)為某種需要)而制定實(shí)施的”?！?9〕如果說制度是關(guān)于個(gè)人或團(tuán)體的利益結(jié)構(gòu)與行為模式的話，那么公共政策則是工作計(jì)劃和行動(dòng)方案，是制度在實(shí)踐中的延續(xù)。與國家制度相比，公共政策具體而靈活。制度的穩(wěn)定性、權(quán)威性，以及圍繞制度展開的復(fù)雜的利益博弈和嚴(yán)肅的立法程序，都決定了糾正制度性缺陷的艱難;公共政策的靈活性使公共政策扮演了救火者的角色，如加大基礎(chǔ)教育的投入、增加福利支出、破除公立醫(yī)院的壟斷經(jīng)營格局、改善對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)等，有利于平抑社會(huì)不公現(xiàn)象。公共政策是公共利益的權(quán)威分配，制度所規(guī)定的利益格局最終通過公共政策來實(shí)現(xiàn)。公共性是公共政策的本質(zhì)屬性，公平合理地分配利益，是公共政策公共性的具體體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)包容性增長，不僅需要常態(tài)的公平公正的公共政策，也需要矯正不公平結(jié)果的有針對(duì)性的公共政策。

中國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的基本制度是公平公正的。農(nóng)民和工人的基本政治權(quán)利應(yīng)該是同等的，但相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期里事實(shí)上并不平等，最近剛剛修訂通過的《選舉法》才確認(rèn)城鄉(xiāng)居民“同權(quán)同票”。此外，《勞動(dòng)合同法》致力于“同工同酬”，賠償救助實(shí)踐中推行“同命同價(jià)”，都是在向制度公正邁進(jìn)。然而，尚有一些具體的不公平的制度有待改進(jìn)，如戶籍制度，以及與此相關(guān)的城鄉(xiāng)二元分立的社會(huì)保障制度;身份歧視制度還表現(xiàn)在公務(wù)員和事業(yè)單位的養(yǎng)老體制與企業(yè)養(yǎng)老體制之間的巨大差異，以及公務(wù)員和事業(yè)單位人員在養(yǎng)老待遇方面正在拉大的差異等。至于程序不公正則是一個(gè)較為普遍的問題，程序不公正不僅不能實(shí)現(xiàn)結(jié)果公正，甚至加大結(jié)果的不公正程度，如經(jīng)濟(jì)適用房分配不公。公共政策不能很好體現(xiàn)公共利益的直接原因仍是程序性的。公共政策目標(biāo)是公眾選擇的結(jié)果，需要公眾的高度參與，民主參與是公共政策的基石?！?0〕維護(hù)公共政策的公共性，實(shí)現(xiàn)公共利益的公平合理分配，必須堅(jiān)持政策過程的程序正義。受何正平、胡燕關(guān)于程序公正論述的啟發(fā)，〔31〕我們認(rèn)為實(shí)現(xiàn)分配公平必須堅(jiān)持如下程序標(biāo)準(zhǔn)，如表所示:

分配公平的程序標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)(靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn))公平與程序理性管理者自主中立核心標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)(動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn))信息公開民主參與科學(xué)決策一般標(biāo)準(zhǔn)行政三分聽證及時(shí)

關(guān)于靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。這是應(yīng)該具有的嵌入性、結(jié)構(gòu)性的標(biāo)準(zhǔn)。公平理性，是指正確地理解公平的含義與意義，并對(duì)不公平行為產(chǎn)生義憤的正義感。程序理性，就是不僅認(rèn)識(shí)到程序公正對(duì)于結(jié)果公正的工具性價(jià)值，還要認(rèn)識(shí)到程序本身的民主價(jià)值。在政治體制改革尚待深化的情況下，程序民主就承載了更為重要的意義和更多的歷史擔(dān)待。管理者自主，是要求管理者遵守管理倫理和管理職責(zé)規(guī)范，不受利益集團(tuán)或利益群體的左右。管理者中立，是指管理者對(duì)當(dāng)事各方堅(jiān)持不偏不倚的原則立場(chǎng)。

關(guān)于動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。這是管理過程中要具體操作運(yùn)轉(zhuǎn)起來的標(biāo)準(zhǔn)。信息公開不僅是決策前信息公開，決策過程與結(jié)果也要公開，使公正成為看得見的公正。民主參與不是形式的、虛擬的參與，而是能夠?qū)η猩砝鎲栴}發(fā)揮影響的實(shí)質(zhì)性參與，以保證公眾對(duì)公共利益的選擇權(quán)，防止“被代表”和“強(qiáng)迫性自由”?？茖W(xué)決策，指決策既要從實(shí)際出發(fā)，也要發(fā)揚(yáng)民主，是科學(xué)與民主相結(jié)合的程序要求。

至于行政三分，指的是決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相對(duì)獨(dú)立，互相制衡，這是貫徹權(quán)責(zé)一致原則、有效規(guī)約權(quán)力的一種技術(shù)形式。在大部制組織體制內(nèi)，組織功能更加復(fù)雜，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”互相協(xié)調(diào)、互相制衡的原則重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制就更加必要。〔32〕聽證及時(shí)，這是要確保公正的時(shí)效性，因?yàn)檫^時(shí)的正義就不再是正義。

靜態(tài)的結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)之所以是核心的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗鼈儍?nèi)含民主要求，而一般標(biāo)準(zhǔn)則主要是技術(shù)性的要求。沒有民主，就沒有真正意義上的共享與包容性增長。

胡錦濤在闡述包容性增長戰(zhàn)略時(shí)提出要逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，這實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了制度公正的重要性;提出要以解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題為著力點(diǎn)，這就要求各級(jí)政府以靈活、務(wù)實(shí)、高效的公共政策還福利欠賬，解決不公平問題，使廣大人民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果;提出要不斷消除人民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果方面的障礙，這就要讓人民既參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也參與發(fā)展成果的分配，包容性民主 (inclusive democracy)的重要性就此凸現(xiàn)出來。

在塔基斯·福托鮑洛斯 (Takis Fotopoulos)看來，世界面臨經(jīng)濟(jì)的、生態(tài)的、社會(huì)的、文化的和政治的危機(jī)，這些危機(jī)是由于權(quán)力集中在各種精英的手中引發(fā)的。實(shí)行權(quán)力公平分配的包容性民主，是走出當(dāng)今世界多重危機(jī)的唯一途徑。〔33〕包容性增長，需要我們?cè)诨橹黧w的主體間性中重新審視精英與大眾的主體地位及其相互關(guān)系，需要我們確認(rèn)社會(huì)的合作與和諧是精英與大眾共同努力的結(jié)果，因此，權(quán)利要在精英和大眾之間公平分享。這對(duì)于包容性增長是十分必要的。

四、結(jié)束語

實(shí)現(xiàn)包容性增長，需要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，堅(jiān)持公平正義為社會(huì)首要價(jià)值，不斷完善制度規(guī)則，并有針對(duì)性地制定實(shí)施公平高效的公共政策。在這重大的社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)重構(gòu)的過程中，民主參與不可或缺。應(yīng)該看到，以社會(huì)公平為價(jià)值導(dǎo)向的包容性增長是有限度的。首先，包容性增長是實(shí)現(xiàn)比例平等，而不是結(jié)果的平均主義。這樣既保護(hù)了精英，也維護(hù)了大眾的利益;既可以保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率，也奠定了可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。其次，福利增長速度與國民經(jīng)濟(jì)增長速度持平，這是公平的應(yīng)有之義，這可以避免高福利陷阱。不過，論及包容性增長的限度，在目前是前瞻性的預(yù)設(shè)，當(dāng)務(wù)之急則是要平抑社會(huì)不公，彌補(bǔ)福利虧空。

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1004—0633(2011)06—001—06

2011—08—02

范廣垠，山東大學(xué)威海分校公共管理系副教授，研究方向:風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)管理、社會(huì)保障與消費(fèi)社會(huì)、政策分析。 山東威海 264209童星，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，研究方向:社會(huì)學(xué)理論、社會(huì)保障理論與制度、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究。 江蘇南京 210093

(本文責(zé)任編輯 趙榮華)