簡(jiǎn)論新加坡執(zhí)政黨的監(jiān)督機(jī)制

馬 利

(中央社會(huì)主義學(xué)院,北京 100081)

政黨建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一是建立良好而有效的政黨監(jiān)督機(jī)制,其關(guān)乎政黨的生存與發(fā)展,是現(xiàn)代政黨政治中不容忽視的內(nèi)容。改革開(kāi)放以來(lái),隨著政治民主的發(fā)展,中國(guó)的政黨監(jiān)督建設(shè)不斷發(fā)展,但如何借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的政治文明和政黨監(jiān)督建設(shè)的成果,更好地構(gòu)建和完善中國(guó)的政黨監(jiān)督機(jī)制和體系,仍是擺在我們面前的重要課題。

西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家,其政黨政治發(fā)展得已較為成熟,值得我們認(rèn)真借鑒,而新加坡作為亞洲的重要國(guó)家,其社會(huì)文化和政黨政治生態(tài),與我們有更多的接近之處,其政黨的運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制,亦值得我們認(rèn)真研究。

一、新加坡政黨特色

在亞洲國(guó)家中,由于自身的社會(huì)歷史基礎(chǔ)、現(xiàn)代化成長(zhǎng)階段和政治生態(tài)發(fā)展,部分國(guó)家的政黨政治表現(xiàn)為權(quán)威政治,即一黨獨(dú)大制,由一個(gè)強(qiáng)勢(shì)政黨穩(wěn)定執(zhí)政或大多數(shù)時(shí)期連續(xù)執(zhí)政。這些國(guó)家有的屬于形式上的多黨制,實(shí)質(zhì)上的一黨制,有的屬于單極多黨制,如新加坡、馬來(lái)西亞、印度尼西亞等國(guó)。此種政黨體制與這些國(guó)家的具體國(guó)情緊密相連,在一黨居支配地位的政黨體制環(huán)境中,在野黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督往往有限而積弱,政黨監(jiān)督的效應(yīng)往往主要表現(xiàn)在執(zhí)政黨的自我監(jiān)督中。由于政黨制度化程度的差異,一黨支配制國(guó)家執(zhí)政黨的自我監(jiān)督的水平也不盡相同,這其中,新加坡作為政黨制度化程度較高的國(guó)家,在完善執(zhí)政黨自我監(jiān)督機(jī)制方面尤為突出。其作為“東方權(quán)威主義體制”最具代表性的國(guó)家之一,在確立權(quán)威政治,提出“亞洲價(jià)值觀”的同時(shí),卓有成效地實(shí)現(xiàn)了執(zhí)政黨的“自?xún)簟?絕對(duì)的權(quán)力沒(méi)有導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗,創(chuàng)造了西方政治家和學(xué)者眼中的一個(gè)“特例”。新加坡的執(zhí)政黨人民行動(dòng)黨和政府的廉潔一直是舉世公認(rèn)的,據(jù)有關(guān)資料顯示,1995年,新加坡 7萬(wàn)多名公務(wù)員中,僅有 9人涉及貪污;1997年,在瑞士洛桑國(guó)際管理與發(fā)展研究院出爐的各國(guó)廉潔度排名中,新加坡列為亞洲國(guó)家之最[1];1998年,國(guó)際透明機(jī)構(gòu)發(fā)布世界各國(guó)和地區(qū)腐敗調(diào)查指數(shù),新加坡廉潔水平居全球第 7,而中國(guó)香港居第 16位,日本居第 25位,韓國(guó)居43位,中國(guó)內(nèi)地居第 52位[2];2009年,透明國(guó)際公布國(guó)際清廉指數(shù),新加坡位列全球最廉潔的國(guó)家第 3名[3];2010年,透明國(guó)際公布國(guó)際清廉指數(shù),新加坡與丹麥、新西蘭并列第一,中國(guó)香港居第 13位,中國(guó)內(nèi)地居第 78位[4]。新加坡的模式,在一黨居優(yōu)的政黨體制中具有典型意義,對(duì)于此類(lèi)政黨體制的國(guó)家具有更直接的可借鑒性。

二、實(shí)施強(qiáng)勢(shì)教育

新加坡人民行動(dòng)黨注重反腐倡廉工作從源頭抓起,因而十分重視對(duì)黨員的教育。李光耀強(qiáng)調(diào):“當(dāng)你加入行動(dòng)黨時(shí),就像加入神圣的行列?！盵5]致力于通過(guò)對(duì)本黨成員和公務(wù)員的教育,在新加坡?tīng)I(yíng)造一種廉潔奉公的政治文化?！傲疂嵉恼苇h(huán)境是我們最寶貴的資產(chǎn)?！盵6]人民行動(dòng)黨上臺(tái)伊始,就建立了公務(wù)員政治學(xué)習(xí)中心。每個(gè)公務(wù)員就職必須填寫(xiě)宣誓書(shū),宣誓克盡職守、廉潔奉公、絕不違法,如有違犯,愿受最嚴(yán)厲懲處。每個(gè)公務(wù)員每年還必須接受專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)不少于 10個(gè)小時(shí)。此外,新加坡還將這項(xiàng)教育納入社會(huì)教育之中。新加坡的中學(xué)即設(shè)有反貪舉廉的課程,從青少年起就開(kāi)展此項(xiàng)教育。社會(huì)各界也經(jīng)常舉辦不同形式的反貪教育活動(dòng),媒體和社會(huì)輿論均進(jìn)行倡廉肅貪的宣傳,在全社會(huì)形成廉潔守法,奉公盡職的氛圍。

三、建立制度法規(guī)體系,嚴(yán)格管理

新加坡執(zhí)政黨在黨內(nèi)管理和公務(wù)員規(guī)范方面制定了許多具體的法規(guī)、制度,慎密周到、明確具體,如財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、品德考核制度、法院宣誓制度、行為跟蹤制度、權(quán)力制衡制度等。人民行動(dòng)黨奉行從嚴(yán)治黨的原則,規(guī)定黨員干部不論級(jí)別高低,均不能享有特權(quán),不能超越法規(guī),次長(zhǎng)以上干部不能涉入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。《政府公務(wù)員行為守則和條例》規(guī)定,每個(gè)公務(wù)員及其配偶每年都要申報(bào)其財(cái)產(chǎn),申報(bào)的內(nèi)容包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、銀行儲(chǔ)蓄、股票等。高級(jí)干部、內(nèi)閣成員須向總理申報(bào)并接受審查,其他官員向公共服務(wù)局申報(bào)并接受審查。如果發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)或財(cái)產(chǎn)來(lái)源說(shuō)不清,即被認(rèn)為貪污而處以刑罰。為了約束黨的領(lǐng)袖人物,防止“黑金政治”出現(xiàn),還制定《政治捐款法令》,嚴(yán)格規(guī)定政治捐款的數(shù)額及捐款者的資格與程序[7]。新加坡政府制定了《公務(wù)員指導(dǎo)手冊(cè)》,要求每個(gè)公務(wù)員對(duì)自己的工作活動(dòng),都要記入工作活動(dòng)日記,由各單位常任秘書(shū)定期批閱,檢查其是否有貪污違法行為。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,即報(bào)告貪污調(diào)查局進(jìn)行調(diào)查。常任秘書(shū)制是人民行動(dòng)黨政府內(nèi)部專(zhuān)設(shè)的組織監(jiān)督機(jī)制,設(shè)于政府各部,其地位僅次于部長(zhǎng)、高級(jí)政務(wù)部長(zhǎng)、高級(jí)政務(wù)次長(zhǎng),專(zhuān)司管理和監(jiān)督本部門(mén)的公務(wù)員。新加坡在各級(jí)官員的權(quán)力行使中,“盡量減少政府官員的自行處理權(quán),例如,批準(zhǔn)發(fā)給執(zhí)照或許可證的權(quán)力”,權(quán)力的運(yùn)用“實(shí)行雙重檢查制度,確保一個(gè)官員的決定必須由另一個(gè)官員審查或監(jiān)督”[8]。政府官員或公務(wù)員必須獲上司批準(zhǔn),才可有兼職行為,否則即屬犯罪。

另外,新加坡推行嚴(yán)刑峻法,實(shí)行重典治世。其制定的現(xiàn)行法律達(dá) 500余種,在法律面前人人平等,不論是官是民、黨內(nèi)黨外、本國(guó)人還是外國(guó)人,一旦觸犯法律,一律嚴(yán)懲不貸。即使情節(jié)不嚴(yán)重,也代價(jià)慘重。新加坡鞭刑和絞刑的保留,舉世聞名,雖然屢被西方社會(huì)指責(zé),但卻有效地震懾了犯罪行為。這些都使新加坡不但維系了執(zhí)政黨和政府的高度清廉,也“成為全球最安全的工作和居住地”[9]。

四、建立獨(dú)立而權(quán)重的反腐機(jī)構(gòu)

新加坡針對(duì)政府公務(wù)員專(zhuān)門(mén)建立貪污調(diào)查局,負(fù)責(zé)調(diào)查官員的腐敗問(wèn)題。貪污調(diào)查局直屬總理署,獨(dú)立運(yùn)行,凌駕于各級(jí)部門(mén)和官員之上,并被《反貪污法》賦予諸多特權(quán)。調(diào)查局長(zhǎng)和特別調(diào)查員可動(dòng)用特別權(quán)力實(shí)施調(diào)查,不用逮捕證就可逮捕貪污受賄嫌疑人,有權(quán)進(jìn)入各部門(mén)機(jī)構(gòu)索要任何內(nèi)部資料,有權(quán)入室搜查,有權(quán)沒(méi)收涉罪財(cái)物并將涉嫌人提交司法審判。根據(jù)人民行動(dòng)黨的指導(dǎo)思想,貪污調(diào)查局“集中力量對(duì)付職位較高的大魚(yú)”[10],幾十年來(lái),查處了幾位部長(zhǎng)級(jí)高官大案。審計(jì)總署是另一預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu),審計(jì)長(zhǎng)由總理推薦總統(tǒng)任命,獨(dú)立運(yùn)行,監(jiān)控國(guó)家財(cái)政和資源使用方面的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞,如發(fā)現(xiàn)腐敗問(wèn)題,則向反貪污調(diào)查局報(bào)告。

五、待遇支持和制約

高薪養(yǎng)廉、厚祿養(yǎng)賢,是新加坡執(zhí)政黨和政府防止腐敗的一項(xiàng)重要舉措,人民行動(dòng)黨政府被稱(chēng)為世界最昂貴的政府。公務(wù)員享受優(yōu)厚的薪金和福利待遇,使其不思貪腐,不必貪腐。對(duì)新加坡高官薪金過(guò)高的責(zé)備,吳作棟曾指出,1994年新加坡生產(chǎn)總值是 890億新元,增加 1%,即多 8.9億新元,減少 3%,即少26.7億新元,而部長(zhǎng)們薪金的總和只有 2200萬(wàn)新元。花費(fèi) 2200萬(wàn)新元保證優(yōu)異人才領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家每年至少取得 1%的增長(zhǎng),當(dāng)然要比省下這筆開(kāi)支致使人才素質(zhì)下降、松懈職守、貪腐出現(xiàn)使國(guó)家收入可能減26.7億新元明智。并指出,菲律賓前總統(tǒng)馬科斯的薪金遠(yuǎn)低于新加坡資政李光耀,但其實(shí)際財(cái)富遠(yuǎn)高出后者許多倍[11]。支付官員高薪從而減少政府的隱性損失,實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的最大化,是新加坡高薪養(yǎng)廉的指導(dǎo)思想。

另外,政府還對(duì)公務(wù)員實(shí)行公積金制度。公職人員和單位每月都要拿出一定比例的薪金儲(chǔ)存在本人名下,供公務(wù)員退休后使用。這是一筆數(shù)額不小而十分重要的職金,是公務(wù)員晚年生活的保障。公務(wù)員一旦犯法,個(gè)人公積金即會(huì)被悉數(shù)沒(méi)收,使其此后的生活陷于困窘,這些也有效地制約著公務(wù)員的行為。

六、密切聯(lián)系民眾,傾聽(tīng)基層和民眾意見(jiàn)

新加坡人民行動(dòng)黨一黨獨(dú)大長(zhǎng)期執(zhí)政,幾乎掌握了所有的政治資源?！叭嗣裥袆?dòng)黨就是政府,政府就是人民行動(dòng)黨”。在這種情況下,為保證執(zhí)政黨與人民之間的凝聚力,增加執(zhí)政黨的合法性,人民行動(dòng)黨極為重視體察下情、追隨民意,推行了一系列密切聯(lián)系民眾的措施。黨的高級(jí)干部很多都擔(dān)任基層支部的領(lǐng)導(dǎo),直接了解基層組織的想法并發(fā)揮作用。黨的議員均擔(dān)任一個(gè)選區(qū)的支部書(shū)記,每周一晚接待選民上訪(fǎng)。人民行動(dòng)黨還建有部長(zhǎng)定期訪(fǎng)問(wèn)選區(qū)制度,傾聽(tīng)民眾訴求,及時(shí)下情上達(dá)。黨的上下級(jí),上至總理、下至科長(zhǎng),均須與下層溝通。除官方渠道外,人民行動(dòng)黨還建立了多樣化的渠道加強(qiáng)與民眾的聯(lián)系。例如,在中央設(shè)人民協(xié)會(huì),由黨的秘書(shū)長(zhǎng)任主席,每個(gè)選區(qū)設(shè)有“公民咨詢(xún)委員會(huì)”、“社區(qū)管理委員會(huì)”、“居民委員會(huì)”等,實(shí)現(xiàn)黨和政府與民眾的雙向交流,使決策過(guò)程得以上下互動(dòng),得以及時(shí)調(diào)整。人民行動(dòng)黨奉行精英治國(guó),同時(shí)倡導(dǎo)群眾路線(xiàn),凡涉及民眾利益的重大決策,都經(jīng)過(guò)公開(kāi)辯論,充分聽(tīng)取民眾意見(jiàn)后進(jìn)行修正。

新加坡執(zhí)政黨的運(yùn)行和管理模式是在政黨領(lǐng)袖的政治理念和新加坡獨(dú)特的國(guó)情下形成的。人民行動(dòng)黨執(zhí)政以來(lái),以一黨支配性的地位,形成了密切融合的政黨與政府的關(guān)系,這種政黨政府的類(lèi)型,由于東西方社會(huì)和政黨政治生態(tài)的差異,目前仍未充分納入西方學(xué)者的研究視線(xiàn)之內(nèi)[12]。一方面,新加坡執(zhí)政黨奉行國(guó)政為先的治國(guó)方略,將國(guó)家建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型置于首位,在國(guó)家的治理中,政黨隱身在國(guó)家的背后,黨的政策、意圖,大多通過(guò)國(guó)家手段而實(shí)現(xiàn),在社會(huì)公眾面前往往看不到黨的機(jī)構(gòu)和黨的行為。因此,許多黨內(nèi)管理包括黨內(nèi)監(jiān)督行為也往往是借助于國(guó)家語(yǔ)言來(lái)進(jìn)行的?！罢h國(guó)家化”使得某些政黨監(jiān)督的內(nèi)容與方式和國(guó)家約束融為一體,也使這種監(jiān)督顯得更為單純和剛性。另一方面,在監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置上,新加坡執(zhí)政黨政府充分實(shí)現(xiàn)了對(duì)官員和公務(wù)員隊(duì)伍腐敗及其他違法行為的監(jiān)督。而在黨和國(guó)家方針政策、戰(zhàn)略決策等方面,監(jiān)督效應(yīng)則顯得不足,其更多地是依賴(lài)于執(zhí)政黨領(lǐng)袖與精英團(tuán)體的政治智慧和超群素質(zhì)。

[1][11] 孫景峰.新加坡人民行動(dòng)黨執(zhí)政形態(tài)研究[M].北京:人民出版社,2005.262,131.

[2] 透明國(guó)際機(jī)構(gòu).1998年腐敗洞察指數(shù)[Z].新華社華盛頓電,1999-09-20.

[3] 國(guó)際反腐組織“透明國(guó)際”:最廉潔國(guó)家新加坡第三[N].聯(lián)合早報(bào),2009-11-18.

[4] 2010年全球清廉度排行榜:丹麥新西蘭新加坡并列第一 [EB/OL].http://www.thinkershow.com,2010-10-27.

[5][6] 李光耀.李光耀 40年政論選 [M].北京:現(xiàn)代出版社,1994.487,237.

[7] 政治捐款法令明天起生效 [N].聯(lián)合早報(bào),2001-02-14.

[8] 劉國(guó)雄.新加坡的廉政建設(shè)[M].北京:人民出版社,1994.58.

[9] 反駁“新加坡不顧人權(quán)死刑率世界最高”指責(zé)內(nèi)政部:國(guó)際特赦組織荒謬之至[N].聯(lián)合早報(bào),2004-01-18.

[10] 李光耀.經(jīng)濟(jì)騰飛——李光耀回憶錄 [M].北京:外文出版社,2001.155.

[12] 讓·布隆代爾,毛里齊奧·科塔著.曾淼,林德山譯.政黨政府的性質(zhì)——一種比較性的歐洲視角[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.1～17.