生態(tài)文明發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)新
——基于江浙兩省的調(diào)研分析

顧金喜

生態(tài)文明發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)新
——基于江浙兩省的調(diào)研分析

顧金喜

生態(tài)治理和生態(tài)文明發(fā)展既是應(yīng)對我國日益頻繁的生態(tài)災(zāi)難和生態(tài)危機的必然要求,也是積極促使經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展以應(yīng)對國際金融危機的必然要求。江蘇和浙江等地的實地調(diào)研表明,當前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)文明發(fā)展過程中政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)新是一種必然。作為解決問題的路徑,必須加快生態(tài)型政府建設(shè),創(chuàng)新政府績效評估體制,強化生態(tài)責任追究機制,確保經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)文明發(fā)展的規(guī)范、有序。

發(fā)展主義;生態(tài)文明;職能轉(zhuǎn)變;創(chuàng)新

自黨的十七大提出生態(tài)文明建設(shè)以來,地方黨委政府對生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)日益重視。但實踐中政府經(jīng)濟建設(shè)導向的職能仍然沒有根本轉(zhuǎn)變,粗放型、要素擴張型的經(jīng)濟增長方式并沒有根本扭轉(zhuǎn),日益嚴峻的生態(tài)危機使得我們都不得不慎重思考當前經(jīng)濟社會的發(fā)展方式。因此,如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級,實現(xiàn)更好的發(fā)展,建構(gòu)人與自然、人與社會統(tǒng)籌和諧的生態(tài)文明,讓廣大人民群眾共享改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的成果,最終實現(xiàn)“人人受益、普遍共享、人與自然和諧相處”的社會主義和諧社會,已經(jīng)成為各級地方政府積極應(yīng)對金融危機和生態(tài)危機必然的戰(zhàn)略選擇,對地方政府職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新也提出了必然的要求。

一、發(fā)展主義的增長局限與生態(tài)文明建設(shè)的必要性

鄧小平曾指出:“經(jīng)濟工作是當前最大的政治,經(jīng)濟問題是壓倒一切的政治問題”;[1]“發(fā)展才是硬道理”。[2]改革開放30年來我國經(jīng)濟以世界少有的年均9.8%的速度增長,經(jīng)濟總量呈現(xiàn)加速擴張態(tài)勢,人民群眾的物質(zhì)文化條件不斷得到改善,都與這種發(fā)展至上的理念密切關(guān)聯(lián)。發(fā)展主義的一個關(guān)鍵認知是:“經(jīng)濟增長比不增長好,快速增長又比緩慢增長好”,將“發(fā)展”等同“經(jīng)濟增長”,再將“經(jīng)濟增長”等同美好生活的信念支撐著整套發(fā)展主義的話語,從而將豐富多元的人類需求和自然生態(tài)約化成單一的向度,僅以經(jīng)濟指標來衡量。[3]發(fā)展主義對政府公共治理的核心影響就是代表公共權(quán)力和公共意志的政府逐漸演變成為發(fā)展型政府,即“以推動經(jīng)濟發(fā)展為主要目標,以長期擔當經(jīng)濟發(fā)展的主體力量為主要方式,以經(jīng)濟增長作為政治合法性主要來源的政府模式”。[4]發(fā)展型政府具有兩個顯著特征,即自主性(state autonomy)和國家能力(state capacity),尤其強調(diào)國家機關(guān)執(zhí)行政策實現(xiàn)預(yù)期目標的能力,特別是在面對強有力社會團體反抗和惡劣的社會經(jīng)濟環(huán)境時。[5]但它往往忽視了國家、政府決策過程和政府與社會關(guān)系的復(fù)雜性,具備發(fā)展意愿和發(fā)展能力的政府可能會好心辦壞事,同時具備了自主性和嵌入性的強政府可能運用手中的權(quán)力攫取社會,扮演掠奪型國家的角色。因而發(fā)展型政府在創(chuàng)造奇跡的同時正在經(jīng)歷著重大的危機,主要表現(xiàn)為:

(一)經(jīng)濟增長處于一種失衡的狀態(tài)

首先在GDP的占比中,居民消費率不到35%,不僅遠低于發(fā)達國家的60%-70%,也低于大多數(shù)發(fā)展中國家,是典型的投資擴張型、要素擴張型而內(nèi)需嚴重不足的經(jīng)濟增長模式。[6]其次,三產(chǎn)結(jié)構(gòu)中,工業(yè)一直占據(jù)重要比例,而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比例與當前我國經(jīng)濟社會的發(fā)展程度已明顯不相稱。再次,資源消費畸高和浪費現(xiàn)象并存。單位產(chǎn)值的石油消耗大體是日本的4.3倍,法國的4.03倍,美國的2.4倍;水資源的利用效率也較低,單位產(chǎn)值的水資源消耗約是發(fā)達國家的8-10倍左右,[7]粗放型和要素擴張型的經(jīng)濟增長方式并沒有有效扭轉(zhuǎn)。

(二)明顯失衡的社會發(fā)展不斷強化社會沖突

社會失衡發(fā)展的突出表現(xiàn)一是區(qū)域失衡、城鄉(xiāng)失衡、貧富分化現(xiàn)象明顯,基尼系數(shù)遠超國際公認的0.4的黃色警戒線,埋下了社會沖突的引線。二是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較快而公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護和就業(yè)服務(wù)等軟公共服務(wù)卻嚴重滯后。城鄉(xiāng)不均等的公共服務(wù)供給體系加劇了城鄉(xiāng)失衡的嚴峻性,再加上不健全的社會保障以及日益集中的社會財富分配,導致不同社會群體的被排擠感、心理失衡和社會矛盾日漸突出,無疑已經(jīng)成為突出的社會問題。

(三)環(huán)境污染日益嚴重,生態(tài)災(zāi)難日漸增多

調(diào)查顯示,我國僅因固體廢物堆存而被占用和毀損的農(nóng)田面積就已達13.3萬公頃以上,全國利用污水灌溉的面積已占全國總灌溉面積的7.3%,比80年代增加了1.6倍。[8]而每年因污染導致直接的經(jīng)濟損失已經(jīng)達到了125億元左右。與之相伴的則是生態(tài)災(zāi)難逐漸增多:2008年南方雪災(zāi),因災(zāi)死亡129人,直接經(jīng)濟損失1516.5億元人民幣,受災(zāi)人口超過1億。而且,目前我國的環(huán)境形勢日益嚴峻,片面工業(yè)化導致的環(huán)境污染還在不斷蔓延和惡化,如陜西鳳翔血鉛事件、內(nèi)蒙古赤峰水污染事件等等;生態(tài)破壞的范圍和影響在逐漸擴大,水土流失、土地荒漠化、沙塵暴、水資源短缺程度都在日益加劇,不斷接近自然環(huán)境所能夠承受的極限。在可預(yù)見的將來,如果片面的 GDP崇拜不能有效扭轉(zhuǎn),大自然的報復(fù)勢必更加強烈。

二、江浙在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與生態(tài)文明建設(shè)方面的實踐

我國現(xiàn)有的政治行政體制、發(fā)展轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)雜性、系統(tǒng)性決定了政府在其中的主導地位,也決定了政府職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新的必然性,特別是政府主導型的發(fā)展模式?jīng)Q定了政府決策是轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵;政府必須轉(zhuǎn)變職能,創(chuàng)新生態(tài)治理新格局。從浙江省委黨校赴江蘇無錫、蘇州和浙江嘉興、湖州、寧波等地實地調(diào)研的情況看,江浙兩省在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)方面開展的實踐探索主要有:

(一)大力開展生態(tài)治污和深入開展節(jié)能減排,修復(fù)和維護生態(tài)環(huán)境

近些年來江浙兩省地方政府在生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)上付出了很大的努力。一是投入力度不斷加大,節(jié)能減排工作取得新成效。2009年蘇州全社會環(huán)保投入達270億元,占GDP的比重達3.65%,治理成效顯著,同時萬元 GDP能耗累計比2005年降低18.3%。二是按照堅決取締一批、限期治理一批、嚴格監(jiān)控一批的原則,各地扎實推進工業(yè)污染整治工作,特別是積極推進了太湖流域水環(huán)境整治,關(guān)停了太湖沿岸5公里范圍內(nèi)不達標的污染企業(yè)。三是狠抓藍藻防治,恢復(fù)太湖流域的水生態(tài)環(huán)境。四是實施生態(tài)清淤工程,有效地恢復(fù)了太湖流域的水環(huán)境與水質(zhì)量。太湖治理成效顯著,主要水質(zhì)指標持續(xù)改善,2009年僅太湖無錫水域高錳酸鹽指數(shù)、總氮、總磷和富營養(yǎng)化指數(shù)就比2008年分別下降7.6%、8.3%、21%和4.3%。

(二)完善生態(tài)規(guī)劃體系,發(fā)揮生態(tài)規(guī)劃的引領(lǐng)作用

早在2003年浙江省就提出了生態(tài)省建設(shè)的戰(zhàn)略目標,并制訂了《浙江省生態(tài)省建設(shè)總體建設(shè)規(guī)劃綱要》,提出調(diào)整優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)和布局,加快生態(tài)功能區(qū)建設(shè),大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的規(guī)劃藍圖。生態(tài)規(guī)劃的重要意義在于,它不僅能夠充分發(fā)揮引領(lǐng)作用,而且把生態(tài)文明理念貫穿于戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中去,落實到空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護和發(fā)展等各個專項規(guī)劃中。從江浙兩地的調(diào)研來看,目前各地基本上都已經(jīng)出臺了“生態(tài)市”建設(shè)的規(guī)劃,生態(tài)功能區(qū)、居住區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和工業(yè)區(qū)功能劃分清晰,在生態(tài)治污和生態(tài)文明建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用。

(三)深入實施生態(tài)創(chuàng)建,打造生態(tài)美好的宜居城市

生態(tài)文明建設(shè)重在落實,而優(yōu)美的環(huán)境則必須依靠持續(xù)深入的生態(tài)創(chuàng)建來實現(xiàn)。浙江省自提出創(chuàng)建生態(tài)省和“綠色浙江”建設(shè)戰(zhàn)略以來,出臺了省級生態(tài)縣、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)創(chuàng)建辦法,對COD排放強度、城鎮(zhèn)生活污水集中處理率、工業(yè)固體廢物處置利用率、城鎮(zhèn)人均公共綠地面積等重要指標進行考核,逐步建立了政府主導、公眾參與的創(chuàng)建機制,在社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展方面邁出了重要的步伐。通過“千村示范,萬村整治”和生態(tài)創(chuàng)建“十百千模范工程”,全省累計建成39個國家級生態(tài)示范區(qū)、6個國家級環(huán)保模范城市、86個國家級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、241個省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3999個生態(tài)村。[9]而作為浙江第一個成功創(chuàng)建國家生態(tài)縣的安吉則在生態(tài)文明發(fā)展方面進行了獨特的探討,通過“中國美麗鄉(xiāng)村”建設(shè),目前村村優(yōu)美、家家創(chuàng)業(yè)、處處和諧、人人幸福的美麗鄉(xiāng)村已風生水起。[10]而經(jīng)濟結(jié)構(gòu)合理、社會和諧穩(wěn)定、人居環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)發(fā)展已結(jié)出了累累碩果,生態(tài)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展,生態(tài)文明深入人心。2009年該縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22484元,農(nóng)村居民人均純收入達到11326元,城鄉(xiāng)居民收入比為1.98:1,遠遠低于全國3.33:1和全省2.52:1的水平,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展達到了一個新的高度。

(四)努力促進創(chuàng)新發(fā)展,實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧的生態(tài)發(fā)展

從實地調(diào)研來看,江浙兩省都注重創(chuàng)新發(fā)展,近年來在科技創(chuàng)新方面作出了很大的努力,新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果良好。僅以無錫尚德電力為例,該公司自2001年9月成立至今,在短短數(shù)年間就已快速成長為全球最大的光伏產(chǎn)品制造商及太陽能系統(tǒng)解決方案的供應(yīng)商之一,實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展。而光伏發(fā)電對環(huán)境的貢獻和生態(tài)保護的作用也是非常巨大:以該公司2008年的產(chǎn)量計算,產(chǎn)品穩(wěn)定安全運行25年,可產(chǎn)生150億度綠色電力,相當于減少燃燒750萬噸標準煤,減排1100萬噸二氧化碳。

正是致力于高新技術(shù)新興產(chǎn)業(yè)的培育,地方政府甘做幕后英雄,“無錫尚德政府造”,才有尚德公司和無錫市高新產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展。統(tǒng)計表明,2009年無錫市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)值4750億元,高新產(chǎn)業(yè)工業(yè)增加值占比達到了全市規(guī)模以上工業(yè)增加值的43.5%,發(fā)展非常迅速,成效顯著。而浙江近些年來通過循環(huán)經(jīng)濟和生態(tài)省建設(shè),通過科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)改造提升,大力發(fā)展生態(tài)工業(yè),實現(xiàn)工業(yè)的生態(tài)化;大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),逐步實現(xiàn)生態(tài)的產(chǎn)業(yè)化,提升生態(tài)產(chǎn)業(yè)的附加值和資源的循環(huán)利用率;大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè),通過源頭推進,在生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化方面作了卓有成效的探索。對比江浙單位 GDP產(chǎn)值的能耗和單位工業(yè)增加值的能耗,可以發(fā)現(xiàn),近幾年兩省基本上都呈快速下降趨勢(可詳見圖1),與單位 GDP能耗最低的廣東省的差距一直在不斷縮小。

圖1 粵、江、浙單位工業(yè)增加值能耗比較(單位:噸標準煤/萬元)

三、江浙經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與生態(tài)文明建設(shè)對地方政府治理創(chuàng)新的啟示

生態(tài)問題主要是人類欲望的無限性與自然資源的有限性之間的矛盾,從目前來看,遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律和自然資源有限性及其保護原則,統(tǒng)籌兼顧,實現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型,已經(jīng)成為一種歷史的必然。從江浙經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與生態(tài)文明建設(shè)的實踐來看,其啟示主要有:

(一)牢固樹立生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念,加快生態(tài)型政府建設(shè)

浙江省自2003年就開始致力于生態(tài)省的建設(shè),時任浙江省委書記習近平同志曾明確指出,要努力把浙江建設(shè)成具有比較發(fā)達的生態(tài)經(jīng)濟、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、和諧的生態(tài)家園、繁榮的生態(tài)文化,人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展省份。生態(tài)省建設(shè)必然要求生態(tài)型政府,也即遵循生態(tài)規(guī)律與經(jīng)濟社會規(guī)律,依法行使對生態(tài)環(huán)境的管理權(quán)力,全面確立加強生態(tài)建設(shè)、維持生態(tài)平衡、保護生態(tài)安全的職能,并實施綜合管理的行政行為的政府,[11]簡言之即是追求實現(xiàn)政府目標、政策、職能、體制、文化等諸方面生態(tài)化的現(xiàn)代政府。[12]其根本目標在于實現(xiàn)人類與自然生態(tài)環(huán)境的持續(xù)性和諧與動態(tài)平衡,在于人類對自然的永續(xù)利用和社會的可持續(xù)發(fā)展,最終實現(xiàn)自然生態(tài)環(huán)境的美麗與人類美好生活的相得益彰。為了確保這一根本目標的實現(xiàn),就必須建構(gòu)生態(tài)型政府,這“是對政治文明現(xiàn)代發(fā)展的呼應(yīng),是化解生態(tài)危機的迫切需要,是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的客觀要求,也是政府治理范式變革的重大舉措和政府生態(tài)管理職能創(chuàng)新的應(yīng)有之義。[13]

生態(tài)型政府建構(gòu)首先意味著政府必須以更系統(tǒng)、完善的視角審視當前人與自然以及人與人、人與社會之間的關(guān)系,公共治理理念與目標必須向生態(tài)維護和促進導向轉(zhuǎn)變,牢固樹立生態(tài)優(yōu)先的根本價值取向和發(fā)展理念,[14]意味著政府必須把資源有限性和生態(tài)保護作為政府政策選擇、執(zhí)行和評估時抉擇的核心標準。其次它也必然意味著政府治理方式的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新,更意味著必須要有新的機制和體制,要求政府在公共治理過程中遵循生態(tài)規(guī)律與經(jīng)濟社會規(guī)律,努力實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)家園和生態(tài)文化多元一體的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是必須加快建立與完善生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測體系與預(yù)警系統(tǒng),對資源消耗、環(huán)境污染進行全面的跟蹤監(jiān)測,鐵腕治污,全面推進節(jié)能減排工作。四是政府必須著力打造生態(tài)品牌,提升生態(tài)產(chǎn)業(yè)附加值和規(guī)?；l(fā)展的效益,不斷提升生態(tài)惠民、生態(tài)富農(nóng)的實際效果。惟有如此才能實現(xiàn)“人人共享,普遍受益,人與自然和諧統(tǒng)籌”的良序社會和美好社會。

(二)生態(tài)立法和生態(tài)規(guī)劃,把生態(tài)保護和發(fā)展納入政府核心職能范圍

對當前我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)文明發(fā)展而言,一是必須強化生態(tài)立法和生態(tài)規(guī)劃的引導功能,以制度化、規(guī)范化的方式促進生態(tài)保護和生態(tài)發(fā)展。這就意味著必須把生態(tài)治理、生態(tài)保護、生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)發(fā)展納入政府核心職能范圍。江浙兩省在生態(tài)治理和生態(tài)規(guī)劃方面已經(jīng)進行了積極的探索。生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)和居住區(qū)的適當分離,既達到了生態(tài)保護的目的,也實現(xiàn)了生態(tài)發(fā)展,讓人民群眾在享受經(jīng)濟增長所帶來的豐裕物質(zhì)財富的過程中共享優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、和諧的生態(tài)家園、繁榮的生態(tài)文化。

二是積極開展生態(tài)創(chuàng)建活動,不斷改善、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。特別是在當前,地方政府要始終把生態(tài)治理納入政府的核心職能,加大對生態(tài)污染的整治力度,積極開展生態(tài)創(chuàng)建工作。惟有如此才能建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)優(yōu)美、生活舒心的社會主義美好社會。

(三)加快推進創(chuàng)新型政府建設(shè),以科技創(chuàng)新實現(xiàn)生態(tài)保護和生態(tài)文明發(fā)展

建設(shè)創(chuàng)新型國家是我國在全面建設(shè)小康社會攻堅之際提出的重大戰(zhàn)略舉措。而對地方政府而言,則應(yīng)在“十二五”時期把科技進步和創(chuàng)新作為經(jīng)濟社會發(fā)展的首要推動力量,把建設(shè)創(chuàng)新型政府作為面向未來的重大戰(zhàn)略,以科技創(chuàng)新與高新技術(shù)的產(chǎn)學研一體化帶動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級,逐步實現(xiàn)集約型、創(chuàng)新型發(fā)展,在“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”過程中實現(xiàn)社會效益的系統(tǒng)優(yōu)化。

1.全面發(fā)揮政府引導作用,不斷優(yōu)化科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境。對地方政府而言,其重大的戰(zhàn)略意義在于,應(yīng)把科技創(chuàng)新作為基本戰(zhàn)略,加快推進創(chuàng)新型政府建設(shè),努力促使科技創(chuàng)新能力的提升,著重解決產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的技術(shù)難題。而首要的一步則是不斷優(yōu)化科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境,不斷完善科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)相關(guān)的扶持政策,加大扶持力度,形成創(chuàng)新發(fā)展的政治生態(tài)環(huán)境。

2.全力培育高新技術(shù)新興產(chǎn)業(yè),發(fā)展壯大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)集群,為地方經(jīng)濟新一輪轉(zhuǎn)型升級提供強勁動力。這就必然要求政府加大對科技創(chuàng)新的扶持力度,特別是要全力培育高新技術(shù)新興產(chǎn)業(yè),加快發(fā)展壯大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)集群,依靠科技創(chuàng)新實現(xiàn)跨越式的發(fā)展。對地方政府而言,必須全力提升經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)新的綜合指數(shù)和科技進步對國民經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率,充分發(fā)揮科技是第一生產(chǎn)力的帶動作用和新能源新產(chǎn)業(yè)生態(tài)保護與生態(tài)文明建設(shè)的示范作用。

3.著力完善科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的機制體制,全力深化產(chǎn)學研一體化合作機制?！笆濉睍r期地方政府應(yīng)深化與全國名校的合作關(guān)系,借助與高校的合作平臺,完善高等院校在科技創(chuàng)新和最新科研成果轉(zhuǎn)化、孵化機制,全面提升產(chǎn)學研一體化合作機制和經(jīng)濟社會發(fā)展的創(chuàng)新效果;面向全國甚至全球全力集聚高層次創(chuàng)新人才,著力打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的人才高地,不斷拓展科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的源頭;同時,全力實施知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略,激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力的發(fā)展平臺。

(四)創(chuàng)新政府生態(tài)治理的協(xié)調(diào)機制,形成生態(tài)治理的整合效應(yīng)

生態(tài)型政府建設(shè)必然要求深化政府管理體制改革和政府職能的創(chuàng)新,按照人與自然協(xié)調(diào)、可持續(xù)和統(tǒng)籌發(fā)展的基本原則,厘清政府生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)的職責,實現(xiàn)從經(jīng)濟建設(shè)型政府向生態(tài)促進型政府轉(zhuǎn)變,全面確立政府加強生態(tài)建設(shè)、維持生態(tài)平衡、保護生態(tài)安全的基本職能;同時在各部門之間確立生態(tài)保護與生態(tài)文明建設(shè)的職能分工與合作,以及詳細的分類分級考核指標體系,形成生態(tài)治理和生態(tài)文明發(fā)展的協(xié)作治理機制,實現(xiàn)政府各部門之間生態(tài)治理的整合效應(yīng)。鑒于當前我國政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中的主導作用,政府生態(tài)職能的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新無疑是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。

“十二五”時期地方政府在生態(tài)治理機制創(chuàng)新方面應(yīng)該有更大的作為,但是以環(huán)保廳或局一把手兼任生態(tài)辦主任的制度設(shè)計,在地方生態(tài)治理過程中,顯然無法充分發(fā)揮它應(yīng)有的作用,難以協(xié)調(diào)各方關(guān)系。因此,建議在生態(tài)治污中,創(chuàng)新生態(tài)治理的協(xié)調(diào)機制,健全并完善高層級的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu),由地方黨政一把手兼任生態(tài)領(lǐng)導小組及辦公室的一把手,居中協(xié)調(diào),理順關(guān)系,統(tǒng)籌兼顧;并創(chuàng)新政府績效考核體系,強化一把手負責制和生態(tài)責任追究機制。

(五)創(chuàng)新政府績效考核體系,強化生態(tài)責任追究機制

生態(tài)省和生態(tài)型政府建設(shè)對政府績效考核體系創(chuàng)新也提出了新的要求,主要表現(xiàn)為:

1.必須創(chuàng)新政府績效考核的生態(tài)指標體系,強化對單位GDP原材料的消耗程度、能源資源消耗強度、單位工業(yè)增加值能耗和環(huán)境污染程度進行系統(tǒng)考核,全面衡量科技創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化、管理水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的綜合體現(xiàn),監(jiān)測、反映經(jīng)濟增長對環(huán)境的污染情況和壓力水平;并全面反映地方政府在生態(tài)治污和生態(tài)文明建設(shè)過程中的努力情況和實際績效。

2.應(yīng)針對不同地區(qū),建立健全分類分級考核的指標體系。應(yīng)在生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上,開展生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護規(guī)劃,并針對不同區(qū)塊的功能特色,按照分類分級的指標體系進行考核。如降低對生態(tài)功能區(qū)、現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)的 GDP增長的考核,而適當提升生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和生態(tài)保護成效的考核,并加強對生態(tài)屏障的生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治的生態(tài)補償制度和專項補助,并加大生態(tài)建設(shè)補助、生態(tài)保護補貼和生態(tài)環(huán)境治理補助的力度。

3.強化生態(tài)責任追究機制。在對單位 GDP原材料的消耗程度、能源資源消耗強度和環(huán)境污染程度進行系統(tǒng)考核和分級分類基礎(chǔ)上對各級地方官員進行綜合考核的基礎(chǔ)上,必須對在創(chuàng)建生態(tài)省、生態(tài)文明建設(shè)過程中執(zhí)行不力的政府官員進行行政問責,特別是因?qū)Νh(huán)境污染控制不力而導致突發(fā)性群體性事件的地方官員更是要一票否決。同時還應(yīng)創(chuàng)新并強化生態(tài)執(zhí)法,充分利用日常監(jiān)測、監(jiān)控和突擊性的飛檢等方式對企業(yè)進行全方位的監(jiān)測和抽檢,一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法排放者則處以重罰,杜絕違規(guī)非法排污現(xiàn)象。

(六)優(yōu)化政府生態(tài)治理模式,建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化的生態(tài)治理新格局

生態(tài)型政府建設(shè)在對政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新方面提出新要求之時,也對地方政府治理模式的革新提出了新的要求,也即必須打破既往政府主導的單中心治理模式,著力培育公民社會和非政府組織,充分發(fā)揮非政府組織在生態(tài)治污和生態(tài)文明建設(shè)中的系統(tǒng)整合作用。從而建構(gòu)起政府主導下,社會多元主體廣泛參與的開放型生態(tài)治理新格局。

1.建立健全多元主體廣泛參與的環(huán)保、環(huán)評政策的公共協(xié)商平臺和制度。既可充分利用互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,借助網(wǎng)絡(luò)平臺建構(gòu)環(huán)保政策、環(huán)評政策和環(huán)評工作的公共網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺和機制;也可在生態(tài)省建設(shè)、生態(tài)整治工作會議召開之際,通過網(wǎng)絡(luò)、平面媒體征集公民的廣泛意見,或征集人大、政協(xié)、非政府組織、社會團體、市民代表和相關(guān)專家列席會議,展開充分的民主協(xié)商,整合各方不同的利益訴求,形成政策合力。

2.完善環(huán)境風險的網(wǎng)絡(luò)化防范新格局。在污染排放監(jiān)測和環(huán)境風險防范方面,充分發(fā)揮人大、政協(xié)、非政府組織和公民的作用,暢通政府、人大、政協(xié)、綠色環(huán)保團體等非政府組織和公民之間的溝通、互動渠道和平臺,對環(huán)境污染監(jiān)測和預(yù)防實現(xiàn)網(wǎng)格化的布控,形成多方合作的環(huán)境風險網(wǎng)絡(luò)化防范新格局。

3.建立并完善多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化整治新格局。在生態(tài)環(huán)境改善和修復(fù)方面,既要發(fā)揮政府的主導作用,也要充分發(fā)揮非政府組織和公民的必要補充作用,在治污和環(huán)保事業(yè)方面,鼓勵社會資本投資經(jīng)營環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施,積極開展生態(tài)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營,自主經(jīng)營、自負盈虧;同時,調(diào)動社會力量積極主動參與生態(tài)清淤和綜合整治工作,加快形成多元化的生態(tài)環(huán)境整治和修復(fù)的投入機制,形成政府、社會、公民立體互動和整合優(yōu)化的網(wǎng)絡(luò)化整治新格局。如無錫市在環(huán)太湖生態(tài)治理和環(huán)境保護方面,就按照“專業(yè)化隊伍、機械化打撈、無害化處理、資源化利用”的思路,全力打撈藍藻,并建成5座藻水分離站,經(jīng)分離后的藻泥全部用于制作肥料、沼氣發(fā)電,基本做到了產(chǎn)業(yè)化運作,變廢為寶,化害為利。這無疑說明生態(tài)環(huán)境綜合整治有著極高的經(jīng)濟效益,如果政府能夠引導社會資本參與其中,實行產(chǎn)業(yè)化運營,并形成網(wǎng)絡(luò)化整治的新格局,將對生態(tài)環(huán)境的改善和修復(fù)產(chǎn)生重大意義。

[1]鄧小平.鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.194.

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(責任編輯 胡愛敏)

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1672-6359(2011)01-0063-05

顧金喜,中共浙江省委黨校公共管理教研部、“科學發(fā)展觀和浙江發(fā)展研究中心”講師,博士(郵政編碼 311121)