多元共治促進社會管理創(chuàng)新

朱鳳霞

(中共四川省委省直機關黨校，四川 成都 610017)

黨的十七屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，強調要加強和創(chuàng)新社會管理，并對“十二五”期間加強社會建設的努力方向和工作重點作出了全面部署。這是我們黨從發(fā)展中國特色社會主義偉大事業(yè)全局出發(fā)、科學分析我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的新形勢新任務作出的戰(zhàn)略決策。

一、社會管理職能界定

社會管理是以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調社會關系、促進社會認同、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環(huán)境、促進社會和諧的活動。

具體來講，社會管理主要包括以下兩方面的職能:第一，建立社會秩序，實現(xiàn)社會整合，解決人們生活中面臨的具體問題，協(xié)調各個利益群體的沖突和矛盾。第二，建立現(xiàn)代公共規(guī)則，培養(yǎng)人們的社會參與精神，重建社會集體生活。傳統(tǒng)的社會管理理論強調政府對于民眾的統(tǒng)治和制約，現(xiàn)代社會管理理論則強調廣大民眾的積極參與。

二、當前社會管理的現(xiàn)實困境

改革開放以來，我國原有的社會管理體制也在不斷地改革與完善，以適應形勢與任務的變化?！笆晃濉逼陂g，黨和政府在保持經(jīng)濟高速增長的同時，加強了以保障和改善民生為重點的社會建設，取得了顯著成效。但是，隨著經(jīng)濟體制發(fā)生深刻變革、社會結構發(fā)生深刻變動、利益格局發(fā)生深刻調整、思想觀念發(fā)生深刻變化，社會的流動性和開放性大大增強，我國社會管理體制存在的問題逐漸顯露。矛盾較為突出的有:社會公平問題、社會保障問題、勞動就業(yè)問題、公共安全問題、社會治安問題、環(huán)境污染問題等。歸納起來，當前社會管理存在的如下現(xiàn)實困境:

(一)政府社會管理職能不清，越位缺位現(xiàn)象嚴重

誠然，在社會管理中，政府仍然居于主導地位。社會公平公正的維護、社會秩序的維護以及各種利益關系的協(xié)調等，政府都起著主導作用。然而，政府的社會管理職能不清造成政府社會管理“越位”和“缺位”現(xiàn)象嚴重。許多應由市場和社會承擔的社會事務都由政府包攬，沒有充分發(fā)揮社會組織和企業(yè)服務社會的作用。同時，政府在建立健全社會管理的體制機制及健全社會管理的法律、法規(guī)制等應由政府重點管理的領域和環(huán)節(jié)卻又措施不力，存在“缺位”現(xiàn)象。政府社會管理職能不清致使社會服務滯后于人民群眾的要求，滯后于經(jīng)濟化和全球化的發(fā)展進程，社會事業(yè)發(fā)展緩慢。在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間收入差距拉大，就業(yè)形勢嚴峻，社會保障覆蓋率低，不同社會階層之間的利益沖突增多，利益訴求表達的渠道不暢等問題。

(二)社會管理體制不順，社會自我組織能力不強

我國社會管理體制改革面臨的現(xiàn)實問題是，社會自我發(fā)展空間仍然較小，自治和自我組織能力不強。目前，我國雖有眾多的社團組織，但大多附屬在政府的業(yè)務主管部門之下，缺乏組織意志的獨立表達，難以有效承接經(jīng)濟組織在改革中剝離出來的社會管理職能，難以真正成為政府職能轉移的載體，無法正常參與社會管理并發(fā)揮作用。公民參與社會管理的意識也很淡薄。

(三)社會管理方式簡單，手段單一

由于對政府自身定位不準，對公民權利缺少應有的尊重，一些地方仍主要以單一的行政干預手段來管理日趨復雜化和多元化的社會問題，即政府憑借政權力量，依靠自上而下的行政組織制定、頒布、運用政策和指令的方式來實現(xiàn)國家對整個社會的領導、組織和管理，缺少柔性化的道德教化和溝通協(xié)調。以致現(xiàn)有的糾紛解決和利益訴求渠道不暢通、公正無保障、效力不確定等問題。甚至在管理過程中政府與公民關系緊張，削弱了政府的公信力。

同時，在舊有的社會管理手段中，評估技術、信息技術等相對落后，社會統(tǒng)計管理沒有建立信息平臺。沒有一套現(xiàn)代、真實、及時、行之有效的信息歸集手段與方法，基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計手段原始，人為因素高。長期以來，社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)的權威性得不到尊重，既不被世界認可，又不被社會大眾接受，還制約了戶籍管理、社會保障等政策的設計和實施，制約了信貸、治安、就業(yè)等社會政策的設計與安排。

(四)社會管理配套政策法規(guī)滯后

近年來，社會政策制定和執(zhí)行的力度有所加大，關于農民工權益保護、新型農村合作醫(yī)療、義務教育等社會政策取得了初步成效。但總體來說，當前，社會政策的制定明顯滯后于經(jīng)濟政策。關于住房、教育、社會保障、就業(yè)、就醫(yī)、社區(qū)服務等關系民生的各種制度還很不完善，還存在城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別，穩(wěn)定性較差，覆蓋面較窄，社會參與程度較低，制定、執(zhí)行、評估、修正制度不健全，調節(jié)收入差距、增強社會凝聚力的功能不顯著等問題。

近年來，雖然我國社會管理法律法規(guī)體系建設取得了一定的成績。但由于社會管理涉及面廣，任務重，對有關法律法規(guī)的需求急劇加大，而我國社會管理方面的立法工作比較滯后，有關法律法規(guī)比較分散，甚至有些領域還存在著法律空白。許多社會管理問題目前還缺乏位階較高、效力較大的法律規(guī)定。

三、培育社會管理的多元主體，促進社會管理創(chuàng)新

當今的中國，社會階層分化，利益多元化，社會變革加劇，新老矛盾縱橫交織，社會管理面臨著全新的挑戰(zhàn)。如果政府用一元的管理去治理趨向多元的社會，很容易集各種矛盾于一身，甚至會“引火燒身”。當前，形成多元社會管理主體共同參與社會管理的體制機制，提高社會的自我管理能力，已成為社會管理體制改革發(fā)展的基本趨勢。

(一)政府主導社會管理

在科學的社會管理體系中，政府處于最核心的地位。尤其在各種社會組織尚未成熟發(fā)展的條件下，政府是最核心的社會管理主體。中國共產黨關于社會建設和社會管理的主張也主要通過政府來實現(xiàn)。政府在社會管理方面的主要職能表現(xiàn)在:

1.把民生優(yōu)先作為社會管理的治本之策，使發(fā)展成果更好惠及人民大眾，促進社會穩(wěn)定。

在加強和創(chuàng)新社會管理的過程中，我們應該注重突出民生，堅持以人民群眾利益為重，以人民群眾期盼為念，把改善民生民利作為加強和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點和落腳點，這是社會管理的根本。

首先要加大民生投入。近年來，企業(yè)和社會組織的責任意識有所增強，他們的投入有所增加，但民生投入政府仍占絕對主導地位。要不斷提高民生支出在財政支出中的比重，建立與居民可支配收入和地方GDP增長比例同步的保障資金投入增長機制。

其次要滿足民生需求。要進一步把資源向社會保障、醫(yī)療、就業(yè)、教育、保障性住房等公共服務領域傾斜，要加大對低收入群體的幫扶力度，深入推進城鄉(xiāng)社會救助體系建設，有效構建符合國情、覆蓋城鄉(xiāng)、持續(xù)發(fā)展的基本公共服務體系。使我國廣大人民群眾享有同等國民待遇的健康權、教育權、就業(yè)權、社會保障權等公民基本社會權利，促進社會社會公平，理順社會情緒，化解社會矛盾，最大限度激發(fā)社會活力，構建社會和諧因素，從源頭上消除諸多社會矛盾。

2.健全社會管理體制機制，保障社會公共安全。

社會復雜程度日益提高，應著力于建立有效的社會調控機制來化解社會風險危機，保障社會公共安全，維護社會的良性運行和協(xié)調發(fā)展。

(1)健全和完善矛盾糾紛的預警和調處機制。

對重點地區(qū)、特殊群體、敏感時期容易出現(xiàn)的問題要嚴加監(jiān)控和排查，做到第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間研究、第一時間解決，努力把各種矛盾化解在萌芽狀態(tài)。依托社區(qū)，健全社會治安綜合治理機制，構建和完善人民調解、行政調解、司法調解相互銜接的社會矛盾大調解機制，及時有效地早發(fā)現(xiàn)、早化解社會矛盾，并將矛盾化解在基層，維護人民群眾安居樂業(yè)、社會政治穩(wěn)定和國家長治久安。

(2)健全和完善群眾利益的訴求表達機制。建立多樣化的、規(guī)范有序的、切實有效的利益訴求表達機制，引導群眾以理性、合法的形式表達利益需求，維護社會的安定。

3.完善配套的社會政策法規(guī)，保障社會公正。

配套的社會管理政策和法規(guī)是依法進行社會管理的依據(jù)，是社會公正的保障。目前，伴隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，社會沖突的張力不斷蓄積，這就需要政府運用社會政策和法規(guī)維護社會公正，維護社會成員的基本權利。

要實現(xiàn)高效的社會管理，需完善配套的法律法規(guī)，推進依法行政，使各項社會管理有法可依、有章可循。對社會管理中確需司法程序解決的事項，堅決納入司法程序，強化司法權威。

同時，政府還應該針對各種社會問題建立配套的、程序化制度安排，制定和完善各種有針對性的社會政策規(guī)范政府行為，促進社會公正。如需強化收入分配體制，強化衛(wèi)生服務職能尤其是食品安全監(jiān)管職能，強化政府的勞動就業(yè)服務功能，強化人口與環(huán)境管理職能，等等。

4.完善社會管理方式和手段，推進社會管理科學化。

應徹底改變傳統(tǒng)的社會管理主要依靠管、控、壓、罰等粗暴、簡單、生硬的方式，盡可能地采用溝通、協(xié)調、協(xié)商、調解、疏導等人性化的管理方式，運用行政、經(jīng)濟、法律等各種手段來解決社會問題。特別是要善于運用現(xiàn)代科學技術，推進社會管理科學化。充分運用信息化、科技化手段推進社會管理創(chuàng)新。建立完善網(wǎng)格化社會服務管理模式，整合相關部門信息資源，設立社會管理信息中心，搭建社會管理信息綜合平臺，將各部門的分散信息有效集中，形成全面覆蓋、聯(lián)通共享、動態(tài)跟蹤、功能健全的社會管理信息化平臺。

(二)社會協(xié)同社會管理

社會協(xié)同，即要發(fā)揮各類社會組織的作用，組織社會力量參與社會管理。社會管理涉及社會生活的方方面面，大量社會性、公益性、事務性的社會管理，如果統(tǒng)統(tǒng)由黨委和政府來管，是管不了也管不好的，必須充分發(fā)揮社會各方面力量的協(xié)同、自治、自律、他律、互律作用。社會組織參與社會管理是社會協(xié)同的基本要求。社會組織發(fā)揮協(xié)同作用，需要做好以下幾方面的工作:

1.大力培育和發(fā)展社會組織

當前，我國對社會組織的監(jiān)管主要以限制和控制為主，在現(xiàn)有制度環(huán)境下，社會組織面臨注冊困難、資金缺乏、監(jiān)管不到位等困境?，F(xiàn)有的的許多制度對社會組織培育和發(fā)展不足，限制和防范有余。而且由于社會歷史文化的影響和社會組織發(fā)展時間較短等原因，社會組織自身存在不少局限，如對政府過分依賴，在資金、人事、管理等多方面受政府的影響和束縛;結構和功能不很明確，角色定位不太清晰，制約了其職能的發(fā)揮等。當前，我國社會組織發(fā)展不均衡，不同的組織在社會各領域中的影響和地位方面差距很大，不利于更好地參與社會治理。

要著力完善社會組織管理服務機制，加大扶持社會組織發(fā)展的財政投入，加大對社區(qū)公益性社會組織扶持力度，鼓勵行業(yè)協(xié)會、社會培訓、社會辦養(yǎng)老機構的發(fā)展，重點扶持公益性、行業(yè)性、樞紐型、支持型社會組織發(fā)展。改革社會組織登記管理模式，推進社會組織業(yè)務主管單位向業(yè)務指導單位轉變。

加大社會工作專業(yè)人才培養(yǎng)，開展社會組織專職工作人員管理能力培訓。積極探索社會工作專業(yè)化、職業(yè)化試點，形成社工培養(yǎng)、使用、保障、激勵等有關制度措施。

2.搭建社會組織協(xié)同管理與公共服務平臺。

凡是社會組織能夠提供的公共服務，政府盡可能委托社會組織提供，以充分發(fā)揮各社會組織的專業(yè)優(yōu)勢，充分發(fā)揮各類社會組織的社會管理和公務服務職能。政府可以通過政府購買的方式，將需求的服務項目向社會公開招標，讓具有資質的各社會組織公平競爭，擇優(yōu)錄用。并建立第三方專業(yè)機構評估機制，對社會組織進行資質審查和開展社會績效評估。努力形成政府主導、社會組織和企事業(yè)單位廣泛參與的社會管理和公共服務提供機制。

總之，搭建社會組織協(xié)同進行社會管理和提供公務服務的平臺，有利于增強了政府的協(xié)同力量，有利于進一步轉變政府職能，推動形成“多元共治“的社會管理新體制。

(三)公眾參與社會管理

公眾參與社會管理，即引導公民依法理性有序參與社會管理。這既是公民權利的行使，也是公民義務的履行，也是構建公民社會，推動形成多元主體共治共建的新體制的基本內容。

1.培育公眾的公民意識

公民個體是社會的細胞和基礎，具有強烈的公民意識和公共合作精神是公眾參與社會管理的基本要求。當前，我國公眾的公民意識還很淡薄。一方面受傳統(tǒng)的落后觀念如“官本位”、“臣民”等思想的消極影響阻礙了公民意識的發(fā)展，另一方面公民的整體素質不高，尤其是在農村還存在著大量的初中以下文化程度的文盲和半文盲，他們的公民意識和政治參與意識十分淡薄。要引導公眾成為社會管理的重要主體，需要提升公眾的文化素質和政治素養(yǎng)，培育他們的公民意識，引導公眾積極、理性、合法、有序地參與社會管理。

2.暢通公眾參與渠道

公眾參與社會管理主要通過兩種方式:一是通過參加社會組織從而參與社會管理，二是以單個公民的身份參與社會管理。一般來講，通過參加社會組織參與社會管理，社會影響力更大，實效也更強，公民可以更多地參與社會組織，從而參與社會管理。以單個公民的身份參與社會管理主要通過聽證會、公益活動、意見征求、信訪、互聯(lián)網(wǎng)論壇、公眾信箱等方式。當前，政府越來越重視公眾參與，通過出臺一系列制度、法規(guī)如政府信息公開制度、聽證會制度等也為公眾參與提供了法律和制度保證。公眾參與社會管理有效促進了政府工作模式的轉變，促進政府和公眾之間的良性互動，有利于提高政府決策的民主化和科學化。為進一步促進公眾參與社會管理，進一步提高參與實效，需要健全相關公眾參與制度，如健全聽證會的運作制度、聽證會制度中參與代表的選擇制度等，同時還需要進一步拓寬和暢通公眾參與的渠道，切實保障公眾有效參與社會管理。

主體多元化的社會管理模式，是民主政治發(fā)展的必然要求，是公民社會發(fā)展的必然要求，也是建設社會主義和諧社會的必然要求，是善治的基本取向。

［1］王勇.試論中國社會管理的主體構成［J］.社科縱橫，2011，(5).

［2］丁元竹.中國社會管理的理論建構［J］.學術月刊，2008，(2).

［3］［美］彼得·F·德魯克，徐大建譯.社會的管理［M］.上海財經(jīng)大學出版社，2006.

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