論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的政府責(zé)任

李勇

(河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校思政部，河南鄭州450044)

一、問題的提出

進(jìn)入2011年4月份，我國(guó)多個(gè)地方出現(xiàn)蔬菜“賣難”現(xiàn)象，收購(gòu)價(jià)格慘跌，大量蔬菜爛在田里或被忍痛銷毀，部分農(nóng)民勞作一季卻收獲微薄甚至血本無歸?！安速v傷農(nóng)”、“谷賤傷農(nóng)”的情況在我國(guó)幾乎年年發(fā)生，農(nóng)產(chǎn)品供求的“蛛網(wǎng)現(xiàn)象”反復(fù)出現(xiàn)，從一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的嚴(yán)重狀況。公共服務(wù)機(jī)制不健全，農(nóng)民不能及時(shí)獲得準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息和通暢的流通服務(wù);缺乏政府支持引導(dǎo)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化程度低，農(nóng)民市場(chǎng)交易和談判能力弱;沒有建立有效的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼和價(jià)格保護(hù)政策，農(nóng)民無力承受巨大的市場(chǎng)損失。公共產(chǎn)品供給不足成為了制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最嚴(yán)重障礙，中央近年來連續(xù)頒布1號(hào)文件，出臺(tái)一系列相關(guān)政策，著力化解“三農(nóng)”矛盾，但由于未根本觸及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，政策效應(yīng)被弱化。

針對(duì)目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的現(xiàn)實(shí)，有學(xué)者認(rèn)為，依靠政府投入來改變農(nóng)村公共產(chǎn)品的現(xiàn)狀，與中國(guó)的國(guó)情和國(guó)力不符，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)化和供給主體多元化。筆者認(rèn)為，此觀點(diǎn)恰恰脫離了國(guó)情，無助于解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供求矛盾。如果未能對(duì)政府的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀進(jìn)行深入考察，草率主張供給主體多元化或市場(chǎng)化，不僅不能有效增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，還可能適得其反。農(nóng)村公共產(chǎn)品是否能夠?qū)嵭惺袌?chǎng)化或供給主體多元化，需要弄清幾個(gè)問題:一是我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的特性是什么;二是政府是否充分履行了供給職責(zé)，并取得了供給效率;三是政府財(cái)政收支壓力是否是農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化或市場(chǎng)化供給的充分理由;四是市場(chǎng)化或供給主體多元化是否一定帶來積極效果。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體

1．公共產(chǎn)品供給主體。根據(jù)非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性結(jié)合程度的差異，可將公共產(chǎn)品區(qū)分為純公共品和準(zhǔn)公共品。公共產(chǎn)品供給應(yīng)當(dāng)根據(jù)其類別的不同，分別遵循著完全排斥市場(chǎng)機(jī)制(就純公共品和部分準(zhǔn)公共品而言)和適度運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制(就大部分準(zhǔn)公共品而言)的原則。一般來說，純公共品全部由政府生產(chǎn);準(zhǔn)公共品則根據(jù)類別的不同，分別采用政府生產(chǎn)、政府委托私人部門生產(chǎn)、政府特許私人部門生產(chǎn)等方式向社會(huì)提供。相應(yīng)地，政府投資和補(bǔ)貼的力度也因公共產(chǎn)品組織生產(chǎn)的方式不同而有所差異。然而，不論公共產(chǎn)品生產(chǎn)的組織方式如何，政府始終處于組織者、供給者和主要生產(chǎn)者的地位。政府所面臨的問題是怎樣更有效地提供盡可能充分的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以及如何根據(jù)公共產(chǎn)品的特殊性質(zhì)規(guī)范其供給。

2．農(nóng)村公共產(chǎn)品更多傾向于純公共品。通常，技術(shù)突破會(huì)使公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)實(shí)施成本降低，通過產(chǎn)權(quán)界定和價(jià)格機(jī)制削弱其非競(jìng)爭(zhēng)性，實(shí)現(xiàn)其消費(fèi)的可分割性，排除不付費(fèi)者的“搭便車”現(xiàn)象，原來的一些純公共品越來越多地成為準(zhǔn)公共品。例如通訊技術(shù)的進(jìn)步，使電視收視付費(fèi)成為一件很容易的事情。這些產(chǎn)品可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)責(zé)任者與生產(chǎn)者的分離，即政府有責(zé)任組織相關(guān)設(shè)施或產(chǎn)品的生產(chǎn)，但不一定親自建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，可以交由市場(chǎng)完成，這就創(chuàng)造出了引入政府之外多元化投資者的條件。但是，技術(shù)突破和產(chǎn)權(quán)界定并非決定公共產(chǎn)品性質(zhì)變化的唯一因素。農(nóng)村純公共品與準(zhǔn)公共品的界定及轉(zhuǎn)化不可避免地受到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異、農(nóng)民收入水平及支付能力等因素制約。我國(guó)廣大農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)落后地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，對(duì)公共產(chǎn)品的需求十分強(qiáng)烈，因?yàn)楣伯a(chǎn)品既是改善農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要條件，又是加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。如果認(rèn)為農(nóng)村公共產(chǎn)品可以更多成為準(zhǔn)公共品，實(shí)行市場(chǎng)化供給，就意味著農(nóng)民要為這些所謂準(zhǔn)公共產(chǎn)品支付費(fèi)用。事實(shí)上，由于大多數(shù)農(nóng)民純收入水平低，支付能力弱，在滿足了基本生活消費(fèi)、婚喪嫁娶、購(gòu)買農(nóng)用生產(chǎn)資料等支出之外，已經(jīng)難以形成對(duì)準(zhǔn)公共品需求的能力和意愿，必然迫使他們減少甚至拒絕這種消費(fèi)。如果某種產(chǎn)品因無力支付使得消費(fèi)方集體逃離，而它又是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)公平正義所必需，公共性就會(huì)得到加強(qiáng)，使其作為純公共產(chǎn)品或接近于純公共品存在，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起組織生產(chǎn)或采購(gòu)及最終付費(fèi)責(zé)任。所以，明確農(nóng)村公共產(chǎn)品及其供給，必須充分考慮不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，特別是農(nóng)民收入狀況，不能用單一標(biāo)準(zhǔn)機(jī)械地與城市或少數(shù)發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的公共品分類及供給進(jìn)行簡(jiǎn)單類比。

3．農(nóng)村公共產(chǎn)品需要政府擔(dān)當(dāng)起更大責(zé)任。改革開放以后，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本變革，但是公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變，甚至還形成了城市公共產(chǎn)品供給對(duì)政府的過度依賴而農(nóng)村公共品供給過度市場(chǎng)化的格局。政府公共財(cái)政表現(xiàn)出顯著的城市化傾向，大量資金用于城市公共產(chǎn)品供給，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給增長(zhǎng)緩慢，加之原有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的公共產(chǎn)品供給優(yōu)勢(shì)喪失，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距沒有縮小反而進(jìn)一步擴(kuò)大，距離中央提出的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。公共產(chǎn)品供給數(shù)量與質(zhì)量是決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、農(nóng)民生產(chǎn)生活狀態(tài)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。時(shí)至今日，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最突出的矛盾依舊是公共產(chǎn)品供給不足，“賣菜難”、“賣糧難”、“菜賤傷農(nóng)”、“谷賤傷農(nóng)”等現(xiàn)象折射出問題的嚴(yán)重性。伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府財(cái)力不斷增強(qiáng)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段。政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持力度，特別是要讓更多財(cái)政資金進(jìn)入農(nóng)村公共品供給領(lǐng)域，優(yōu)先保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，把農(nóng)村公共產(chǎn)品作為實(shí)施宏觀調(diào)控和投資的重點(diǎn)，通過優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)和不同級(jí)次，把財(cái)政支農(nóng)資金重點(diǎn)投向農(nóng)村急需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上，如對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)起重大作用的支農(nóng)政策、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、人畜飲水、義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生等。政府真正成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，即便是委托或特許私人部門生產(chǎn)，政府也要承擔(dān)起重要投資者和最終付費(fèi)者的責(zé)任。

三、政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題

1．各級(jí)政府供給權(quán)責(zé)不清。目前的財(cái)政體制難以稱作真正意義上的分稅制，中央政府財(cái)力集中度加強(qiáng)，基層政府財(cái)力卻被弱化。與此同時(shí)，公共產(chǎn)品供給責(zé)任和事權(quán)卻層層下移，導(dǎo)致事權(quán)和財(cái)權(quán)脫節(jié)，更加重了縣鄉(xiāng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，不僅中央政府繼續(xù)保持較低的供給水平，由于稅費(fèi)改革降低了自籌收入比重造成財(cái)政財(cái)力更加單薄，基層政府在“吃飯財(cái)政”的壓力下也不得不逐漸減少或放棄農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。所以，公共產(chǎn)品供給不足很大程度上并非因?yàn)檎?cái)力不足，而是各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的范圍、結(jié)構(gòu)、數(shù)量等方面責(zé)權(quán)不清，沒有實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的相匹配。首先，中央政府是公共產(chǎn)品供給政策的制定者，又是重要的供給者，主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金支持等方式加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。目前，中央財(cái)政在普及性農(nóng)村公共產(chǎn)品如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、計(jì)劃生育以及重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的供給顯得薄弱，供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)均沒有體現(xiàn)出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和自然資源稟賦差異狀況，特別對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)支持不夠。其次，地方各級(jí)政府和中央政府之間的委托—代理關(guān)系沒有理順且缺乏監(jiān)督核查機(jī)制，以致中央政府提供的公共產(chǎn)品供給資金被截留或挪用。各級(jí)地方政府對(duì)承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給責(zé)任不明確，法律層面缺乏有力保障，使得政府公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生軟約束。

2．政府供給缺乏系統(tǒng)政策設(shè)計(jì)與監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。目前，缺乏對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求狀況、供求間函數(shù)關(guān)系的深入調(diào)研和實(shí)證分析，對(duì)政府公共產(chǎn)品供給完成什么目標(biāo)、達(dá)到什么成效不明確，往往憑著經(jīng)驗(yàn)和借鑒開展工作。因?yàn)闆]有建立系統(tǒng)的監(jiān)控評(píng)價(jià)體系，公共產(chǎn)品供給產(chǎn)品質(zhì)量和效率等難以考量，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的籌措、管理、使用缺乏有效監(jiān)督，公共資源管理混亂。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的中間環(huán)節(jié)較多，公共資金被一層一層過濾，公共產(chǎn)品被層層加價(jià)。地區(qū)之間、部門之間競(jìng)相攀比，導(dǎo)致農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品供給效率的低下和增長(zhǎng)無序，提高了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本。一些地方注重?cái)?shù)字統(tǒng)計(jì)與粉飾，有意無意掩蓋了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的真實(shí)效果，部分農(nóng)村道路、通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施或建設(shè)質(zhì)量差，或多年不追加投入，年久失修、效能漸無;義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文體娛樂等基本公共服務(wù)供給低水平、低效能。某些地方不顧實(shí)際，盲目建設(shè)“政績(jī)工程”、“形象工程”，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給低效率、甚至負(fù)效率。

3．政府供給不足并非實(shí)現(xiàn)多元化供給的前提。

正是基于政府供給不足，有學(xué)者主張農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場(chǎng)化和供給主體多元化，“誰引進(jìn)，誰收費(fèi);誰投資，誰受益”。這個(gè)主張值得商榷。一是實(shí)行供給市場(chǎng)化的前提是公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)界定成為可能，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性減弱，逐步喪失公共品性質(zhì)而轉(zhuǎn)化為以盈利為目的私人品，需求者向供給者支付包括成本和利潤(rùn)在內(nèi)的全部費(fèi)用。二是若這些產(chǎn)品由私人生產(chǎn)但依然作為公共產(chǎn)品存在，就不應(yīng)由農(nóng)民支付費(fèi)用，應(yīng)采取政府采購(gòu)進(jìn)而向農(nóng)村、農(nóng)民分配的方式，最終供給主體依然是政府。區(qū)分公共產(chǎn)品的供給與生產(chǎn)是相當(dāng)重要的，不然就很容易導(dǎo)致以供給效率為理由推脫政府的供給責(zé)任。三是農(nóng)村公共品投資往往量大面寬，回收期長(zhǎng)，且利潤(rùn)空間小，無法保證以盈利為目的的私人組織持久提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性，也難以保證其擁有較高的生產(chǎn)效率與產(chǎn)品質(zhì)量。解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給矛盾不能寄希望于私人或社會(huì)資本等多元化投資，更不能實(shí)行所謂市場(chǎng)化。對(duì)于確有必要引入私人或社會(huì)資本投資的公共產(chǎn)品項(xiàng)目，政府一定要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光和全局意識(shí)，充分考慮到經(jīng)濟(jì)環(huán)境可能發(fā)生的變化，在政府成本和市場(chǎng)成本之間進(jìn)行審慎衡量，謹(jǐn)慎選擇民間資本介入的方式和約定合同條款。否則一時(shí)的融資之快，可能犧牲的是以后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體利益和運(yùn)行效率。

針對(duì)政府供給中存在的問題，應(yīng)采取相應(yīng)對(duì)策。一是制定《農(nóng)業(yè)投入法》，強(qiáng)化政府供給主體地位和各級(jí)政府給現(xiàn)任。二是推進(jìn)公共產(chǎn)品供給的政策設(shè)計(jì)，根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍、數(shù)量與質(zhì)量要求等確定各類公共產(chǎn)品在各級(jí)政府之間的分擔(dān)機(jī)制，保證政府公共產(chǎn)品供給的有序和高效。三是完善《預(yù)算法》，提高和規(guī)范農(nóng)村公共產(chǎn)品支出在財(cái)政預(yù)算支出中的地位和比重。四是建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給特別是基層農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，明確督查主體，加強(qiáng)專項(xiàng)檢查。五是政府要加強(qiáng)和農(nóng)民的溝通聯(lián)系，尋求來自群眾的意見、建議和監(jiān)督，增強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的科學(xué)性。

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