試析歐盟國際危機(jī)管理的特點(diǎn)、優(yōu)勢及其啟示

丁 珊

試析歐盟國際危機(jī)管理的特點(diǎn)、優(yōu)勢及其啟示

丁 珊

隨著國際政治的發(fā)展,國際危機(jī)管理成為各類行為體對外政策的重要內(nèi)容之一。歐盟共同外交與安全政策之下的國際危機(jī)管理呈現(xiàn)出獨(dú)立性增強(qiáng)、民事與軍事雙重危機(jī)管理、注重后危機(jī)管理、多邊危機(jī)管理等特點(diǎn),這些特點(diǎn)正是歐盟在國際危機(jī)管理方面的優(yōu)勢所在。歐盟的國際危機(jī)管理無論是理念、內(nèi)容,還是流程、方式對處于發(fā)展上升地位的中國而言都具有一定的啟示意義。

歐盟;國際危機(jī)管理;特點(diǎn);優(yōu)勢;啟示

進(jìn)入21世紀(jì)以來,各種危機(jī)頻頻地出現(xiàn)在人們的視野中,而其中涉及國際政治及安全領(lǐng)域的國際危機(jī)管理日益受到各國政府及國際組織的廣泛重視。歐盟作為國際社會中的重要行為體,多年來積極參與本區(qū)域的國際危機(jī)管理、探索管理新模式,其管理能力及管理方式呈現(xiàn)出鮮明的特點(diǎn)。歐盟在國際危機(jī)管理方面存在一定優(yōu)勢,值得處于提升發(fā)展過程中的中國學(xué)習(xí)借鑒。

一、歐盟國際危機(jī)管理的特點(diǎn)

國際危機(jī)管理 (International Crisis Management)是指在國際關(guān)系領(lǐng)域中,各行為體在面對國際危機(jī)時(shí),為了防止危機(jī)擴(kuò)大、避免戰(zhàn)爭,在有限的時(shí)間內(nèi)制定正確對策、采取應(yīng)對措施和政策選擇,進(jìn)而以和平方式最大程度上維護(hù)自身利益的行為。本文中的“國際危機(jī)管理”指的是狹義上的國際政治領(lǐng)域的國際安全危機(jī)管理,而非泛指經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)意義上的危機(jī)管理。

歐盟的國際危機(jī)管理則是其對外政策的重要組成部分,是在歐盟共同外交與安全政策的指導(dǎo)下進(jìn)行的。歐盟共同外交與安全政策主張各成員國在面對國際危機(jī)時(shí)能夠通過協(xié)商與合作共同應(yīng)對,積極參與國際危機(jī)的解決,加強(qiáng)歐盟在國際危機(jī)管理領(lǐng)域的話語權(quán),進(jìn)而提升其國際影響力?？梢哉f,歐盟共同外交與安全政策為其國際危機(jī)管理實(shí)踐的順利推進(jìn)提供了有力支撐。

近年來,基于歷史與現(xiàn)實(shí)的考慮,歐盟積極參與國際危機(jī)管理,獨(dú)立主動地介入危機(jī)管理,通過民事與軍事方面的管理實(shí)踐增強(qiáng)國際危機(jī)管理效力,尤其重視后危機(jī)管理,在與世界其他行為體合作過程中逐步實(shí)現(xiàn)多邊國際危機(jī)管理。具體來看,歐盟國際危機(jī)管理主要呈現(xiàn)出以下四方面特點(diǎn):

(一)國際危機(jī)管理的獨(dú)立性增強(qiáng),主動介入危機(jī)管理

對于借助美國力量維護(hù)歐洲穩(wěn)定與安全的歐盟而言,在國際危機(jī)的處理中也多是依附追隨于美國。然而,隨著一體化程度的加深,建立歐洲獨(dú)立安全與防務(wù)體系的呼聲越來越高,眾多歐盟成員國希望通過參與國際危機(jī)管理提升歐洲的國際威望、增強(qiáng)其國際影響力。歐盟逐漸擺脫美國“小伙伴”的角色,獨(dú)立地參與全面的危機(jī)管理。

歐盟對于危機(jī)管理的介入方式與程度是由其利益關(guān)切度決定的。對于涉及歐盟核心利益、在地緣政治方面對歐洲產(chǎn)生至關(guān)重要影響的國際危機(jī),歐盟持積極介入態(tài)度。如波黑危機(jī)以及科索沃危機(jī)被歐盟視為家門口的事,堅(jiān)持自主處理,而對于與其沒有密切利益關(guān)系的朝鮮半島核危機(jī),歐盟并未表現(xiàn)出積極主動性。可以看出,歐盟在國際危機(jī)管理方面更加獨(dú)立與成熟,也更加實(shí)際。

(二)通過民事與軍事活動實(shí)現(xiàn)有效的國際危機(jī)管理

歐盟注重“軟實(shí)力”的發(fā)揮,主張?jiān)诤推皆瓌t的指導(dǎo)下通過輸出規(guī)則、開展民事活動將歐洲模式推廣出去,因此在許多國際問題的解決上側(cè)重于運(yùn)用民事手段。歐盟通過組建歐洲警察部隊(duì)保證其具備處理危機(jī)的“民事管理”能力,同時(shí),將警務(wù)、法律秩序、民事管理、平民保護(hù)和監(jiān)控使命團(tuán)作為歐盟民事危機(jī)管理的五個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域。歐盟的第一次民事行動是在波斯尼亞和黑塞哥維那(簡稱“波黑”)進(jìn)行的,這也是歐洲安全與防務(wù)政策提出以來歐盟開展的第一個(gè)危機(jī)管理行動,歐盟警察團(tuán)通過監(jiān)督和指導(dǎo)波黑警察的管理和行動能力,確保當(dāng)?shù)鼐祗w系的正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)。此后,歐盟在馬其頓、格魯吉亞、剛果(金)等地開展的一系列民事危機(jī)管理活動,充分表明歐盟民事危機(jī)管理正在不斷加深與拓寬,為維護(hù)世界和平已經(jīng)并將繼續(xù)做出重要貢獻(xiàn)。

基于對歐盟自身角色以及全球責(zé)任的認(rèn)識,歐盟在歷次國際危機(jī)管理中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、調(diào)整戰(zhàn)略、增強(qiáng)實(shí)力,安全防務(wù)意識大大增強(qiáng)。歐盟不僅通過機(jī)構(gòu)設(shè)置極大地提高了危機(jī)預(yù)警與監(jiān)督管理能力,而且通過發(fā)展自身軍事實(shí)力、借用北約等有利資源提升歐盟危機(jī)管理反應(yīng)能力,如在政策上為軍事發(fā)展提供支持,通過《馬斯特里赫特條約》(簡稱《馬約》)、《阿姆斯特丹條約》(簡稱《阿約》)以及《圣馬諾聲明》推動歐洲共同外交以及共同防務(wù)的發(fā)展。同時(shí),歐盟通過增加用于危機(jī)管理的預(yù)算、進(jìn)行軍隊(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強(qiáng)成員國之間協(xié)作等措施,加強(qiáng)歐盟的軍事力量。另外,為了有效達(dá)到危機(jī)管理目標(biāo)、提升其國際地位,歐盟還與北約、聯(lián)合國等組織保持密切的合作關(guān)系,充分利用這些組織的資源和力量提高危機(jī)管理能力。這樣,歐盟實(shí)現(xiàn)了民事危機(jī)管理同時(shí)適度的軍事發(fā)展,其在安全理念以及防務(wù)行動能力方面都有顯著提升,有力推動了歐盟國際危機(jī)管理整體水平的提高。

(三)參與整個(gè)危機(jī)管理流程,特別注重后危機(jī)管理

危機(jī)管理一般要經(jīng)歷前危機(jī)管理(即危機(jī)前的預(yù)警)、中危機(jī)管理(即對危機(jī)的應(yīng)對與解決)以及后危機(jī)管理(即危機(jī)后對危機(jī)地區(qū)的治理),而歐盟在危機(jī)管理的流程方面走在了世界前列,探索出具有歐盟特色的危機(jī)管理理論與做法。歐盟強(qiáng)調(diào)軍事或者民事手段干預(yù)后的危機(jī)管理同樣重要,這不僅關(guān)系到危機(jī)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與社會穩(wěn)定,同樣關(guān)系到該地區(qū)以及國際社會的長久和平與繁榮。因此,歐盟及其成員國積極參與危機(jī)地區(qū)的重建與治理工作,不僅投入人員與資金開展人道主義救援活動,而且派遣維和部隊(duì)協(xié)助地區(qū)政治與法治的重構(gòu)。1999年6月的歐盟首腦會議通過了《東南歐穩(wěn)定公約》,以法律形式明確了戰(zhàn)后重建的三大目標(biāo),即“民主與人權(quán)、經(jīng)濟(jì)改革、發(fā)展與合作”,為具有歐盟特色的后危機(jī)管理提供制度性框架。

(四)管理方式由單邊危機(jī)管理向多邊危機(jī)管理轉(zhuǎn)變

從歷史角度來看,歐洲國家對其原有殖民地的單邊危機(jī)管理形成了傳統(tǒng)并成為冷戰(zhàn)前歐洲進(jìn)行國際危機(jī)管理的主要方式。冷戰(zhàn)后,一方面由于單邊的危機(jī)管理需要付出巨大的代價(jià),不僅軍事以及財(cái)政支持方面大量的投入成為歐盟各國的負(fù)擔(dān),而且被指責(zé)為“新殖民主義”的危機(jī)管理使管理各方面臨一定的政治壓力。另一方面,全球化的發(fā)展呼吁多國合作解決安全問題,國際安全環(huán)境的變化將各國的安全緊密聯(lián)系在一起,面對危機(jī)時(shí),單個(gè)國家很難獨(dú)立地保障自身安全。歐洲共同外交與安全政策為歐盟的多邊危機(jī)管理提供了政策框架和指導(dǎo),不僅要求歐盟各成員國之間共同應(yīng)對危機(jī),而且推動了歐盟同世界其他行為體合作開展多邊的國際危機(jī)管理。多邊危機(jī)管理方式的轉(zhuǎn)變在增加歐盟國際危機(jī)管理靈活度的同時(shí),有力推動了歐盟良好國際形象的樹立。

歐盟國際危機(jī)管理的特點(diǎn)是在其參與危機(jī)管理實(shí)踐中逐漸形成的,符合歐盟政治、經(jīng)濟(jì)、安全發(fā)展的實(shí)際,是歐盟對外政策發(fā)展的有力體現(xiàn),也是歐盟國際危機(jī)管理的優(yōu)勢所在。

二、歐盟國際危機(jī)管理的優(yōu)勢

歐盟近些年來通過“內(nèi)外兼修”提升整體的實(shí)力與國際影響力,在國際危機(jī)管理方面取得了一些成績。由于特有的歷史傳統(tǒng)、政治體制、全球角色定位等因素的存在,歐盟的國際危機(jī)管理呈現(xiàn)出鮮明的特點(diǎn),體現(xiàn)出了其管理理念以及管理方式方面的優(yōu)勢。各優(yōu)勢的存在為歐盟在國際危機(jī)管理領(lǐng)域話語權(quán)的增強(qiáng)提供了保障,同時(shí),為世界其他行為體的國際危機(jī)管理發(fā)展提供了有效借鑒與參考。

(一)歐盟主動介入危機(jī)管理并采取靈活手段

面對全球發(fā)生的大大小小、形態(tài)各異的危機(jī),任何國際行為體都無法參與到全部危機(jī)的管理中去。在這樣的前提下,歐盟根據(jù)利益相關(guān)度來判斷是否介入危機(jī)以及危機(jī)管理手段,這是十分明智也是符合維護(hù)自身核心利益要求的。同時(shí),歐盟在介入危機(jī)中表現(xiàn)出明顯的獨(dú)立性,不再追隨其他世界強(qiáng)權(quán)的意志,而是通過理性的判斷,尋求提升自身利益的最佳途徑。歐盟在國際危機(jī)管理中懂得適當(dāng)?shù)耐俗屌c妥協(xié),不僅為對方留有回旋的余地,也為自身利益的實(shí)現(xiàn)增添了砝碼。這種主動介入危機(jī)以及有限目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的原則在國際政治領(lǐng)域已經(jīng)獲得了廣泛的共識,符合國際政治發(fā)展的大潮流。

(二)歐盟重視發(fā)揮民事力量并適度發(fā)展軍事力量

隨著國際格局的變動以及國際力量的重組,越來越多的國際行為體意識到,除了發(fā)展自身軍事方面硬實(shí)力以外,民事力量的發(fā)揮同樣有助于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。民事“軟實(shí)力”的發(fā)揮作為歐盟的一大優(yōu)勢,不僅為歐盟有效參與國際危機(jī)管理提供了便利,而且對歐盟共同外交與安全政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到了推動作用。對于大多數(shù)國際行為體而言,軍事硬實(shí)力的缺失使其將對外政策的目光投到民事力量的發(fā)揮上來,愿意并希望通過對歐盟模式的學(xué)習(xí),構(gòu)建具有自身特色的國際危機(jī)管理體系。

(三)歐盟積極參與后危機(jī)管理

歐盟尋找到了提升國際危機(jī)管理效能及自身影響力的重要領(lǐng)域——后危機(jī)管理,并為其他行為體的國際危機(jī)管理提供了可效仿模板。歐盟及其成員國通過積極參與危機(jī)地區(qū)的重建與治理工作,幫助該地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、政治改革、社會穩(wěn)定、人權(quán)保障等目標(biāo),實(shí)現(xiàn)危機(jī)地區(qū)的長久和平與發(fā)展,同樣可以實(shí)現(xiàn)參與國際危機(jī)管理、樹立良好國際形象、擴(kuò)大國際影響力的目的。

(四)歐盟危機(jī)管理采取多邊主義的合作方式

隨著全球化的發(fā)展,許多國際危機(jī)的解決單靠一國的力量是無法實(shí)現(xiàn)的,這時(shí),需要在各國政府、地區(qū)組織乃至國際組織之間展開多邊的合作與磋商,推動國際危機(jī)的最終解決,這符合國際政治中各行為體的基本利益。歐盟的多邊危機(jī)管理是內(nèi)外雙向的,既包括歐盟內(nèi)部各成員國之間的合作,又涵蓋歐盟作為地區(qū)一體化的國際行為體與世界其他國家、地區(qū)和國際組織之間的合作,這種務(wù)實(shí)、廣泛合作的開展不僅符合歐盟各成員國利益以及歐盟整體的地區(qū)性利益,而且推動了其他國際政治行為體利益的實(shí)現(xiàn)。

三、歐盟國際危機(jī)管理對中國的啟示

歐盟國際危機(jī)管理的優(yōu)勢一方面體現(xiàn)出歐盟作為地區(qū)化政治行為體進(jìn)行危機(jī)管理的特殊性,另一方面,諸如加強(qiáng)后危機(jī)管理、開展多邊主義合作等危機(jī)管理方式本身具有一定的普適性,世界其他國家和地區(qū)可以在借鑒歐盟國際危機(jī)管理優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,結(jié)合本國或地區(qū)的實(shí)際特點(diǎn)進(jìn)行整合,實(shí)現(xiàn)特色化、地區(qū)化危機(jī)管理。

現(xiàn)階段中國正處于飛速發(fā)展上升時(shí)期,除了妥善處理內(nèi)部各種矛盾以外,也面臨著在國際社會中實(shí)現(xiàn)和平崛起、構(gòu)建和諧世界的嚴(yán)峻問題。在這一過程中,積極參與國際活動、進(jìn)行有效的國際危機(jī)管理,則有助于樹立良好的國際形象,擴(kuò)大國際影響力。隨著中國參與國際活動范圍的擴(kuò)大以及程度的加深,在國際危機(jī)管理方面需要借鑒包括歐盟在內(nèi)的其他行為體的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn),同時(shí),結(jié)合中國自身發(fā)展的特點(diǎn),逐漸探索出具有中國特色的國際危機(jī)管理之路。歐盟國際危機(jī)管理理念以及實(shí)踐的啟示意義是顯而易見的。

(一)完善危機(jī)管理法制建設(shè),健全危機(jī)管理體系

歐盟發(fā)展歷程中的每一步無不伴隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域法律、政策、條約的制定與執(zhí)行。在國際危機(jī)管理方面,歐盟重視法制建設(shè),為危機(jī)管理提供了有效的法律保障。中國在積極參與國際危機(jī)管理實(shí)踐的同時(shí)需要加快危機(jī)管理相關(guān)法律的制定和建設(shè),同時(shí)強(qiáng)化危機(jī)管理各項(xiàng)制度,為管理和應(yīng)對各種形式的國際危機(jī)提供法律依據(jù),實(shí)現(xiàn)危機(jī)面前權(quán)責(zé)分明、組織有序、有章可循,形成高效、有力的國際危機(jī)管理體系。

(二)管理方式靈活化

歐盟在國際危機(jī)管理方面十分注重方式的靈活性。涉足危機(jī)管理時(shí),歐盟將有限的軍事、民事、財(cái)政資源投入到與其自身利益相關(guān)的國家、地區(qū)或領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)效能最大化,這種獨(dú)立的參與本身體現(xiàn)出歐盟外交的務(wù)實(shí)與靈活。中國主張獨(dú)立自主的和平外交政策,在是否介入某些國際危機(jī)的管理以及介入程度的考量方面,同樣需要理性的態(tài)度和靈活的方式。比如,在危機(jī)管理過程中,通過經(jīng)濟(jì)外交、文化外交、民間外交等方式,在危機(jī)各方之間進(jìn)行巧妙的斡旋,進(jìn)行適度的妥協(xié)與退讓,最終促成危機(jī)的解決與自身利益的實(shí)現(xiàn)。

(三)增強(qiáng)自身民事以及軍事管理能力

歐盟主張以非軍事手段解決國際危機(jī),堅(jiān)持通過多邊合作以及外交調(diào)解等方式,通過規(guī)范制度的力量實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理的目的,維護(hù)世界的和平與穩(wěn)定,這與中國堅(jiān)持的和平外交政策不謀而合。作為歐盟強(qiáng)項(xiàng)的民事力量一直以來都在國際危機(jī)管理中發(fā)揮著重要作用,中國在民事援助等方面的發(fā)展除了法律機(jī)制的保障以外更需要對民事領(lǐng)域資金、人員以及管理的大力扶持。此外,歐盟近年來加大了軍事力量建設(shè)方面的投入,為其危機(jī)管理行動提供了后盾式保障,這種軍事管理能力的提升對于中國而言同樣重要。軍事裝備、反應(yīng)能力、協(xié)作水平的發(fā)展都能夠有力推動中國參與軍事維和等國際危機(jī)管理行動效能的提高。

(四)參與危機(jī)管理的全過程

歐盟對于國際危機(jī)管理的參與涉及管理活動的不同階段,在后危機(jī)管理領(lǐng)域的表現(xiàn)尤為突出。出于對危機(jī)管理連續(xù)性的考慮,中國在國際危機(jī)管理過程中也需要對危機(jī)產(chǎn)生、發(fā)展、結(jié)束的整個(gè)流程進(jìn)行參與,在危機(jī)管理的不同階段采取不同的策略。危機(jī)出現(xiàn)之前,樹立危機(jī)意識,加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警,盡量避免危機(jī)的爆發(fā)和升級;危機(jī)發(fā)展過程中,通過有效的危機(jī)管理,將危機(jī)的消極影響控制到最低;危機(jī)管理后期,通過人道主義救援、制度重建、政府改革等方式協(xié)助危機(jī)地區(qū)實(shí)現(xiàn)長效的“后危機(jī)管理”。這種對國際危機(jī)管理的宏觀把握,不僅實(shí)現(xiàn)了對歐盟管理模式的借鑒,而且為中國與歐盟在國際危機(jī)管理方面的合作提供了觀念性保障。

(五)加強(qiáng)多邊合作,構(gòu)建東亞地區(qū)安全機(jī)制

歐盟在國際危機(jī)管理方面強(qiáng)調(diào)多邊合作,尤其是加強(qiáng)與周邊國家之間的互動與往來。中國作為處于地區(qū)政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、大國關(guān)系格局變動的東亞的重要力量,有責(zé)任和義務(wù)積極參與本地區(qū)多邊政治與安全機(jī)制的構(gòu)建。一方面,中國需要加強(qiáng)與包括東亞國家在內(nèi)的其他國際行為體之間的信息溝通以及獲得資金、人員、技術(shù)方面的支持;另一方面,這些國家或組織需要中國積極參與到多邊活動中,在恐怖主義、販毒、移民、環(huán)境、地區(qū)安全等問題上與他們展開廣泛合作。歐盟提倡的超國家制度設(shè)計(jì)以及多邊合作的方式為中國地區(qū)性作用的發(fā)揮提供了優(yōu)秀模板。

四、結(jié)語

歐盟的國際危機(jī)管理不僅是歐洲先哲們對和平訴求的有力體現(xiàn),更是歐盟對外政策不可或缺的組成部分。經(jīng)過長期實(shí)踐與探索,歐盟國際危機(jī)管理形成鮮明的特色,既體現(xiàn)出歐盟政治發(fā)展的現(xiàn)狀又為其他國際問題的解決提供了可模仿的范本,對于國際地位迅速上升的中國而且對于世界其他處于國際危機(jī)管理探索階段的國家、地區(qū)以及國際組織都具有一定啟示意義。

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[3]趙緒生.論后冷戰(zhàn)時(shí)期的國際危機(jī)與危機(jī)管理[J].現(xiàn)代國際關(guān)系,2003,(1).

(責(zé)任編輯 胡愛敏)

D814.1

A

1672-6359(2011)01-0103-04

丁珊,山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院國際政治專業(yè)碩士研究生(郵政編碼 250100)