當前地方政府合作的現(xiàn)實途徑
——以北部灣“三港歸一”戰(zhàn)略為例

成為杰 馬曉黎

當前地方政府合作的現(xiàn)實途徑
——以北部灣“三港歸一”戰(zhàn)略為例

成為杰 馬曉黎

在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中,地方政府合作既具有可能性,也具有必要性,并呈現(xiàn)出三個步驟和三種機制。北部灣“三港歸一”戰(zhàn)略是地方政府合作的典型案例,反映了當前地方政府合作的三個特點。在中央政府或上級政府的有力推動下,充分利用行政和市場兩種協(xié)調(diào)機制,以特色項目為突破口深化地方合作是當前地方政府合作的現(xiàn)實途徑。

地方政府;合作;北部灣;三港歸一

1949年中華人民共和國成立之后,我國迅速建立了從中央到地方的一整套政府體系,基本完成了現(xiàn)代意義上的國家建設。[1]改革開放以來,我國致力于經(jīng)濟建設,逐步建立社會主義市場經(jīng)濟體制。這一政治與經(jīng)濟的互動過程與西方國家市場經(jīng)濟與現(xiàn)代國家建設幾乎同步發(fā)展的過程完全不同。首先完成國家建設,而后進行市場經(jīng)濟建設的過程使我國市場經(jīng)濟發(fā)展受政治影響較大,呈現(xiàn)出典型的政府主導特征。這一特征反映在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展上就是出現(xiàn)了“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象。這一現(xiàn)象有悖于市場經(jīng)濟對國內(nèi)統(tǒng)一市場的要求。解鈴還須系鈴人。建立健康的市場經(jīng)濟和國內(nèi)統(tǒng)一市場,必須實現(xiàn)地方政府之間廣泛而深入的合作。“在中國的制度背景下,地方政府合作是指沒有領導和被領導關系的地方政府之間的合作,大體包括兩種情況:一是平級的地方政府之間的合作,比如省級政府之間的合作,被稱為‘橫向’合作;二是雖然不是平級的地方政府,但沒有直接的上下級關系的政府間的合作,比如某地級市與該市轄區(qū)之外的某縣的合作,被稱為‘斜向’的合作?！盵2]

一、地方政府合作理論探討

1.地方政府合作的必要性

在計劃經(jīng)濟體制下,“中國多年來一直以行政單元作為組織經(jīng)濟發(fā)展的單位,有省、市(地)、縣等層次。這種以行政區(qū)為單位組織經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象被稱之為‘行政區(qū)(域)經(jīng)濟’?！盵3]在市場經(jīng)濟體制下,它一方面在一定階段對推動地方經(jīng)濟發(fā)展起到了巨大作用,另一方面隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高,也引發(fā)了很多問題。[4]

第一,重復建設。在推動地方經(jīng)濟發(fā)展的過程中,地方政府往往直接干預經(jīng)濟,甚至直接上項目,建企業(yè)。經(jīng)濟條件、自然條件等生產(chǎn)條件相似的地方政府都上馬相似的項目,表現(xiàn)為全國或者區(qū)域范圍內(nèi)各地一哄而上。供小于求的情況一下就變成了供大于求。而新上馬的企業(yè)往往規(guī)模小,生產(chǎn)成本高、產(chǎn)品質(zhì)量得不到保證,產(chǎn)業(yè)效益差,造成各地資源的極大浪費。這就是經(jīng)濟學上所說的“規(guī)模不經(jīng)濟”。

第二,地區(qū)大戰(zhàn)。各地一哄而上,重復建設,造成了全國性或者區(qū)域性的供大于求,使各地企業(yè)都處于惡性競爭狀態(tài),甚至地方政府也參與進來。表現(xiàn)為各地產(chǎn)品的地區(qū)大戰(zhàn)。一方面,必然造成原材料的地區(qū)大戰(zhàn)。另一方面造成銷售市場的地區(qū)大戰(zhàn)。

第三,市場分割。各地政府參與到了市場競爭中來必然會利用自身的行政管理權(quán)力阻止外地商品進入本地銷售,以幫助本地企業(yè)。這就是深受詬病的地方保護主義行為。最明顯的莫過于啤酒的例子。2000年,黑龍江省龍江縣政府以整頓啤酒市場秩序為由,依據(jù)齊齊哈爾市人大頒布的《酒類管理條例》以及齊齊哈爾市政府辦公廳簽發(fā)的《關于整頓酒類市場的通知》,成立了由酒類專賣局牽頭的龍江縣啤酒市場稽查隊,多次封鎖、扣押、沒收外地啤酒。[5]而同類現(xiàn)象,在不同行業(yè)、不同地區(qū)都不同程度地存在。

第四,公共治理失靈。地方政府具有“經(jīng)濟人”行為傾向。必然會出現(xiàn)大量的“搭便車”和外部性行為,而出現(xiàn)“公用地”悲劇。如1998年特大洪水暴露出長江上游生態(tài)破壞嚴重、森林過量砍伐水土流失加劇;中下游河道人為設障,泄洪能力減弱;中下游湖泊由于淤塞和圍墾,面積大為減少,調(diào)洪能力降低。[6]

總之,在當前發(fā)展模式下,地方政府往往介入當?shù)亟?jīng)濟,而引發(fā)地區(qū)經(jīng)濟的惡性競爭,對國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成造成危害,最終導致各方利益受損。而只有地方政府之間積極合作,才能避免這種情況,實現(xiàn)各方“共贏”的局面。

2.地方政府合作的可能性

市場經(jīng)濟體制是地方政府合作的前提條件。在計劃經(jīng)濟條件下,地方政府主要與中央政府或者上級政府發(fā)生關系,而不必與同級政府或者沒有管轄關系的政府發(fā)生關系。這種情況下,地方政府合作也就不可能大量出現(xiàn)。在市場經(jīng)濟條件下,地方經(jīng)濟不能像計劃經(jīng)濟一樣依靠中央政府計劃命令發(fā)展,也不能單純依靠“跑部錢進”的方式,而必須想盡辦法求得本地經(jīng)濟的發(fā)展。尤其是分稅制改革后,地方政府財政收入與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展掛鉤,使地方政府具有了“經(jīng)濟人”行為傾向。[7]在利益的驅(qū)動下,地方政府之間必然產(chǎn)生大量的競爭和合作關系。

中央或者上級政府推動是地方政府合作的催化劑。在中國,中央政府與地方政府之間、上級政府與下級政府之間是領導與被領導的關系。沒有中央政府或者上級政府的推動或者認可,地方政府或者下級政府之間的合作不可能走向深入。同時,為了解決扶貧、流域治理等問題,中央也一貫重視地方合作。如1979年,國家確定由北京支援內(nèi)蒙古、河北支援貴州、江蘇支援廣西和新疆、山東支援青海、上海支援云南和寧夏、全國支援西藏,就是在積極推動地方政府合作。[8]

3.地方政府合作的過程與機制

地方政府合作的過程。一般來講,地方政府合作有以下幾個步驟。第一,達成共識。主要是要對于合作的范圍、方法、利益分享等各方面進行討論。最典型的是目前大量存在的各種論壇。例如2010年5月22日,青島舉行的“藍色經(jīng)濟大家談·首屆半島市長論壇”,就是為形成“山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)”達成共識做的輿論準備。第二,中央或者上級部門推動或者認可,建立區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會。第三,在此基礎上,地方政府合作向深層次寬領域發(fā)展,逐步形成完善的利益分享機制、糾紛解決機制,使合作常態(tài)化、多樣化,逐步走向區(qū)域經(jīng)濟一體化。

地方政府合作的機制。有學者認為,我國地方政府合作有以下三種模式[9]。

第一,互利模式。其基本條件是合作成員都能從合作中受益,而且獲益基本均衡。這種模式下,關鍵是地方政府之間在利益分享、糾紛解決等問題上達成共識,并建立談判機制,從而實現(xiàn)合作。

第二,大行政單位主導模式。其基本條件是在合作各方中,一方獲益較多,以至于它能獨立負擔地方合作的成本。這種合作的關鍵在于主導單位在合作中獲益得到保障,并愿意付出合作成本。

第三,中央誘導模式。其基本條件是中央政府或者上級政府制定鼓勵地方合作的相應政策。這種合作主要存在于中央政府為縮小地區(qū)發(fā)展差距的戰(zhàn)略,或者作為一定區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略中。

二、北部灣“三港歸一”戰(zhàn)略:地方政府合作的典型案例

“三港歸一”是廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展形勢下的最新戰(zhàn)略。2009年3月,廣西自治區(qū)政府對防城、欽州、北海的港口資源進行整合,防城港、欽州港、北海港三港統(tǒng)一歸并管理?！皬V西北部灣港”以嶄新的姿態(tài)展現(xiàn)在世人面前。從此,廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)“三港歸一”戰(zhàn)略成型,并逐步成為廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的新方略。

1.中央政府或上級政府為“三港歸一”提供政策支持和指導

中央政府或上級政府對“三港歸一”一直持支持和誘導態(tài)度。2000年我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施,特別是中國

-東盟自由貿(mào)易區(qū)建設的推進,2004年中國-東盟博覽會永久落戶南寧,中越“兩廊一圈”和“泛北合作”戰(zhàn)略提出,都為廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展提供了有力條件。2008年2月22日,實施的《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》(下稱《規(guī)劃》)正式將北部灣作為廣西發(fā)展龍頭。為了整合“三港”港口資源,2009年3月,廣西自治區(qū)政府對防城港、欽州港、北海港三港統(tǒng)一歸并,納入廣西北部灣港港口統(tǒng)計范圍。隨后,交通運輸部發(fā)布公告,從2009年12月2日起正式對外統(tǒng)一啟用“廣西北部灣港”名稱。

2010年5月5日,《廣西北部灣港總體規(guī)劃》(下稱《總體規(guī)劃》)發(fā)布,正式確立了廣西北部灣港“一港、三域、八區(qū)、多港點”的新港口布局體系。2010年2月廣西自治區(qū)政府公布了《關于做大做強做優(yōu)我區(qū)工業(yè)的決定》,進一步肯定了之前的建設成果。

2.防止重復建設和惡性競爭是基本出發(fā)點

(1)“三港”存在著重復建設和惡性競爭現(xiàn)象。實際上,北海、欽州、防城港,“三港”由于自然條件和經(jīng)濟層次相似,一直存在著惡性競爭問題。[]

首先,各市忽視自身定位,紛紛向綜合性城市發(fā)展。各市政府在實施產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中,均力圖突破城市定位的束縛,紛紛向以商貿(mào)、物流、高新技術產(chǎn)業(yè)、旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、臨海重化工業(yè)為特征的綜合性城市發(fā)展。

其次,各市港口基礎設施重復建設。北海港2009年有4個萬噸以上泊位,北海港石步嶺港區(qū)三期工程擬新建4個深水泊位并建設堆場等配套設施,三期工程竣工后,北海港將步入千萬噸大港的行列。欽州港2009年吞吐能力超過4000萬噸,按照市政府的計劃,年內(nèi)要確保欽州保稅港區(qū)1#、2#集裝箱泊位等一批碼頭竣工投產(chǎn),使總吞吐能力提高至5700萬噸。防城港2008年吞吐能力已達到5600萬噸,隨著年內(nèi)10萬噸級東灣航道、20萬噸級西灣航道工程和501-502號泊位等工程的建設,年吞吐能力將超過6000萬噸?！叭邸币?guī)模遠遠大于自身運輸需求,造成了嚴重的重復建設和資源浪費。

再次,各市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴重。各市都瞄準我國鋼鐵、石油化工、電力等重化工業(yè)加快向沿海港口轉(zhuǎn)移的趨勢,紛紛提出要建立“國內(nèi)外重化工業(yè)轉(zhuǎn)移基地”,努力建設“臨海工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群”。主導產(chǎn)業(yè)的雷同,加劇了各市相同產(chǎn)業(yè)之間的內(nèi)耗,企業(yè)難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟,最終影響了整個城市群的整體競爭力。

(2)對重復建設和惡性競爭的協(xié)調(diào)。針對大量存在的重復建設和惡性競爭問題,廣西自治區(qū)政府及各市政府進行了協(xié)調(diào)。

第一,進一步明確各城市功能定位。2008年《規(guī)劃》提出,“北海市按照特大城市規(guī)模規(guī)劃建設,發(fā)揮宜居優(yōu)勢,促進城市發(fā)展。”“欽州市按照大城市規(guī)模規(guī)劃建設,依托港口開發(fā)和臨港工業(yè)發(fā)展,促進城市發(fā)展?！薄胺莱歉凼邪凑沾蟪鞘幸?guī)模規(guī)劃建設,依托深水港和企沙重工業(yè)基地開發(fā),促進城市發(fā)展?！?/p>

第二,三市港口進行一體化建設。2010年5月5日,《總體規(guī)劃》發(fā)布,正式確立了廣西北部灣港“一港、三域、八區(qū)、多港點”的新港口布局體系。其中,“一港”即廣西北部灣港;“三域”指防城港域、欽州港域和北海港域;“八區(qū)”指廣西北部灣港規(guī)劃區(qū)內(nèi)重點發(fā)展的八個樞紐港區(qū)(漁萬港區(qū)、企沙西港區(qū)、龍門港區(qū)、金谷港區(qū)、大欖坪港區(qū)、石步嶺港區(qū)、鐵山港西港區(qū)、鐵山港東港區(qū));“多港點”指主要為當?shù)厣a(chǎn)生活及旅游客運服務的規(guī)模較小的港點。

3.形成區(qū)域管理組織并完善地方政府合作機制

地方政府的合作需要多種形式的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)為協(xié)調(diào)地方利益提供機構(gòu)和機制保障。除了行政色彩較濃厚的區(qū)域管理委員會外,在特色項目合作中還可以充分利用企業(yè)形式來協(xié)調(diào)地方利益。

2006年4月,作為區(qū)域管理性質(zhì)的行政組織,北部灣(廣西)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設管理委員會成立,從港口建設、重大產(chǎn)業(yè)布局和重大產(chǎn)業(yè)項目建設、基礎設施建設、南(寧)北(海)欽(州)防(城港)城市群的規(guī)劃建設等四個方面對北部灣發(fā)展進行協(xié)調(diào)。在這一管理機構(gòu)之下,三港管理體制改革有了較大進展。該委員會副主任陳瑞賢說,目前他們的主要任務是,“推動加快欽州保稅港區(qū)管理委員會的成立和組建;加快推進經(jīng)濟區(qū)港口管理體制改革,爭取年內(nèi)組建管理機構(gòu);研究制定鐵山港(龍?zhí)?工業(yè)區(qū)、憑祥綜合保稅區(qū)管理機構(gòu)的方案并上報;推動經(jīng)濟區(qū)六市盡快健全北部灣辦公室機構(gòu),今年上半年以前實現(xiàn)職能理順、人員到位、有效運轉(zhuǎn)。”[11]

事實上,某些企業(yè)也起到了協(xié)調(diào)地方政府利益關系的作用。廣西北部灣國際港務集團有限公司成立于2007年2月14日,是廣西自治區(qū)政府直屬的國有獨資企業(yè)。公司由廣西沿海三港重組整合設立而成,現(xiàn)由廣西壯族自治區(qū)人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會直接監(jiān)管。集團公司主營港口建設經(jīng)營管理、鐵路運輸、道路運輸?shù)?注冊資本20億元人民幣,現(xiàn)有資產(chǎn)超55億元人民幣。目前,該公司基本上囊括了“三港”貨物運輸,使三個地方政府的外部性問題“內(nèi)部化”,探索出了協(xié)調(diào)各方利益的新路。

4.堅持港口項目導向及特色功能定位,而后帶動城市多層次、寬領域全面合作與城市群建設[12]

港口合作只是三市合作發(fā)展的開始。隨著北部灣區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展,合作必然從港口建設和港口運輸?shù)膯我换献飨蛸Q(mào)易服務,石油化工、電力、冶金、制糖、建材等化工業(yè)和利用海洋資源開展海洋油氣資源開發(fā),海水養(yǎng)殖、海產(chǎn)品加工、濱海旅游等為內(nèi)容的海洋產(chǎn)業(yè)多樣化合作發(fā)展,形成功能互補、結(jié)構(gòu)合理、共同發(fā)展的現(xiàn)代化城市群。

防城港為廣西第一大港口、中國西南最重要的對外貿(mào)易口岸,東盟走向中國最便捷的“海上門戶”。應逐步建設物流中心、加工中心、消費中心,以構(gòu)建服務大西南與東南亞的區(qū)域性物流中心為目標,大力發(fā)展中轉(zhuǎn)貿(mào)易和加工貿(mào)易,盡快形成鐵礦、非金屬礦、糧食飼料的倉儲市場、批發(fā)市場和中轉(zhuǎn)配送中心。

欽州是典型的臨海工業(yè)城市,應加強城市化、工業(yè)化建設,打造一批有規(guī)模、有競爭力的工業(yè)企業(yè),圍繞港口建設,帶動欽州工業(yè)企業(yè)的建設。在港口建設中要注意合理配置資源,通過市場運作,加快碼頭、公路、供電、供水等基礎設施建設,抓緊配套通信、商業(yè)、衛(wèi)生、教育、文化、體育等設施,增強港區(qū)的城市功能,加快城市化進程。

北海作為一個沿海開放城市,是北部灣“三港”中最先進的城市,扮演著區(qū)域經(jīng)濟龍頭的角色。在以后的發(fā)展中,必須發(fā)展一批高附加值、出口型、無污染、充滿活力的高科技企業(yè),重點抓好高新技術園建設,主要引進和培育軟件業(yè)、電子業(yè)、生物制藥業(yè)、海洋生物業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。配套地應高薪吸引一批高學歷、掌握高科技的高級人才投身北海的經(jīng)濟建設,將北海建設成為一個美麗的海濱環(huán)保高科技城市。

三、當前地方政府合作的現(xiàn)實途徑

從北部灣“三港歸一”案例中,我們可以發(fā)現(xiàn),在中央政府或上級政府的有力推動下,充分利用行政和市場兩種協(xié)調(diào)機制,以特色項目為突破口深化地方合作是當前地方政府合作的現(xiàn)實途徑。同時,我們也可以認為這是當前地方政府合作的三個特點。

第一,上級政府推動和協(xié)調(diào)扮演著重要角色。中央政府在地方政府合作中可以作為超脫于地方政府間利益爭端的公正裁判,[13]在這方面的優(yōu)勢無法替代。而在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展問題上,中央政府就是要“從彌補市場失靈的角度,在地方事務公共化的基礎上強化中央政府在全局性公共事務方面的制度化權(quán)威,改革傳統(tǒng)的地方發(fā)展績效評價體系,加強對地方政府的法律約束、風險約束和組織約束,規(guī)范地方政府行為,建立一種規(guī)范的地方政府間利益關系的‘利益分享和利益調(diào)節(jié)機制’”。[14]在北部灣地方政府合作中,作為上級政府的廣西自治區(qū)政府起到了巨大的推動作用,為北部灣地方政府,尤其是“三港”提供了政策支持、區(qū)域管理機構(gòu)等方面條件,為地方政府利益分享和糾紛解決提供了解決機制?？梢哉f,“三港歸一”戰(zhàn)略的成功離不開廣西自治區(qū)政府的支持。

第二,地方政府合作要利用好行政和市場兩種形式。地方政府合作的方式可以是以區(qū)域管理機構(gòu)的形式,也可以通過其他市場經(jīng)濟組織形式,比如企業(yè)。在上級政府的大力推動下,2006年4月成立的北部灣(廣西)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設管理委員會發(fā)揮了巨大作用?！皬V西北部灣經(jīng)濟區(qū)管委會辦公室副主任管理年介紹,‘有形之手’實現(xiàn)了廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各城市的定位‘回歸’,南寧提出‘區(qū)域性國際化城市’的發(fā)展方向,防城港將自己定位為‘商貿(mào)、物流、港口城市’,北海和欽州則要作‘區(qū)域性中心城市’,區(qū)域內(nèi)的同質(zhì)競爭將得以避免?！盵15]但是由于行政權(quán)力的排他性,有很多方面問題需要解決,有相當?shù)臅r間加以磨合。而在一些市場導向比較強的領域設立企業(yè),通過企業(yè)的形式來處理地方政府的關系可以有效避免這些問題,大大促進地方政府之間的合作?！?007年廣西成立了北部灣國際港務集團有限公司,將沿海的防城港、欽州港、北海港三個港口進行整合,對港口發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理,并明確了三個港口的功能:防城港為以大宗散貨運輸為主的國家跨區(qū)域綜合運輸大通道出?？诤途C合性港口;欽州港為以臨港工業(yè)開發(fā)服務為主的地區(qū)性重要港口;北海港為以商貿(mào)和旅游服務為主,兼有臨港工業(yè)功能的地區(qū)性重要港口?！盵16]

第三,特色項目合作為地方政府合作提供了重要的平臺。地方政府之間的合作并非一定是全面的合作,而往往是由一種領域的合作開始,逐步深化、擴展,形成深層次、寬領域的合作。北部灣“三港”在港口經(jīng)濟方面的合作為以后在城市建設與發(fā)展,工業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等領域的進一步發(fā)展奠定了堅實的基礎。特色項目成為地方政府合作的突破口。

地方政府合作是當前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的有力推手。只有在中央政府或上級政府的有力推動下,充分利用行政和市場兩種協(xié)調(diào)機制,以特色項目為突破口,深化地方合作,“分”頭發(fā)展,“合”力共贏,才能整合資源,乘風破浪,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。

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(責任編輯 孔祥敏)

D630.1

A

1672-6359(2011)01-0078-04

成為杰,廣西民族大學政治學與國際關系學院2008級政治學理論專業(yè)碩士研究生;馬曉黎,中共濟南市委黨校學報編輯部教師(郵政編碼 250014)