構(gòu)建推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的區(qū)域合作制度安排

孟慶國(guó)

構(gòu)建推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的區(qū)域合作制度安排

孟慶國(guó)

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)政府提出的一個(gè)新的改革命題，是體現(xiàn)以人為本科學(xué)發(fā)展觀、彌補(bǔ)公共服務(wù)市場(chǎng)化供給失靈、保障和改善民生、建設(shè)服務(wù)型政府和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要制度安排。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是緩解區(qū)域貧富差距的重要因素，也是有效縮小城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展差距的施政方略。

推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。地區(qū)發(fā)展差距不僅包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，還包括基本公共服務(wù)差距。當(dāng)前，不同地區(qū)間基本公共服務(wù)差距明顯已成為我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的突出矛盾，加快推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的政治意義。黨的十七大報(bào)告提出，“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！笨s小各地區(qū)在享有公共服務(wù)方面的差距，就是使不同區(qū)域民眾享有比較均等的就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、基本公共文化的機(jī)會(huì)、公共服務(wù)水平和良好生活環(huán)境。“十二五”規(guī)劃綱要從保障和改善民生的高度強(qiáng)調(diào)了基本公共服務(wù)均等化的重要性：“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力使發(fā)展成果惠及全體人民。提升基本公共服務(wù)水平，堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先，履行政府公共服務(wù)職責(zé)，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距?！边@意味著基本公共服務(wù)均等化在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展藍(lán)圖中的地位越來(lái)越突出。

構(gòu)建有利于推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的制度安排非常迫切和重要?；竟卜?wù)均等化包括公共服務(wù)資源、公共服務(wù)能力和公共服務(wù)結(jié)果的均等化。其中，公共服務(wù)資源和能力是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)結(jié)果和目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。服務(wù)資源主要包括提供服務(wù)的人力、財(cái)力、物力和技術(shù)資源，服務(wù)能力主要體現(xiàn)為政府財(cái)政能力。因此，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，除中央政府的財(cái)力支撐和轉(zhuǎn)移支付外，還必須從根本上提高地方政府的資源和財(cái)政保障能力。毋庸置疑，目前區(qū)域基本公共服務(wù)差距與區(qū)域內(nèi)政府財(cái)政能力不對(duì)稱相關(guān)?；蛘哒f(shuō)，不同地區(qū)政府供給基本公共服務(wù)過(guò)程中同時(shí)存在著供給能力不足和供給效果不均問(wèn)題，這是造成區(qū)域基本公共服務(wù)不均等的一個(gè)重要原因。解決這個(gè)問(wèn)題，一種策略是通過(guò)中央政府的資源和財(cái)政支持，另外一種策略是增強(qiáng)地方政府的資源和財(cái)政保障能力。就后一種策略來(lái)說(shuō)，可以選擇兩種具體方式：一是不斷增強(qiáng)地方政府的內(nèi)生性資源和財(cái)政保障能力，二是依托區(qū)域內(nèi)地方政府間合作創(chuàng)造的共享性或援助性資源和財(cái)政保障能力。通過(guò)這兩種策略實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)政府提供基本公共服務(wù)的能力協(xié)調(diào)發(fā)展。

“十二五”規(guī)劃綱要提出“充分發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，深化區(qū)域合作，推進(jìn)區(qū)域良性互動(dòng)發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距”?，F(xiàn)階段，構(gòu)建區(qū)域政府間合作提供基本公共服務(wù)的制度安排，通過(guò)區(qū)域資源整合與共享，彌補(bǔ)區(qū)域政府提供基本公共服務(wù)的資源和能力不均衡的問(wèn)題，對(duì)于縮小我國(guó)地區(qū)之間發(fā)展的不平衡性和實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化具有重大意義。歐盟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明：不同政府間可以通過(guò)區(qū)域合作，聯(lián)合起來(lái)共同生產(chǎn)、提供和維持本地區(qū)和平與繁榮所需的各種公共服務(wù)。這種方式能有效地克服區(qū)域基本公共服務(wù)的供給不足和防止區(qū)域基本公共服務(wù)不均等化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。區(qū)域基本公共服務(wù)的提供成本由區(qū)域內(nèi)各政府按其財(cái)政能力合理分擔(dān)，區(qū)域內(nèi)各政府如果想分享這些公共服務(wù)就必須付出相應(yīng)的成本，免費(fèi)“搭便車(chē)”是行不通的。

就我國(guó)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段構(gòu)建推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的區(qū)域合作制度安排，必須重視區(qū)域基本公共服務(wù)合作提供的頂層設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃。筆者結(jié)合“十二五”規(guī)劃綱要提出以下三點(diǎn)政策建議：

第一，從保障和改善民生的戰(zhàn)略高度，構(gòu)建提供區(qū)域基本公共服務(wù)的區(qū)域政府間合作制度安排，以基本公共服務(wù)制度一體化推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。首先，要把區(qū)域作為基于描述、分析和制定實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化政策而加以整體統(tǒng)籌考慮的一片地區(qū)，在此基礎(chǔ)上明確界定區(qū)域基本公共服務(wù)的范圍和加強(qiáng)區(qū)域基本公共服務(wù)能力建設(shè)。區(qū)域基本公共服務(wù)是覆蓋區(qū)域內(nèi)全體公民、滿足公民對(duì)公共資源最低需求的公共服務(wù)，涉及義務(wù)教育、醫(yī)療、住房、治安、就業(yè)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面。其特點(diǎn)是區(qū)域基本權(quán)益性、區(qū)域負(fù)擔(dān)性、區(qū)域政府負(fù)責(zé)性、公平性、公益性和區(qū)域普惠性。其次，一個(gè)區(qū)域內(nèi)不同政府可以在基本公共服務(wù)領(lǐng)域建立合作共建共享機(jī)制。就義務(wù)教育來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以建立區(qū)域教育合作機(jī)制，如建立教師合作培養(yǎng)培訓(xùn)機(jī)制、校校合作機(jī)制、學(xué)生交換培養(yǎng)機(jī)制、教育設(shè)備援助機(jī)制和對(duì)口支援機(jī)制。再次，中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付予以扶持，與地方政府合作建立區(qū)域共同發(fā)展基金，增強(qiáng)區(qū)域政府合作提供基本公共服務(wù)的財(cái)政保障能力。

第二，區(qū)域政府間可以選擇多種合作方式，通過(guò)在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作、互助、援助和資源交換，協(xié)同提供區(qū)域基本公共服務(wù)，有助于縮小不同地區(qū)間的基本公共服務(wù)能力差距，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)水平的均等化發(fā)展。例如，區(qū)域內(nèi)不同地方政府可以從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和人力資源強(qiáng)區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略高度，從地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)要求出發(fā)，以資源共享和責(zé)任分擔(dān)為合作原則，共同推進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)教育的發(fā)展，提高基礎(chǔ)教育資源在地域分布上的均衡性，優(yōu)化地區(qū)基礎(chǔ)教育結(jié)構(gòu)和布局，破解教育資源過(guò)度集中于大城市而造成的不均衡難題，從空間上拓展基礎(chǔ)教育的社會(huì)功能。

最后，“十二五”規(guī)劃綱要提出：“創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式”?，F(xiàn)階段，可以大膽創(chuàng)新基本公共服務(wù)提供方式，擴(kuò)大政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍，構(gòu)建區(qū)域政府與社會(huì)多元主體合作提供公共服務(wù)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化，解決好區(qū)域基本公共服務(wù)的供給資源短缺與供給效率問(wèn)題。例如，在公共交通服務(wù)領(lǐng)域可以引入市場(chǎng)化和社會(huì)化提供機(jī)制，按照提供者和生產(chǎn)者相分離原則，政府可以把公共交通服務(wù)的生產(chǎn)職能以法規(guī)、合同或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式委托給企事業(yè)單位或私人部門(mén)，搭建政府、企業(yè)和公益性社會(huì)組織共同提供公共服務(wù)的協(xié)作平臺(tái)。區(qū)域政府部門(mén)在公共服務(wù)提供過(guò)程中的主要職責(zé)就是確定某種公共服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對(duì)公共服務(wù)供給過(guò)程與效果的監(jiān)管和評(píng)估。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，要通過(guò)構(gòu)建地區(qū)差異但公平的基本公共服務(wù)供給平臺(tái)，為人口在區(qū)域間的自由流動(dòng)消除行政區(qū)劃管轄障礙，使無(wú)論居住在何地的居民，都能夠享受到大致均等的基本公共服務(wù)水平。區(qū)域內(nèi)多元主體合作提供區(qū)域基本公共服務(wù)，增強(qiáng)不同地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的協(xié)調(diào)性，可以在相當(dāng)程度上緩解區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口的貧困程度，改善其生存狀態(tài)，拓展其發(fā)展機(jī)會(huì)，從而使欠發(fā)達(dá)地區(qū)跳出“貧困陷阱”，進(jìn)而為縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距奠定人力資本基礎(chǔ)。最重要的是，區(qū)域內(nèi)不同政府從空間整合高度促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，有利于促進(jìn)區(qū)域共同市場(chǎng)和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，推動(dòng)人才、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律在地區(qū)間自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)要素資源空間配置效率的最優(yōu)化。

（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授）