關(guān)于堅(jiān)定推進(jìn)大部門(mén)制改革的若干思考

李章澤

關(guān)于堅(jiān)定推進(jìn)大部門(mén)制改革的若干思考

李章澤

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展完善，我國(guó)對(duì)實(shí)行大部門(mén)制認(rèn)識(shí)也在不斷深化，并提上行政管理體制改革的日程。2007年黨的十七大提出了“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，這是在中央文件中第一次正式提出“大部門(mén)體制”的概念。2008年十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，是我國(guó)行政管理體制改革的頂層設(shè)計(jì)，再次明確了“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制”的改革任務(wù)。2008年開(kāi)始的新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院和地方政府都在探索實(shí)行大部門(mén)制方面做出了大膽嘗試。2010年十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，以及2011年根據(jù)規(guī)劃建議編制的“十二五”規(guī)劃綱要，進(jìn)一步提出“十二五”期間要“堅(jiān)定推進(jìn)大部門(mén)制改革”。這一系列的論述和要求，充分體現(xiàn)了中央進(jìn)一步整合機(jī)構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的決心，為大部門(mén)制的深入推進(jìn)指明了方向。

一、推進(jìn)大部門(mén)制改革意義重大

一般來(lái)講，大部門(mén)制是指為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，把政府相同或相近的職能加以整合，歸入一個(gè)部門(mén)為主管理,其他部門(mén)協(xié)調(diào)配合；或者把職能相同或者相近的機(jī)構(gòu)歸并為一個(gè)較大的部門(mén)。實(shí)行大部門(mén)制，是我國(guó)行政管理體制改革不斷深化的客觀要求。

（一）實(shí)行大部門(mén)制是轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措。十七屆二中全會(huì)提出，要實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?，市?chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用未得到充分發(fā)揮，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)仍然過(guò)多，社會(huì)管理和公共服務(wù)比較薄弱。通過(guò)實(shí)行大部門(mén)制，梳理職責(zé)內(nèi)容，綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，有助于明確政府與市場(chǎng)的邊界，切實(shí)推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，使政府與市場(chǎng)職能各歸其位，加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

（二）實(shí)行大部門(mén)制是科學(xué)構(gòu)建政府運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容。當(dāng)前，一方面我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置較細(xì)、職能分散，另一方面一些決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)又過(guò)多集中由同一部門(mén)行使。這既容易造成多頭管理、“政出多門(mén)”，又容易造成決策與執(zhí)行能力弱化、缺乏監(jiān)督，從而容易強(qiáng)化部門(mén)利益。大部門(mén)制是在組織結(jié)構(gòu)調(diào)整基礎(chǔ)上對(duì)政府運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整，通過(guò)科學(xué)構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的政府運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)決策集中化、執(zhí)行專(zhuān)門(mén)化、監(jiān)督獨(dú)立化，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)、執(zhí)行高效和監(jiān)督有力。

（三）實(shí)行大部門(mén)制有助于明確和強(qiáng)化政府部門(mén)責(zé)任。當(dāng)前，各級(jí)政府在履行職責(zé)方面還存在不少問(wèn)題，行政不作為、亂作為等現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，政令不暢、執(zhí)行不力的問(wèn)題依然存在，妨礙了中央決策的貫徹落實(shí)。機(jī)構(gòu)職能交叉是造成這些問(wèn)題的重要原因，既造成部門(mén)“爭(zhēng)權(quán)”，對(duì)那些管權(quán)管錢(qián)的職能抓住不放；也造成部門(mén)“卸責(zé)”，面對(duì)責(zé)任推諉扯皮，出現(xiàn)權(quán)責(zé)脫節(jié)，損害政府公信力。通過(guò)實(shí)行大部門(mén)制，能夠減少職能交叉、明確界定部門(mén)職責(zé)，使部門(mén)權(quán)力和職責(zé)一致起來(lái)，從而有效施行行政問(wèn)責(zé)制，落實(shí)責(zé)任追究，推動(dòng)責(zé)任政府建設(shè)。

（四）實(shí)行大部門(mén)制有助于提高行政效能。機(jī)構(gòu)設(shè)置多一方面造成審批程序和審批環(huán)節(jié)多，滋生文牘主義、官僚主義，另一方面導(dǎo)致各級(jí)政府間以及不同部門(mén)間協(xié)調(diào)難度加大，行政管理成本上升。通過(guò)實(shí)行大部門(mén)制，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，有利于簡(jiǎn)化公務(wù)手續(xù)，變外部協(xié)調(diào)為內(nèi)部協(xié)調(diào)，推動(dòng)解決部門(mén)之間溝通難、協(xié)調(diào)難等問(wèn)題，從而提高行政效率。

二、推進(jìn)大部門(mén)制改革的主要任務(wù)

我國(guó)已經(jīng)初步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)和社會(huì)力量不斷壯大，有能力來(lái)承擔(dān)政府讓渡的職能。同時(shí)，各領(lǐng)域體制改革一直在不斷深入，體制機(jī)制不斷理順，一些長(zhǎng)期存在的職責(zé)交叉問(wèn)題也逐步得到解決。十六大以來(lái)特別是2008年新一輪機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)已對(duì)大部門(mén)制進(jìn)行了實(shí)踐探索，如組建工業(yè)和信息化部、人力資源和社會(huì)保障部等；深圳、順德等地在地方政府機(jī)構(gòu)改革中也把探索實(shí)行大部門(mén)制作為重要?jiǎng)?chuàng)新舉措，取得了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。這些工作，都為在更大范圍推行大部門(mén)制打下了必要的基礎(chǔ)。綜合判斷，我國(guó)實(shí)行大部門(mén)制的條件已經(jīng)基本成熟。

大部門(mén)制改革，要按照建設(shè)服務(wù)型政府這一方向，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這一核心，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，整合優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。

（一）要加強(qiáng)職能整合，優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)。

明確職能定位是科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)的基本前提。大部門(mén)制不是片面追求機(jī)構(gòu)數(shù)量的削減，關(guān)鍵是政府職能的轉(zhuǎn)變和整合。我國(guó)在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上曾出現(xiàn)過(guò)一些超級(jí)部門(mén)，但這些部門(mén)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下同時(shí)承擔(dān)宏觀管理和微觀管理職能的全能型部門(mén)，不是現(xiàn)代意義上的大部門(mén)。大部門(mén)制改革必須適應(yīng)政府全面正確履行職能的需要，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)這幾方面的職能，合理界定部門(mén)職責(zé)權(quán)限，按照職能的性質(zhì)對(duì)部門(mén)進(jìn)行綜合設(shè)置，以職能整合帶動(dòng)機(jī)構(gòu)整合。同時(shí)，在機(jī)構(gòu)整合中要注重部門(mén)內(nèi)部職能、機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)劃和科學(xué)設(shè)置，建立有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，防止“簡(jiǎn)單拼盤(pán)”、“兩張皮”情況，使大部門(mén)真正成為職能有機(jī)整合的“大部”。

（二）要完善運(yùn)行機(jī)制，合理構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能既相互制約又相互協(xié)調(diào)，是實(shí)行大部門(mén)制的基本要求。合理構(gòu)建這三者之間的結(jié)構(gòu)方式和運(yùn)行機(jī)制，是理順部門(mén)間職責(zé)關(guān)系、有效實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)的重要環(huán)節(jié)。在具體設(shè)置上，應(yīng)包含以下含義。一是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行歸并，不同部門(mén)分別側(cè)重行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相對(duì)分離。在機(jī)制設(shè)計(jì)上，要更加強(qiáng)調(diào)決策權(quán)的統(tǒng)一，盡可能將相同或相似事務(wù)的決策權(quán)交給一個(gè)部門(mén)，具體執(zhí)行層面的相關(guān)職責(zé)可以由多個(gè)部門(mén)承擔(dān)。現(xiàn)代社會(huì)中政府管理事項(xiàng)寬泛、聯(lián)系緊密，很難嚴(yán)格地將某一件事的全部管理職責(zé)嚴(yán)格劃分給某一部門(mén)。對(duì)一件事情決策權(quán)盡量統(tǒng)一，就能夠抓住源頭，實(shí)現(xiàn)“一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”，解決政出多門(mén)的問(wèn)題。二是決策、執(zhí)行、監(jiān)督是相對(duì)的概念，一個(gè)部門(mén)的內(nèi)部，也有決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能，因此，在部門(mén)內(nèi)部也應(yīng)建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的機(jī)制，避免某一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端。三是實(shí)行大部門(mén)制后，部門(mén)職責(zé)邊界仍會(huì)有交叉，工作的開(kāi)展仍需要多個(gè)部門(mén)的協(xié)同配合。因此，應(yīng)進(jìn)一步建立健全跨部門(mén)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策統(tǒng)一高效、執(zhí)行各方配合，提高決策水平、執(zhí)行能力和監(jiān)督效果，提高政府整體運(yùn)作功能。

（三）要理順大部門(mén)體系結(jié)構(gòu)，調(diào)整規(guī)范與大部門(mén)相聯(lián)系的政府組織機(jī)構(gòu)類(lèi)型。

實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的合理配置，必然涉及到政府組織機(jī)構(gòu)類(lèi)型劃分問(wèn)題，需要對(duì)政府組織機(jī)構(gòu)類(lèi)型和規(guī)格等進(jìn)行深入考慮，在機(jī)構(gòu)定位方面體現(xiàn)職能差別。目前國(guó)務(wù)院有組成部門(mén)、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、部門(mén)管理機(jī)構(gòu)等不同類(lèi)型。組成部門(mén)履行國(guó)務(wù)院基本行政管理職能；直屬機(jī)構(gòu)主管某項(xiàng)專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)，具有獨(dú)立行政管理職能；辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助辦理某方面事項(xiàng)，不具有獨(dú)立行政管理職能；部門(mén)管理機(jī)構(gòu)由組成部門(mén)管理，辦理特定事項(xiàng)，具有獨(dú)立行政管理職能。實(shí)行大部門(mén)制，上述機(jī)構(gòu)類(lèi)型需要進(jìn)一步清晰化和區(qū)別化?？煽紤]，政府組成部門(mén)綜合設(shè)置，覆蓋政府基本職能，決策權(quán)向組成部門(mén)適度集中，重在規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)制定，體現(xiàn)大部門(mén)的“大”；專(zhuān)門(mén)化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)重在提高執(zhí)行效能，進(jìn)一步專(zhuān)業(yè)化，體現(xiàn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的“分”。進(jìn)一步理順組成部門(mén)與直屬部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)、部門(mén)管理機(jī)構(gòu)等的關(guān)系，更鮮明地體現(xiàn)出不同機(jī)構(gòu)類(lèi)型的不同職能定位。

（四）要保持權(quán)力制約平衡，建立大部門(mén)外部的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。

大部門(mén)制固然有利于克服政策制定中的決策分散問(wèn)題，但另一個(gè)方面，大部門(mén)在其管轄范圍內(nèi)擁有更大的權(quán)力，這種權(quán)力如果不受到更有效的監(jiān)督，可能把分散的部門(mén)利益集中為統(tǒng)一的部門(mén)利益，帶來(lái)更為嚴(yán)重的后果。因此，在設(shè)計(jì)部門(mén)職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)，要注意部門(mén)間任務(wù)取向、力量、規(guī)模的平衡，防止部門(mén)權(quán)力過(guò)于集中，形成“超級(jí)部”；同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)大部門(mén)的外部監(jiān)督，充分運(yùn)用政黨、立法、司法、媒體、公眾等外部力量，對(duì)大部門(mén)進(jìn)行有效的法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。

三、推進(jìn)大部門(mén)制需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

大部門(mén)制改革盡管有國(guó)外幾十年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)的探索嘗試可以借鑒，但是要進(jìn)一步深入推行，仍是一個(gè)全新的、重大的改革難題，需要在我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的總體框架內(nèi)，結(jié)合我國(guó)發(fā)展客觀實(shí)際，統(tǒng)籌周密安排，積極穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。

實(shí)行大部門(mén)制并沒(méi)有統(tǒng)一的模式，應(yīng)根據(jù)國(guó)情設(shè)置。不同國(guó)家情況不同，部門(mén)設(shè)置也不相同。比如，很多國(guó)家都設(shè)置大交通部門(mén)，綜合管理陸?？战煌ㄟ\(yùn)輸，但在具體職能整合上，德國(guó)是把運(yùn)輸、建筑和城市發(fā)展的職能融合，日本則是把國(guó)土資源綜合利用、建筑、運(yùn)輸事務(wù)的職能融合。同一國(guó)家在不同社會(huì)時(shí)期，部門(mén)設(shè)置也在不斷調(diào)整。比如，法國(guó)曾設(shè)置生活質(zhì)量部和消費(fèi)部、國(guó)有化部，但隨著相關(guān)問(wèn)題解決或政策轉(zhuǎn)變等又予以撤銷(xiāo)。就我國(guó)而言，實(shí)行大部門(mén)制受多方面因素制約，特別是受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展階段的深刻制約，不能照搬照抄其他國(guó)家的模式，必須結(jié)合基本國(guó)情、現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及政府職能轉(zhuǎn)變等情況綜合考慮。

（二）要堅(jiān)持循序漸進(jìn)。

實(shí)行大部門(mén)制是一個(gè)根據(jù)發(fā)展階段和政府職能不斷調(diào)整的過(guò)程，大部分國(guó)家在推進(jìn)大部門(mén)制的過(guò)程中往往經(jīng)歷了很長(zhǎng)時(shí)間，出現(xiàn)反復(fù)。英國(guó)是實(shí)行大部門(mén)制最早的國(guó)家之一，早在20世紀(jì)60年代就開(kāi)始在內(nèi)閣中組建大部、擴(kuò)大職能范圍，直到2007年還新組建了兒童、家庭和學(xué)校部等機(jī)構(gòu)。我國(guó)作為轉(zhuǎn)型期的大國(guó)，行政管理體制改革和其他領(lǐng)域改革高度關(guān)聯(lián)，會(huì)遇到各種錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾和問(wèn)題，實(shí)行大部門(mén)制是一個(gè)逐步深入的過(guò)程，不能畢其功于一役，更不能將現(xiàn)有機(jī)構(gòu)全部推倒重來(lái)。既要堅(jiān)定改革的方向、增強(qiáng)緊迫感，抓緊研究解決一些重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，為推進(jìn)大部門(mén)制創(chuàng)造條件；又要堅(jiān)持循序漸進(jìn)、由簡(jiǎn)入難，逐步加大機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置的力度，科學(xué)設(shè)計(jì)，分步實(shí)施，成熟一個(gè)解決一個(gè)。

（三）要注意因地制宜設(shè)置地方機(jī)構(gòu)。

當(dāng)前我國(guó)行政管理體制的一個(gè)重要問(wèn)題，就是不同層級(jí)的政府在職能、職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置上重疊雷同，事權(quán)界定不清。實(shí)行大部門(mén)制改革，要在合理劃分中央、地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，允許和鼓勵(lì)地方根據(jù)本地實(shí)際情況設(shè)計(jì)改革方案。特別要強(qiáng)調(diào)基層政權(quán)的機(jī)構(gòu)，是直接面向社會(huì)、企業(yè)和公眾進(jìn)行具體管理和服務(wù)的，以履行執(zhí)行性職能為主，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上要更加強(qiáng)調(diào)執(zhí)行職能，提高為群眾服務(wù)的水平。廣東等地在探索大部門(mén)制實(shí)踐中，就比較注意因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)。廣東省委省政府在25個(gè)試點(diǎn)縣市推廣順德經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌黨委政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，在發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，并強(qiáng)調(diào)各地可因地制宜確定機(jī)構(gòu)具體設(shè)置形式、名稱(chēng)、排序，不統(tǒng)一要求上下對(duì)應(yīng)，機(jī)構(gòu)整合后各地可結(jié)合實(shí)際進(jìn)行職能歸并和調(diào)整。

（四）要對(duì)改革方案系統(tǒng)設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

大部門(mén)制是政府機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，并不是改革的全部，更不能解決行政管理體制中的所有問(wèn)題。大部門(mén)制改革要取得實(shí)效，還需要各項(xiàng)改革措施的協(xié)同配合。要加強(qiáng)大部門(mén)制改革的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌考慮部門(mén)組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題，把大部門(mén)制改革與合理劃分中央與地方權(quán)限結(jié)合起來(lái)，把整合機(jī)構(gòu)設(shè)置、調(diào)整優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)與理順部門(mén)職能分工、完善行政運(yùn)行機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，綜合考慮綜合管理部門(mén)與專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)的關(guān)系，綜合考慮大部門(mén)制改革與政治體制改革、事業(yè)單位改革、財(cái)稅體制改革等其他改革的銜接配套，全面、科學(xué)地設(shè)計(jì)改革方案。

（作者系中央編辦綜合司司長(zhǎng)）