基于行政問責(zé)制:提升政府執(zhí)行力的對(duì)策

岳 松

(西南油氣田通信公司，四川成都 610051)

一、行政問責(zé)制:提升政府執(zhí)行力的新視角

行政問責(zé)制、政府執(zhí)行力，都是近年來我國(guó)政府行政管理領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)和實(shí)踐問題。關(guān)于行政問責(zé)制，理論研究比較多的是建立行政問責(zé)制的必要性和意義、問責(zé)制的構(gòu)成體系、責(zé)任確認(rèn)與追究、建立問責(zé)制的途徑等問題;在實(shí)踐層面上，對(duì)安全事故責(zé)任、行政違法等方面問責(zé)較多，針對(duì)的主要是顯形問題、被媒體曝光的問題。關(guān)于政府執(zhí)行力，比較多地研究了政府執(zhí)行力低下的表現(xiàn)、成因，提升政府執(zhí)行力的意義、主要途徑等;在實(shí)踐方面，各地政府部門主要采取了提高決策質(zhì)量和水平、深化行政管理體制改革、提高公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)、改善政府部門工作作風(fēng)等措施來提升政府執(zhí)行力。從總體上看，無論是理論界還是實(shí)際部門，對(duì)從行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力的聯(lián)系入手，通過完善行政問責(zé)制以提高執(zhí)行力還未給予足夠重視。

能否把行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力兩者結(jié)合起來，從行政問責(zé)制視角去探求導(dǎo)致政府執(zhí)行力問題的原因并通過完善行政問責(zé)制來提高政府執(zhí)行力呢?這正是本文的研究所在和試圖回答的問題。

溫家寶總理在十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中指出:“建 立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！边@不僅是“執(zhí)行力”概念第一次被寫進(jìn)《政府工作報(bào)告》，同時(shí)還是把問責(zé)制與政府執(zhí)行力兩個(gè)概念結(jié)合在一起表述的國(guó)家文件，這無疑表明了這樣一個(gè)觀點(diǎn):即建立健全行政問責(zé)制與提高政府執(zhí)行力是有重要關(guān)系的。2007年6月中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)在成都召開“行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力研討會(huì)”，作為中國(guó)行政管理學(xué)界最高學(xué)術(shù)團(tuán)體的中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)確定這樣的會(huì)議名稱和主題，也表明了學(xué)術(shù)界對(duì)行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力存在內(nèi)在關(guān)系的認(rèn)同。雖然政府工作報(bào)告和會(huì)議名稱的做法不能作為二者存在必然聯(lián)系的法理依據(jù)，但這卻不得不引起我們對(duì)二者關(guān)系的深思:行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力之間是否真正存在一種因果關(guān)系，也即健全行政問責(zé)制，能否有助于提升政府執(zhí)行力。只有對(duì)二者的聯(lián)系從理論和實(shí)踐兩方面都作出合理的解釋，健全行政問責(zé)制以提高政府執(zhí)行力才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，才能增強(qiáng)健全行政問責(zé)制的主動(dòng)性和自覺性。

什么是行政問責(zé)制呢?目前，存在狹義和廣義兩種理解。一種是狹義觀，認(rèn)為行政問責(zé)制是“指特定的問責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況實(shí)施的、要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度?！保?］另一種是廣義觀，認(rèn)為行政問責(zé)制中的“責(zé)”，即責(zé)任，廣義的責(zé)任，是指公務(wù)員履行與職權(quán)相應(yīng)的義務(wù)，完成分內(nèi)應(yīng)作之事即盡責(zé)，與權(quán)利相對(duì)應(yīng)。［2］據(jù)此認(rèn)為，行政問責(zé)制就是對(duì)公務(wù)員未履行或完成其崗位職責(zé)而給予責(zé)任追究。狹義的行政問責(zé)是從行政法學(xué)角度來說的，這種問責(zé)多為非常態(tài)、責(zé)任大、懲處嚴(yán)重，而廣義的行政問責(zé)更具普遍性、常態(tài)性。要充分發(fā)揮行政問責(zé)制的作用，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持狹義和廣義行政問責(zé)制的統(tǒng)一，既要對(duì)行政主體違法行為或未履行其法定義務(wù)造成的后果追究法律責(zé)任，又要對(duì)行政主體未有效履行其職責(zé)追究行政責(zé)任。

從功能上來看，行政問責(zé)制，是對(duì)行政主體依法行使權(quán)力、依法履行職責(zé)的一種制度性保障，或者說是對(duì)行政主體失職、瀆職、違紀(jì)違規(guī)行為的一種懲處制度。這一制度體現(xiàn)的是權(quán)利與義務(wù)、權(quán)責(zé)一致理念?！疤岣哒畧?zhí)行力的關(guān)鍵在于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果的監(jiān)督與問責(zé)?！保?］行政問責(zé)制的實(shí)施，必然促使行政主體強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，忠于職守，盡職盡責(zé)，從而提高行政執(zhí)行的質(zhì)量;必然促使行政主體強(qiáng)化依法行政意識(shí)，提高依法行政的能力，從而避免行政執(zhí)行中的違紀(jì)違規(guī)行為發(fā)生?？梢?，有無健全的行政問責(zé)制，行政執(zhí)行效果大相徑庭。健全行政問責(zé)制與提高政府執(zhí)行力存在內(nèi)在聯(lián)系，如果把行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力作為兩個(gè)彼此獨(dú)立的問題分別對(duì)待，忽視二者的內(nèi)在聯(lián)系，既削弱了理論研究成果的相互支撐，又會(huì)導(dǎo)致解決問題的視野狹窄、手段單一。因此，要尋找政府執(zhí)行力低下的原因及其解決之道，就不能局限于行政執(zhí)行系統(tǒng)自身內(nèi)部要素的完善，還應(yīng)該“認(rèn)真研究建立、健全和完善行政問責(zé)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府執(zhí)行的有效監(jiān)督和約束，從根本上防止權(quán)力濫用和行政不作為，切實(shí)提升政府執(zhí)行力?！保?］

二、對(duì)我國(guó)政府執(zhí)行力低下的行政問責(zé)審視

行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力之間的聯(lián)系不僅有理論依據(jù)，而且還可從政府執(zhí)行實(shí)踐中找到現(xiàn)實(shí)依據(jù)。就實(shí)際情況來看，政府執(zhí)行過程中存在的種種問題，雖然表現(xiàn)形式多樣，成因多樣，但毋庸質(zhì)疑的是，不少是由于行政問責(zé)制不完善所致。

所謂政府執(zhí)行力，主要是指政府部門完成決策目標(biāo)任務(wù)，貫徹政策、法規(guī)、規(guī)章等的一種行政能力。執(zhí)行消極懈怠、執(zhí)行不到位、執(zhí)行走樣和變相抵制等諸多問題是我國(guó)不少地方政府部門在行政執(zhí)行中存在的通病?！比绾翁嵘块T執(zhí)行力，建設(shè)執(zhí)行堅(jiān)決有力的政府，提高行政管理的能力和水平，已成為我國(guó)政府部門不可回避的現(xiàn)實(shí)課題。對(duì)導(dǎo)致我國(guó)政府執(zhí)行力問題的原因，學(xué)術(shù)界比較一致的認(rèn)為是:行政執(zhí)行文化發(fā)育不良、行政執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)、行政管理體制不健全、政府部門利益驅(qū)使、行政決策質(zhì)量不高、公務(wù)員的素質(zhì)低。而從行政問責(zé)制角度去尋找原因的研究成果較少且膚淺。其實(shí)，我國(guó)政府部門執(zhí)行力存在的某些問題恰恰與行政問責(zé)制的不完善有關(guān)，下面所列舉的問題就是如此:

一是行政不作為行為。表現(xiàn)為政府部門官僚主義、形式主義、文牘主義作風(fēng)嚴(yán)重，對(duì)上級(jí)的政策、指示、戰(zhàn)略規(guī)劃以及政令等根本就不予貫徹落實(shí)，該做的工作未做，這就是未履行職責(zé)的表現(xiàn)。究其原因，要么為責(zé)任意識(shí)低下，要么為職能缺位甚至瀆職。

二是部門之間相互扯皮和推諉行為。表現(xiàn)為見利爭(zhēng)相做、無利躲避，公文旅行、議而不決，工作無人落實(shí)、效率低下。原因之一在于部門之間職責(zé)交叉重疊、職責(zé)不清、政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)。

三是執(zhí)行不積極行為。表現(xiàn)為一些政府部門和公務(wù)員安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取，不求有功但求無過，只說不做或說得多做得少，流于口號(hào)管理，在執(zhí)行工作中敷衍塞責(zé)，消極對(duì)付，造成執(zhí)行效果低下。究其原因，一是公務(wù)員本身缺乏推進(jìn)工作的責(zé)任意識(shí)，二是目前的問責(zé)制主要針對(duì)工作有明顯過失的行為，對(duì)大量工作平庸或不在“狀態(tài)”的行為開展績(jī)效問責(zé)不夠。

四是政策執(zhí)行中的扭曲變味行為。表現(xiàn)為有些政府部門對(duì)上級(jí)陽奉陰違、大搞上有政策下有對(duì)策，或以地方情況特殊為由對(duì)上級(jí)政策任意取舍，執(zhí)行走樣。這除了與地方政府部門利益驅(qū)使有關(guān)外，還因?yàn)槟壳皩?duì)這類執(zhí)行中弄虛作假尚未造成重大過錯(cuò)的行為，未有效進(jìn)行責(zé)任追究，同時(shí)也因?yàn)檫@種現(xiàn)象普遍、法不責(zé)眾，或因隱蔽性強(qiáng)難以界定。

可見，我國(guó)政府部門在執(zhí)行中存在的不少問題，完全可以從行政問責(zé)制的不完善找到原因，從而為提高行政執(zhí)行力提供解決的新思路、新辦法。

三、行政問責(zé)制視角下提升政府執(zhí)行力的基本對(duì)策

無論是行政問責(zé)制的完善還是政府執(zhí)行力的提升，都值得分別進(jìn)行深入研究，都可以提出非常多的對(duì)策措施，而本文僅從二者的聯(lián)系出發(fā)，從行政問責(zé)制角度研究如何提升政府執(zhí)行力。

(一)加強(qiáng)以問責(zé)制為基礎(chǔ)的責(zé)任政府建設(shè)

建設(shè)責(zé)任政府是提升政府執(zhí)行力的必不可少的條件，而問責(zé)制又是責(zé)任政府建設(shè)的基礎(chǔ)。隨著責(zé)任政府理念的逐步深入，我國(guó)政府正逐步從權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，建立政府部門問責(zé)制得到了越來越多人的認(rèn)同，現(xiàn)在對(duì)問責(zé)制的認(rèn)識(shí)已不是該不該問責(zé)的問題，而是怎樣問責(zé)的問題。從近年來問責(zé)的實(shí)踐來看，重事故問責(zé)，輕日常工作問責(zé)，對(duì)行政執(zhí)行尤其是執(zhí)行中的消極應(yīng)付和“不在狀態(tài)”行為問責(zé)力度還不夠。此外，問責(zé)機(jī)制也不健全，如問責(zé)細(xì)則不完備，不同地方、不同部門標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，問責(zé)的動(dòng)力主要取決于上級(jí)甚至中央和國(guó)務(wù)院的態(tài)度，大量雖然嚴(yán)重但尚未“捅破天”的事件則不了了之。

為避免問責(zé)的主觀性、隨意性，必須建立科學(xué)化、公開化、制度化的問責(zé)制。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建包括責(zé)任主體、責(zé)任客體、責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任范圍、責(zé)任處罰、處罰執(zhí)行監(jiān)督等在內(nèi)的問責(zé)體系。責(zé)任不明確、責(zé)任處罰不適當(dāng)，懲處不落實(shí)，問責(zé)制就流于形式，最終誰也不負(fù)責(zé)任。完善行政問責(zé)制，就是要按照權(quán)責(zé)一致、有權(quán)必有責(zé)的原則，著力解決責(zé)任不落實(shí)的問題。不僅要加強(qiáng)行政決策問責(zé)制建設(shè)，還要加強(qiáng)行政執(zhí)行問責(zé)制度建設(shè)，只有完善了行政執(zhí)行問責(zé)制，才能從根本上改變現(xiàn)行法律對(duì)因執(zhí)行不力、執(zhí)行中弄虛作假、執(zhí)行扭曲變味等行為而造成重大損失和不良影響的監(jiān)督和處罰不力的現(xiàn)狀，真正建立起一個(gè)與責(zé)任政府相適應(yīng)的強(qiáng)執(zhí)行力政府。

(二)推進(jìn)職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致的行政管理體制改革

加快推進(jìn)行政管理體制改革，是完善行政問責(zé)制，提升政府執(zhí)行力的體制性保證。行政執(zhí)行中的不作為、相互扯皮和推諉行為，與我國(guó)行政管理體制存在的弊端有關(guān)。我國(guó)有的政府部門機(jī)構(gòu)臃腫、層次過多、交叉重疊、職責(zé)不清的弊端至今仍未根本解決。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)層次過多，目標(biāo)任務(wù)、政令層層傳遞，必然造成信息的衰減和失真，越到下層，監(jiān)督和控制力就越弱，執(zhí)行力隨之降低;因?yàn)闄C(jī)構(gòu)交叉重疊、職責(zé)不清，就會(huì)相互扯皮推諉，滋生內(nèi)耗，必然造成目標(biāo)任務(wù)、政令不能落實(shí)到位，執(zhí)行流于形式;因?yàn)檎块T或公務(wù)員職責(zé)不清，就無法履行職責(zé)，也難以判斷是否失職，責(zé)任追究則失去依據(jù)。因此，體制問題是影響執(zhí)行力的關(guān)鍵因素之一。

可見，行政問責(zé)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)就是以行政體制為載體，科學(xué)界定政府部門職能，理順職責(zé)關(guān)系。為此，就必須按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，深化行政管理體制改革。具體要求就是橫向上理順部門之間的職權(quán)關(guān)系，明確部門職責(zé)分工，切實(shí)解決部門職責(zé)交叉和關(guān)系不順問題:在縱向上調(diào)整好上下級(jí)政府間職能關(guān)系，切實(shí)解決事權(quán)劃分問題。還要積極探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制，健全部門之間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，探索建立相對(duì)獨(dú)立、集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，改變多重、多頭執(zhí)法狀況。［6］

(三)完善有助于問責(zé)的行政執(zhí)行績(jī)效評(píng)估機(jī)制

目前我國(guó)的行政問責(zé)制存在的一個(gè)突出問題是，對(duì)屬于顯性的和輿論反響強(qiáng)烈的行政過錯(cuò)問題或違紀(jì)違規(guī)問題問責(zé)多也比較到位，而在現(xiàn)實(shí)行政執(zhí)行中，還存在大量公務(wù)員責(zé)任心不強(qiáng)、工作不積極、敷衍塞責(zé)、安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取但工作并無明顯過錯(cuò)的現(xiàn)象，對(duì)這種不求有功但求無過的工作態(tài)度和作風(fēng)，行政問責(zé)常常處于尷尬的境地，甚至無能為力。如何解決這一帶普遍性的行政執(zhí)行問責(zé)問題，是行政問責(zé)制面臨的一大挑戰(zhàn)，對(duì)此，有必要通過實(shí)施績(jī)效評(píng)估問責(zé)，使問責(zé)制進(jìn)一步完善。

行政問責(zé)制，應(yīng)不僅僅是一種責(zé)任追究懲處制度，同時(shí)也暗含了對(duì)行政執(zhí)行中成績(jī)突出人員的獎(jiǎng)勵(lì)，有懲有獎(jiǎng)、獎(jiǎng)懲結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)少懲甚至不懲，才是行政問責(zé)制實(shí)施的目的所在。無論懲或獎(jiǎng)，都需要建立在行政執(zhí)行績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上，沒有績(jī)效評(píng)估，行政執(zhí)行的好壞、效果就沒有評(píng)判的依據(jù)。因此，要提升政府執(zhí)行力，就必須通過制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，構(gòu)建有助于實(shí)施問責(zé)制的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，獎(jiǎng)勤罰懶，將行政執(zhí)行效果與公務(wù)員的聘任、考核、晉升、薪酬結(jié)合起來，充分調(diào)動(dòng)公務(wù)員的執(zhí)行積極性:那些因循守舊、消極工作、業(yè)績(jī)平平的公務(wù)員即使不被追究責(zé)任，也會(huì)失去晉升、獲取績(jī)效酬金的機(jī)會(huì)，改變干多干少、干好干壞一個(gè)樣的弊端。

(四)完善有助于問責(zé)制實(shí)施的信息公開與監(jiān)督制度

當(dāng)前，與行政問責(zé)制度相關(guān)的配套制度不完善，制約了行政問責(zé)制度的有效實(shí)施。除上述績(jī)效評(píng)估制度外，信息公開制度和監(jiān)督制度也是重要的兩項(xiàng)配套制度。問責(zé)制的實(shí)施，離不開建立有效的監(jiān)督機(jī)制，而監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提條件則是行政執(zhí)行活動(dòng)的公開。信息公開和監(jiān)督是確保執(zhí)行任務(wù)和執(zhí)行責(zé)任追究制度落到實(shí)處的必要條件。為此，要建立包括行政執(zhí)行目標(biāo)、依據(jù)、程序和結(jié)果在內(nèi)的行政執(zhí)行公開制度，建立包括行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督和人民群眾監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)督體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中存在的問題，采取有效的應(yīng)對(duì)措施，以保證執(zhí)行積極、堅(jiān)決有力、不走樣。此外，對(duì)問責(zé)制本身也要實(shí)行監(jiān)督，包括對(duì)責(zé)任認(rèn)定與依據(jù)、責(zé)任認(rèn)定過程、處理結(jié)果，都要通過內(nèi)部通報(bào)或新聞媒介等形式在行政系統(tǒng)內(nèi)部或向社會(huì)公開，接受監(jiān)督。沒有對(duì)問責(zé)制的監(jiān)督就會(huì)暗箱操作，滋生不正之風(fēng)，導(dǎo)致行政問責(zé)制流于形式。只有做到監(jiān)督公開透明，才能保障行政問責(zé)制落到實(shí)處、公平公正。

［1］高小平.深入研究行政問責(zé)制 切實(shí)提高政府執(zhí)行力［J］.中國(guó)行政管理，2007(8).

［2］〗張永桃.行政管理學(xué)［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［3］［4］王郅強(qiáng)，靳江好，赫鄭飛.健全行政問責(zé)制 提高政府——“行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力”研討會(huì)綜述［J］.中國(guó)行政管理，2007，(09).

［5］劉智勇，黃鵬.我國(guó)地方政府部門行政執(zhí)行力提升研究［J］中國(guó)行政.理，2007(12).

［6］唐鐵漢.建立與完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制［J］.中國(guó)行政管理，2008(10).